diritto

La Consulta rimette abilmente a punto la strategia dei suoi rapporti con la Corte EDU e, indossando la maschera della consonanza, cela il volto di un sostanziale, perdurante dissenso nei riguardi della giurisprudenza convenzionale

By on December 14, 2012

(“a prima lettura” di Corte cost. n. 264 del 2012)*

* La nota riproduce i contenuti salienti di una
lezione svolta presso il dottorato in Scienze Giuridiche dell’Università di
Pisa il 13 dicembre 2012.


Sommario: 1.
Delimitazione dell’oggetto della riflessione ora svolta e cenni
all’orientamento della Corte EDU in merito alle leggi d’interpretazione
autentica ed alla reazione nei suoi riguardi manifestata dalla prima
giurisprudenza costituzionale. – 2. Il mutamento di linea strategica reso
palese dalla pronunzia in commento: l’abbandono del riferimento alla certezza
del diritto quale “imperioso motivo d’interesse pubblico” e la sottolineatura
della diversa prospettiva da cui le Corti guardano alla tutela dei diritti,
quella europea facendosi cura del singolo
diritto in gioco, diversamente da quella costituzionale che si fa cura
dell’intero sistema dei diritti (e,
in genere, degli interessi costituzionalmente protetti). – 3. Il bilanciamento
tra pretese soggettive e interessi della collettività, con particolare riguardo
alla osservanza dei vincoli di stabilità e di parità del bilancio, e l’uso
singolare che la Corte fa del principio secondo cui il rispetto della
giurisprudenza EDU resta circoscritto alla sua sola “sostanza”, coi vantaggi e
però pure gli inconvenienti che possono aversi nella pratica giuridica per
effetto delle selezioni operate in seno alla giurisprudenza suddetta. – 4. La maschera e il volto: l’una ci mostra una Corte sensibile interprete dell’esigenza
di far sempre valere il sistema,
l’altro è quello di una Corte preoccupata dell’esigenza di far comunque
quadrare i conti, ovverosia quando il fondamento dei diritti non è più nella
Costituzione (o in altre Carte) bensì unicamente nel contesto, specie per come segnato dalla gravissima congiuntura
economica in atto.

 

1.
Delimitazione dell’oggetto della
riflessione ora svolta e cenni all’orientamento della Corte EDU in merito alle
leggi d’interpretazione autentica ed alla reazione nei suoi riguardi
manifestata dalla prima giurisprudenza costituzionale

Nulla ora dirò
di ciò che si dice nella decisione cui si dirige questo breve commento a
riguardo del rilievo della CEDU in ambito interno e, dunque, del modo
complessivo di essere dei suoi rapporti con le leggi da un canto, la
Costituzione dall’altro. In particolare, non indugerò su quelli che lo stesso
giudice costituzionale considera i punti fermi del proprio indirizzo in merito
ai rapporti in discorso, richiamati in sunto anche dalla decisione ora annotata[1]: ad
es., per ciò che attiene al carattere comunque “subcostituzionale” che è
proprio della Convenzione, all’obbligo fatto ai giudici di esperire il
tentativo di interpretare le leggi in modo conforme a Convenzione, nel
significato datovi dalla Corte di Strasburgo, nonché all’obbligo, conseguente
all’esito infruttuoso del tentativo stesso, di adire la Consulta, ritenendosi
loro precluso di far luogo in ogni caso all’applicazione diretta della Convenzione[2].
Mi limito,
dunque, solo a trarre spunto dall’annosa vicenda delle leggi d’interpretazione
autentica, che qui non ripercorro passo passo a motivo della sua notorietà[3], per
ricavarne qualche indicazione di ordine generale, idonea cioè a portarsi oltre
il thema decidendum, nel tentativo di
stabilire quale sia la strategia di fondo che il giudice delle leggi va
definendo al piano dei suoi rapporti con la Corte EDU, ponendo le basi su cui i
rapporti stessi possano saldamente reggersi e dalle quali muovere nei loro
prossimi svolgimenti.
Rammento in
due parole qual è il percorso giurisprudenziale tracciato dalla Corte EDU con Agrati
e Maggio, a riguardo delle leggi d’interpretazione autentica: da un
canto, è palese la preoccupata attenzione per i diritti soggettivi (anche
sociali o, meglio, “economico-sociali”)[4], la
cui salvaguardia, rivendicata in sede giudiziaria, potrebbe risultare
vanificata da interventi del legislatore interferenti con l’amministrazione
della giustizia e, come tali, lesivi dell’art. 6 della Convenzione; dall’altro,
non si dichiara la violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1, conseguente alla
riduzione della pensione per effetto della interpretazione “autentica” operata
dal legislatore stesso.
La reazione
della Corte italiana si presenta in forme differenziate nel corso del tempo ed
a mezzo di tecniche decisorie parimenti diverse.


Dapprima,
viene adottata una strategia processuale che non cela il contrasto di vedute
rispetto alla Corte europea a riguardo delle condizioni di azionabilità e dei
limiti di svolgimento delle operazioni di interpretazione autentica.
L’indirizzo adottato a Strasburgo appare infatti essere tendenzialmente
restrittivo: per norma, le leggi stesse non possono aversi, siccome appunto
interferenti col fisiologico esercizio della funzione giurisdizionale, salvo
comunque il caso, di tutta evidenza ritenuto eccezionale, che soccorrano (non
meglio definiti) “imperiosi motivi d’interesse pubblico”. Tendenzialmente di
favore è, di contro, l’indirizzo patrocinato dalla Consulta, che annovera tra
tali motivi proprio quello della certezza del diritto[5]:
un’affermazione praticamente tautologica[6], che
potrebbe in fin dei conti portare a mettere al riparo dalla sua caducazione
pressoché ogni legge che si autoqualifichi d’interpretazione autentica[7], i
ripetuti appelli ai giudici fatti dai ricorrenti e le resistenze opposte
dall’amministrazione statale evidenziando per tabulas l’esistenza di
contrasti interpretativi tali appunto da giustificare l’intervento del
legislatore.

 

2. Il mutamento di linea strategica reso palese
dalla pronunzia in commento: l’abbandono del riferimento alla certezza del
diritto quale “imperioso motivo d’interesse pubblico” e la sottolineatura della
diversa prospettiva da cui le Corti guardano alla tutela dei diritti, quella
europea facendosi cura del
singolo diritto
in gioco, diversamente da quella costituzionale che si fa cura dell’intero

sistema dei diritti (e, in genere, degli
interessi costituzionalmente protetti)

Ora, con la
decisione qui annotata si rende palese un significativo mutamento di strategia
processuale.
Il debole
argomento teorico che si rifà alla certezza, offrendo “copertura” alle leggi in
discorso, non è qui più riproposto, così come si abbandona il terreno del
confronto (e del possibile, temuto scontro) con la giurisprudenza EDU
costituito dall’art. 6. La Corte, in fondo (e tra le righe), sembra ammettere
la violazione del principio del giusto processo; e, d’altro canto, una volta
che essa sia ormai stata riconosciuta dal giudice europeo, sarebbe vano
contestarla. Sposta, dunque, il tiro e dà al discorso un tono più elevato,
dotandolo di un respiro teorico che non appare presente nei ragionamenti fatti
a Strasburgo, maggiormente segnati dalla concretezza del caso e dalle pretese
soggettive in esso avanzate.
Riprendendo
un’indicazione affacciata da una sensibile dottrina[8], la
Corte rileva in premessa la diversità delle prospettive, rispettivamente
adottate da se stessa e dalla Corte europea, dalle quali si guarda alle
questioni di giustizia portate alla cognizione di ciascuna Corte: a Strasburgo,
preme stabilire se v’è stata, o no, la violazione del singolo diritto in gioco; a Roma, non ci si può fermare a questo
soltanto e devesi piuttosto verificare che ne è dell’intero sistema dei diritti e, più largamente, dei beni o interessi
costituzionalmente protetti[9].
Non è chiaro,
per vero, se, marcando la diversità delle prospettive, la Corte punti allo
stesso tempo ad evidenziare lo “stacco” esistente tra se stessa, quale giudice stricto sensu ed optimo iure costituzionale, e la Corte europea, giudice pur sempre
internazionale, malgrado ormai molti segni si abbiano della vocazione di tale
giudice (al pari, peraltro, della Corte dell’Unione europea[10])
alla propria “costituzionalizzazione”, senza nondimeno che ne risulti per ciò
rinnegata l’origine e la peculiare connotazione; ovvero se punti, puramente e
semplicemente, a fare del “sistema” il grimaldello che apra al giudice delle
leggi la porta per sfuggire alla “presa” del giudice convenzionale, sgravandolo
dell’obbligo di conformarsi a pronunzie da quest’ultimo emesse che risultino
alla Consulta sgradite[11].
Sta di fatto
che è al piano del “sistema” che – ci dice la pronunzia qui annotata – va,
dunque, raffrontata la tutela, rispettivamente apprestata dalle norme
convenzionali e da quelle di diritto interno, onde stabilire quale di esse
risulti essere maggiormente intensa[12].
La Corte
riprende sul punto un’indicazione più volte data (spec. in sent. n. 317 del
2009[13]),
ammettendo espressamente l’eventualità che dalla disciplina convenzionale possa
venire una garanzia ancora più avanzata ai diritti[14].
Altra cosa ancora, qui come altrove non chiarita, è quale sia il parametro o il
criterio che consenta di “misurare” il grado o la intensità della tutela, fermo
restando che la soluzione ottimale è quella che risulta non già in applicazione
della “logica” dell’aut-aut,
espressiva del primato di questa o quella norma (o, meglio, di questo o quel sistema di norme), bensì l’altra che
porta alla “integrazione delle tutele”[15]; ma,
è chiaro che la nostra Corte si riserva pur sempre, dal proprio punto di
vista (vale a dire, dal punto di vista dell’ordinamento di appartenenza)
,
di poter dire la parola definitiva al riguardo. Non sappiamo, tuttavia, cosa
possa accadere nel caso che tale parola risulti quindi incompatibile rispetto
ad una (anteriore ovvero sopravveniente) pronunzia della Corte EDU[16]; al
giudice delle leggi non fanno, ad ogni buon conto, difetto le risorse
argomentative che consentano di “smarcarsi” dal pressing esercitato
dalla Corte europea, secondo quanto già ampiamente dimostrato in passato e di
cui qui pure si è avuta ulteriore conferma.
Sappiamo da
risalenti pronunzie che la Corte orgogliosamente rivendica esser la tutela
apprestata ai diritti dalla Costituzione non inferiore a quella data da
qualsivoglia altra Carta (CEDU compresa)[17].
Quando pure tuttavia dovesse aversi riscontro dell’ipotesi formulata nell’art.
53 della Convenzione, laddove si configura come “sussidiario” il ruolo
esercitato dalla Convenzione stessa (e dalla sua Corte), ugualmente potrebbe
darsi – è questo il punto che sta oggi a cuore alla Consulta di fissare in modo
fermo – che, seppur la salvaguardia di un diritto dato risulti maggiormente
avanzata secondo la disciplina posta dalla CEDU[18],
l’intero sistema di beni riceva dalla
Costituzione una protezione tale da consentire di pervenire a sintesi
assiologiche maggiormente apprezzabili in relazione alle esigenze del caso
rispetto a quelle raggiungibili in base alle previsioni convenzionali. Detto
altrimenti: la Corte rilegge ed adatta, al
fine dell’affermazione della
Costituzione
come “sistema”
, l’art. 53 della Convenzione, discostandosi nettamente dal
modo con cui esso è inteso e praticato a Strasburgo[19].

 

3. Il bilanciamento tra pretese soggettive e
interessi della collettività, con particolare riguardo alla osservanza dei
vincoli di stabilità e di parità del bilancio, e l’uso singolare che la Corte
fa del principio secondo cui il rispetto della giurisprudenza EDU resta
circoscritto alla sua sola “sostanza”, coi vantaggi e però pure gli
inconvenienti che possono aversi nella pratica giuridica per effetto delle
selezioni operate in seno alla giurisprudenza suddetta

A sostegno
dell’operazione condotta, la Corte fa abilmente appello anche ad interessi
che sono, sì, dell’intera collettività ma che nondimeno fanno altresì capo ai
soggetti riguardati dalle norme sub iudice: interessi di prima
grandezza, in cui si specchiano valori fondamentali, quali quello della
uguaglianza e della solidarietà[20]; è,
però, chiaro che il bilanciamento che può dar modo di mettere in secondo piano
(o, diciamo pure, da canto) la pretesa economica del ricorrente, pur laddove
costituzionalmente fondata, va operato con interessi che, specie nella presente
congiuntura caratterizzata da una crisi economica senza precedenti, non possono
in alcun caso o modo essere posposti, in particolare quello alla osservanza dei
vincoli di stabilità e di parità del bilancio imposti, a un tempo, dall’Unione
europea e dall’art. 81 della Carta costituzionale, così come riscritto dalla
legge cost. n. 1 del 2012.
Il punto è di
estremo rilievo, per più aspetti ed a più piani di riflessione teorica.
La Corte è
accorta nel rilevare che l’interesse a far quadrare i conti, “al fine di
garantire un sistema previdenziale sostenibile e bilanciato”[21], è
uno di quegli interessi pubblici “imperiosi” che, secondo la giurisprudenza
EDU, può giustificare il sacrificio delle posizioni soggettive. Ed è altresì
accorta nel rammentare, nella chiusa del suo articolato ragionamento, quanto ha
più volte dichiarato[22],
vale a dire che la giurisprudenza stessa richiede di esser osservata non già in
ogni sua parte bensì unicamente nella sua “sostanza”: una “sostanza” che, a suo
dire, autorizzerebbe ad avere riguardo, se del caso, anche ad un solo frammento
di un indirizzo internamente composito delineato a Strasburgo, nella sua parte
cioè in cui è stata esclusa la violazione del Protocollo n. 1, chiudendo un
occhio (o, meglio, tutti e due…) davanti alla pur acclarata violazione
dell’art. 6 della CEDU.
Qui è, a mio
modo di vedere, una palese debolezza di passaggio argomentativo, ove si
convenga che, riferita ad una pronunzia data, la sua “sostanza” non possa che
risultare dall’insieme della pronunzia stessa, non già da una sola delle
decisioni in essa incorporate, quella sfavorevole alla pretesa del ricorrente,
tralasciando invece per intero l’altra di segno opposto (la dichiarazione della
violazione dell’art. 6, cit.). Ed è del tutto chiaro che, orba la pronunzia
della Corte EDU di una sua parte costitutiva essenziale, il significato
dell’insieme subisce una profonda, irreparabile alterazione[23].
Il riferimento
alla “sostanza” è, ad ogni buon conto, l’espressione di una tecnica decisoria
raffinata, che offre il destro alla Corte per far luogo a vistose selezioni e
manipolazioni della giurisprudenza europea[24]. La
qual cosa, per vero, qualche vantaggio pure lo dà, quale quello di rendere
estremamente remota l’eventualità, in astratto dalla Consulta non scartata, che
sia prima o poi dichiarata l’incompatibilità di questa o quella norma
convenzionale rispetto alla Costituzione[25] o,
ancora, l’altro di far risaltare le specificità culturali e positive della
tutela data ai diritti in ambito interno rispetto a quella apprestata dalla
Convenzione. La salvaguardia dell’identità costituzionale, tuttavia, non può (e
non deve) far da ostacolo alla diffusione di quel “patrimonio costituzionale
comune” – per riprender una fortunata espressione di un’autorevole dottrina[26]
che ha proprio presso le Corti europee il luogo elettivo della sua custodia ed
emersione[27].
Per altro
verso, il richiamo alla “sostanza” fa correre il rischio di uno scostamento (sostanziale, appunto) dalla CEDU,
vanificandosi pertanto il raggiungimento di quell’obiettivo dell’impianto di
pratiche interpretative diffuse convenzionalmente orientate che la Consulta
considera quale l’autentica stella polare che guida il quotidiano e non di rado
sofferto cammino di tutti gli operatori di diritto interno (Corte inclusa…)[28].
Sta di fatto
che quello alla “sostanza” è un riferimento prezioso, perché è proprio il
frutto delle selezioni effettuate nel suo nome che entra a comporre quel
bilanciamento che la Corte riserva a se stessa, orientandone il verso, fino
appunto a determinarne l’esito.

 

4. La maschera e il volto: l’una ci mostra
una Corte sensibile interprete dell’esigenza di far sempre valere il
sistema, l’altro è quello di una Corte preoccupata
dell’esigenza di far comunque quadrare i conti, ovverosia quando il fondamento
dei diritti non è più nella Costituzione (o in altre Carte) bensì unicamente
nel
contesto, specie per come segnato
dalla gravissima congiuntura economica in atto

Da una
prospettiva di più ampio respiro, poi, la soluzione oggi accolta dal giudice
costituzionale offre un’ulteriore, eloquente testimonianza del fatto che il
fondamento dei diritti fondamentali non sta oggi tanto nella Costituzione o in
altre Carte, che pure ne danno l’astratto riconoscimento, bensì nel contesto:
un contesto, di certo, al presente non benigno per i diritti stessi (specie per
alcuni diritti e di alcuni soggetti[29]),
obbligati a forti riduzioni di senso ed a pressoché sistematico sacrificio
davanti al pressante e prioritario bisogno di far salvi i vincoli di ordine
economico-finanziario imposti dall’Unione (e – come si diceva – ora anche
dall’art. 81 cost.).
C’è, come si
suol dire, la maschera e il volto: l’una ci mostra una Consulta
sensibile interprete dell’esigenza di far sempre valere il sistema, a mezzo degli opportuni bilanciamenti tra gli interessi
costituzionalmente protetti; l’altro è quello di una Corte preoccupata di
anteporre le esigenze dell’erario ad ogni cosa, persino appunto ai diritti
fondamentali (e, in ultima istanza, alla dignità della persona umana[30]),
esigenze alla luce delle quali si verifica di volta in volta fin dove sia
possibile restare in asse rispetto agli indirizzi delineati dalla Corte EDU,
costi quel che costi: persino, dunque, laddove si tratti di far passare per
“interpretativa” una legge che tale, a conti fatti, non è[31].
È col metro
che dà modo di apprezzare la consistenza di tali esigenze che si misura e
verifica la possibilità di mantenere aperto (ed anzi di ravvivare senza sosta)
il “dialogo” tra le Corti: un “dialogo” vero,
non già quel doppio monologo tra parlanti lingue diverse che ha fin qui, non
poche volte, segnato lo svolgimento dei rapporti tra le Corti stesse in talune
delle sue più rilevanti espressioni.


[1] V.,
in particolare, il punto 4 del cons. in
dir.

[2]
Quest’ultimo punto, in special modo, ha – come si sa – animato un fitto
dibattito, ad oggi in corso, alcuni ritenendo che l’applicazione diretta
dovrebbe esser sempre consentita ai giudici, altri invece dichiarandosi ad essa
favorevoli unicamente al ricorrere di talune circostanze. Di tutto ciò,
nondimeno, non tocca ora dire; mi limito solo a far notare, facendo richiamo ad
un rilievo altrove svolto, come per una singolare eterogenesi dei fini per
effetto dell’indirizzo accolto dal giudice costituzionale non poche volte i
giudici facciano luogo ad adattamenti interpretativi dei testi di legge
forzatamente orientati verso la Convenzione, in buona sostanza facendo applicazione
diretta di quest’ultima (e, dunque, della sua giurisprudenza). Altre volte,
poi, la sospetta incompatibilità della legge a Convenzione non viene denunziata
davanti alla Consulta, nel timore che presso quest’ultima possa aversi non già
la dichiarazione della invalidità della fonte interna bensì quella della
incompatibilità della fonte convenzionale a Costituzione. Ed è così che norme
legislative dalla assai dubbia conformità a CEDU seguitano imperterrite ad
essere portate ad applicazione… (su ciò, di recente, E. Lamarque, Corte
costituzionale e giudici nell’Italia repubblicana
, Roma-Bari 2012, 138 s.).

[3] Tra i
molti commenti, M. Massa, Agrati:
Corte europea vs. Corte costituzionale sui limiti alla retroattività
, e il
mio, Ieri il giudicato penale, oggi le leggi retroattive d’interpretazione
autentica, e domani? (a margine di Corte EDU 7 giugno 2011,
Agrati ed altri
c. Italia), entrambi in www.forumcostituzionale.it,
e in Quad. cost., 3/2011, rispettivamente, 706 ss. e 709 ss.; S. Foà, Un conflitto di interpretazione
tra Corte costituzionale e Corte europea dei diritti dell’uomo: leggi di
interpretazione autentica e ragioni imperative di interesse generale
, in www.federalismi.it, 15/2011; ancora M. Massa,
Dopo il caso Agrati il caso Scattolon: le leggi interpretative tra
disapplicazione e prevalenza sulla CEDU
, in Quad. cost., 4/2011, 957 ss. e, dello stesso, Difficoltà
di dialogo. Ancora sulle divergenze tra Corte costituzionale e Corte europea in
tema di leggi interpretative
, in corso di stampa in Giur. cost.;
G. Repetto, Il triangolo andrà considerato. In margine al caso Scattolon, in www.diritticomparati.it, 27 dicembre
2011; G. Ricci, Il passaggio del personale Ata dagli enti
locali allo Stato: per la Corte di giustizia è un caso di trasferimento
d’azienda
(Osservaz. a Corte
giust. 6 settembre 2011, causa C-108/10), in Foro it., 11/2011, IV, 503 ss.; V. De
Michele, Le vicende del personale Ata trasferito allo Stato dopo le
giurisdizioni superiori tornano al vero giudice: quello comune “europeo” che
decide nel merito
, in www.europeanrights.eu,
14 marzo 2012; R. Caponi, Giusto processo e retroattività di norme
sostanziali nel dialogo tra le Corti
, in Giur. cost., 5/2011, 3753 ss., e, nella stessa Rivista, A. Guazzarotti,
Precedente CEDU e mutamenti culturali
nella prassi giurisprudenziale italiana
, 3779 ss.

[4]
Contrariamente a ciò che un nutrito drappello di studiosi ritiene [indicazioni
nei contributi al convegno su I diritti
sociali dopo il trattato di Lisbona
, in ricordo di Massimo Roccella, Roma
14 giugno 2011 (e, tra questi, R. Caponi,
Diritti sociali e giustizia civile:
eredità storica e prospettive di tutela collettiva
, e G. Bronzini, La tutela dei diritti fondamentali e la loro
effettività: il ruolo della Carta di Nizza
, entrambi in www.europeanrights.eu, rispettivamente,
18 marzo 2012 e 5 maggio 2012) e, ancora, nei contributi al convegno su I
diritti sociali dopo Lisbona. Il ruolo delle Corti. Il diritto del lavoro fra
riforme delle regole e vincoli di sistema
, Reggio Calabria 5 novembre 2011,
i cui Atti sono in corso di stampa,
ma alcuni di essi sono già disponibili: v., dunque, A. Spadaro, I diritti sociali di fronte alla crisi
(necessità di un nuovo “modello sociale europeo”: più sobrio, solidale e
sostenibile)
, in www.rivistaaic.it,
4/2011; C. Salazar, A Lisbon
story: la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea da un
tormentato passato… a un incerto presente?
,  in www.gruppodipisa.it,
21 dicembre 2012 e, nella stessa Rivista, C. Panzera, Per i cinquant’anni della Carta sociale europea,
28 febbraio 2012; A. Rauti, La
“giustizia sociale” presa sul serio. Prime riflessioni
, in www.forumcostituzionale.it;
inoltre, AA.VV., Lo strumento
costituzionale dell’ordine pubblico europeo. Nei sessant’anni della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali
(1950-2010)
, a cura di L. Mezzetti e A. Morrone, Torino 2011, ed ivi
part. G. Romeo, Civil rights
v. social rights nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell’uomo: c’è un giudice a Strasburgo per i diritti sociali?
, 487 ss.,
della quale v., inoltre, amplius, La
cittadinanza sociale nell’era del cosmopolitismo: uno studio comparato
, Padova
2011, nonché, ora, La garanzia dei
diritti sociali tra “autosufficienza nazionale” e tutela sopranazionale
, in
paper; S. Giubboni, Diritti e solidarietà in Europa. I modelli
sociali nazionali nello spazio giuridico europeo
, Bologna 2012; S. Gambino,
Constitutionnalismes nationaux et
constitutionnalisme européen: les droits fondamentaux sociaux, la Charte des
droits de l’Union Européenne et l’identité constitutionnelle nationale
, in www.federalismi.it,
6/2012, e, dello stesso, I diritti sociali fra costituzioni nazionali e
costituzionalismo europeo
, pure ivi, 24/2012; A. Cardone, La tutela multilivello dei diritti fondamentali, Milano 2012; altri riferimenti ancora possono aversi dai
contributi al convegno di Trapani dell’8 e 9 giugno 2012 su I diritti
sociali: dal riconoscimento alla garanzia. Il ruolo della giurisprudenza
,
in www.gruppodipisa.it, agosto 2012,
tra cui, D. Tega, I diritti
sociali nella dimensione multilivello tra tutele giuridiche e politiche e crisi
economica
, e A. Guazzarotti, Giurisprudenza
CEDU e giurisprudenza costituzionale sui diritti sociali a confronto
; infine, AA.VV., I diritti dei
lavoratori nelle Carte europee dei diritti fondamentali
, a cura di S.
Borelli-A. Guazzarotti-S. Lorenzon, Napoli 2012], non poche sono le
occasioni – e la vicenda che ha dato lo spunto a queste notazioni ne dà palmare
conferma – in cui in ambito sovranazionale si presta un’ancòra maggiore
attenzione alle sorti dei diritti “economico-sociali” di quella che è invece
loro data in ambito interno.

[5] Si
dice, ad es., in Corte cost. n. 257 del 2011 che “la finalità di superare un
conclamato contrasto di giurisprudenza, essendo diretta a perseguire un
obiettivo d’indubbio interesse generale qual è la certezza del diritto, è
configurabile come ragione idonea a giustificare l’intervento interpretativo
del legislatore” (punto 5.1 del cons. in
dir.
).

[6] … le
leggi d’interpretazione autentica essendo sempre
adottate in presenza di incertezze e divergenze d’indirizzo manifestate dalla
pratica giuridica, specie processuale.

[7]
salvo appunto che non lo sia, vale a dire che agli occhi della Corte non appaia
esser tale e, dunque, irragionevolmente retroattiva (da tempo predicata, come
si sa, l’astratta assoggettabilità delle leggi in discorso a scrutinio stretto
di costituzionalità, senza che però si sia sempre rimasti fedeli a questa
direttiva d’azione. Un caso recente di annullamento è quello avutosi con sent.
n. 78 del 2012).

[8] Tra
gli altri, E. Lamarque, Gli effetti delle sentenze della Corte di
Strasburgo secondo la Corte costituzionale italiana
, in Corr. giur., 7/2010, 955 ss., spec. 961.

[9] V.
spec. al punto 4.1 del cons. in dir.

[10] La
questione, come si sa assai discussa, relativa alla “costituzionalizzazione”
della Corte dell’Unione fa tutt’uno con quella della “costituzionalizzazione”
dell’ordinamento di appartenenza: si tratta, infatti, di due facce di una
stessa medaglia o, se si preferisce, di due processi, tuttora in corso, che confluiscono
l’uno nell’altro ricaricandosi senza sosta a vicenda (su ciò, nella ormai
nutrita lett., v., ora, G. Martinico,
The Tangled Complexity of the EU
Constitutional Process
, London 2012).

[11] Ho
discusso questo passaggio argomentativo con O. Pollicino, che ringrazio per
avermi sollecitato a riflettere sul punto. Lo stesso P. si è in molti luoghi
intrattenuto sulla vocazione di cui è parola nel testo (ad es., in Allargamento
ad est dello spazio giuridico europeo e rapporto tra Corti costituzionali e Corti
europee
. Verso una teoria generale dell’impatto interordinamentale del
diritto sovranazionale?
, Milano 2010, spec. 451 ss.; O. Pollicino-V. Sciarabba, Tratti costituzionali
e sovranazionali delle Corti europee: spunti ricostruttivi
, in AA.VV., L’integrazione
attraverso i diritti. L’Europa dopo Lisbona,
a cura di E. Faletti-V. Piccone, Roma 2010, 125 ss., nonché in
altri scritti subito appresso citt.; v., inoltre, utilmente, E. Malfatti, L’“influenza” delle
decisioni delle Corti europee sullo sviluppo dei diritti fondamentali (e dei
rapporti tra giurisdizioni)
, in AA.VV., Le garanzie giurisdizionali. Il
ruolo delle giurisprudenze nell’evoluzione degli ordinamenti
. Scritti
degli allievi di Roberto Romboli
, a cura di G. Campanelli-F. Dal Canto-E.
Malfatti-S. Panizza-P. Passaglia-A. Pertici, Torino 2010, 165 ss.).

[12]
Attorno al criterio della “intensità” della tutela si è tessuta una tela assai
fitta di elaborazioni teoriche di vario segno ed orientamento: tra i molti
altri, v. O. Pollicino, Margini di apprezzamento, art. 10, c. 1,
Cost. e bilanciamento “bidirezionale”: evoluzione o svolta nei rapporti tra
diritto interno e diritto convenzionale nelle due decisioni nn. 311 e 317 del
2009 della Corte costituzionale?
, in www.forumcostituzionale.it; AA.VV., Corti costituzionali e Corti
europee dopo il Trattato di Lisbona
, a cura di M. Pedrazza Gorlero, Napoli
2010; AA.VV., The National Judicial
Treatment of the ECHR and EU Laws. A Comparative Constitutional Perspective
,
a cura di G. Martinico e O. Pollicino, Groningen 2010; AA.VV., Le garanzie giurisdizionali, cit.; R. Conti, La Convenzione europea dei
diritti dell’uomo. Il ruolo del giudice
, Roma 2011; G. Repetto, Argomenti comparativi e diritti fondamentali in Europa. Teorie
dell’interpretazione e giurisprudenza sovranazionale
, Napoli 2011; AA.VV., Lo strumento costituzionale dell’ordine
pubblico europeo
, cit.; A. Randazzo,
Alla ricerca della tutela più intensa dei diritti fondamentali, attraverso
il “dialogo” tra le Corti
, in AA.VV., Corte costituzionale e sistema
istituzionale
, Giornate di studio in ricordo di A. Concaro, a cura di F.
Dal Canto ed E. Rossi, Torino 2011, 313 ss.; L. Cappuccio, Differenti
orientamenti giurisprudenziali tra Corte EDU e Corte costituzionale nella
tutela dei diritti
, in AA.VV., La
“manutenzione” della giustizia costituzionale. Il giudizio sulle leggi in
Italia, Spagna e Francia
, a cura di C. Decaro-N. Lupo-G. Rivosecchi, Torino 2012, 65 ss.; G. Martinico-O. Pollicino, The
Interaction between Europe’s Legal Systems
. Judicial Dialogue and the Creation of Supranational Laws, Cheltenham
(Gran Bretagna) – Northampton (Stati Uniti d’America) 2012; AA.VV., Diritti, principi e garanzie sotto la lente
dei giudici di Strasburgo
, a cura di L. Cassetti, Napoli 2012; D. Tega, I diritti in crisi. Tra Corti nazionali e Corte europea di Strasburgo,
Milano 2012; A. Cardone, La tutela multilivello dei diritti fondamentali, cit.; A. Guazzarotti, I diritti sociali nella giurisprudenza CEDU, cit.; P. Caretti,
I diritti e le garanzie, relaz. al
Convegno dell’AIC su Costituzionalismo e
globalizzazione
, Salerno 23-24 novembre 2012, in www.rivistaaic.it.

[13]
una delle due “gemelle cresciute”, secondo l’azzeccata qualifica che ne dà E. Lamarque, Corte costituzionale e giudici nell’Italia repubblicana, cit., 165 in nt. 104; forse, però, non è
inopportuno aggiungere che, crescendo, alle volte si cambia…

[14] Per
vero, nella decisione appena richiamata, che si rifà ad un sibillino passaggio
della sent. n. 348 del 2007, l’intento è esattamente rovesciato, prefigurandosi
il caso che, nel contrasto tra legge e Convenzione, possa esser la prima ad
avere la meglio, siccome idonea a portare ancora più in alto la tutela. È però
chiaro (ed è stato fatto notare in altri luoghi) che trattasi di
un’affermazione perfettamente rovesciabile su se stessa, a doppio verso di
marcia insomma, non potendosi ovviamente escludere l’ipotesi opposta di una
tutela maggiore apprestata dalla Convenzione, ipotesi che – come si viene
dicendo – è espressamente presa in considerazione dalla decisione in commento.

[15]
Così, espressamente, nella chiusa del punto 4.2 del cons. in dir. della pronunzia qui annotata, laddove la Corte mostra
di rifarsi, pur senza farvi esplicito richiamo, ad una sua ispirata pronunzia,
la n. 388 del 1999, nella quale è l’efficace rilievo secondo cui la
Costituzione e le altre Carte (CEDU inclusa) “si integrano, completandosi
reciprocamente nella interpretazione”. Quanto, poi, siffatta affermazione
armonicamente s’inscriva nel quadro teorico-ricostruttivo ormai marcatamente
delineato secondo cui la Convenzione è seccamente, stancamente qualificata
quale fonte “subcostituzionale”, come tale obbligata a prestare rispetto ad
ogni norma della Carta costituzionale, seguita ad apparire ai miei occhi
misterioso.

[16] Ad
oggi bisognosa di ulteriore, approfondito studio è la questione cruciale
relativa agli eventuali conflitti tra giudicato costituzionale e giudicato
europeo (sempre che il termine risulti appropriato all’uno o all’altro o,
ancora, ad entrambi; ma di ciò qui non discorro). Per quanto se ne può ora
dire, per un verso, conviene a mia opinione distinguere a seconda dei “tipi” di
giudicato, in relazione alle funzioni di volta in volta esercitate, ciascuno di
essi presentando connotati non riscontrabili in capo agli altri. Per un altro
verso, conviene riguardare a siffatte vicende senza alcun pregiudizio di ordine
ideologico o teorico, in particolare senza muovere dall’assunto, giudicato
indiscutibile, della irreversibilità del giudicato costituzionale, ex art. 137, ultimo comma, cost. Si
commetterebbe altrimenti l’errore che la stessa Corte ci dice oggi esser assai
grave e, perciò, da evitare a tutti i costi, di far luogo ad una considerazione
– come dire? – “atomistica” del disposto suddetto, al di fuori della sua
doverosa riconduzione al sistema di
cui è parte; e il sistema vuole che ogni volta, nel corso di un’esperienza
processuale data, si ricerchi il punto di sintesi assiologica maggiormente
elevato, a mezzo delle opportune operazioni di bilanciamento: un bilanciamento
che, come sempre, appare essere imprevedibile nei suoi possibili esiti, ora
giocando a beneficio della norma interna ed ora però premiando quella
sovranazionale, siccome appunto maggiormente idonea a farsi cura dei diritti,
nel loro fare – come opportunamente si segnala alla Consulta – “sistema”
(maggiori ragguagli sul punto possono, volendo, aversi da miei studi anteriori,
a partire da Corte costituzionale e Corti europee: il modello, le esperienze, le
prospettive
, in AA.VV., Corte
costituzionale e sistema istituzionale
, cit., 178 ss., spec. 185 ss.).

[17]
Senza nulla togliere agli incommensurabili meriti della nostra Carta, che
seguito a giudicare un’ottima Carta ancorché bisognosa ormai di non pochi
aggiustamenti (nella seconda così come nella prima parte e, persino, nei
princìpi fondamentali), considero però l’animus
del giudice delle leggi, cui si accenna nel testo, espressivo di un
nazionalismo o patriottismo costituzionale sterile e, anzi, alla prova dei
fatti, dannoso.

[18] Una
evenienza, questa, alla quale – come si è fatto poc’anzi notare – espressamente
si riferisce il punto 4.1 del cons. in
dir.
della decisione in commento.

[19] Ci
si può chiedere, ma in luogo diverso da questo, se la medesima “logica” può
valere altresì nei rapporti con la Carta dei diritti dell’Unione (e la sua
Corte). Posso qui solo dire che, malgrado la diversità dei rapporti stessi, la
“logica” sistematica, con lo strumentario di cui si avvale allo scopo di potersi
affermare (sopra ogni altra, la tecnica dei bilanciamenti secondo valore), a me
pare dotata di generale valenza. Gli esiti possono, poi, ovviamente essere varî
da caso a caso, in ragione della specificità degli interessi in campo e delle  norme da essi evocate a loro tutela; e,
tuttavia, non si trascuri la spinta formidabile verso la convergenza degli
esiti stessi che viene già dal sol fatto che la Carta dell’Unione dichiara di
volersi rifare alla CEDU, salva comunque la maggior tutela offerta ai diritti
in ambito “eurounitario”, e tutte, poi, alle “tradizioni costituzionali comuni”
(sul punto, ulteriori rilievi a breve).

[20] V.,
part., il punto 5.3 del cons. in dir.
Trovo particolarmente opportuno il richiamo ai valori in parola, specie al
secondo, stranamente molte volte dimenticato e forse più di ogni altro oggi
afflitto da una crisi lacerante (in argomento, ora, A. Apostoli, La
svalutazione del principio di solidarietà. Crisi di un valore fondamentale per
la democrazia
, Milano 2012).

[21]
Punto 5.4 del cons. in dir.

[22] Con particolare vigore, in sent. n. 236 del 2011, a
commento della quale, per tutti, R. Conti,
La scala reale della Corte
Costituzionale sulla tutela della CEDU nell’ordinamento interno
, in Corr.
giur.
, 9/2011, 1259 ss., ed E. Cacace,
Fra deroghe alla retroattività della lex mitior e collocazione delle norme Cedu: ribadendo
principi consolidati, aperture non irrilevanti della Corte Costituzionale. Nota
a margine della sentenza 236/2011
, in www.forumcostituzionale.it,
nonché, volendo, il mio La Corte costituzionale “equilibrista”, tra
continuità e innovazione, sul filo dei rapporti con la Corte EDU
, in www.giurcost.org, 7 novembre 2011.

[23]
Altra cosa è che la “sostanza” si reputi apprezzabile unicamente in senso diacronico, vale a dire con
riferimento non già ad una singola decisione bensì ad un “indirizzo”
giurisprudenziale composto da plurime e convergenti decisioni e, perciò, a
conti fatti, al “diritto vivente”. Ciò che autorizzerebbe gli operatori di
diritto interno a discostarsi da un isolato verdetto del giudice europeo, non
ancora appunto commutatosi in “indirizzo”. Dalla giurisprudenza EDU, tuttavia,
non abbiamo indicazioni univoche, che consentano di prendere partito su questa
intricata questione teorica, peraltro gravida di implicazioni pratiche a largo
raggio e suscettibile di lasciare un segno marcato, a seconda che sia risolta
nell’uno ovvero nell’altro modo, sugli equilibri istituzionali (dei giudici inter se e nei loro rapporti con gli
organi della direzione politica).

[24] È
qui appena il caso di far notare che le selezioni in parola possono, ancora
prima, aversi ad opera dei giudici comuni, la delimitazione dell’obbligo di
osservanza della giurisprudenza EDU alla sua sola “sostanza” valendo – com’è
chiaro – per tutti i giudici, non per il solo giudice costituzionale. La qual
cosa, poi, potrebbe avere una significativa ricaduta su ciascuno dei “paletti”
fissati dalla Consulta, a partire dalle sentenze “gemelle” del 2007:
sull’interpretazione conforme così come, nel caso del suo infruttuoso
esperimento, sull’obbligo del ricorso al giudizio di costituzionalità per ogni
sospetta incompatibilità tra norme legislative e norme convenzionali.

Ora,
poiché la “sostanza” può essere, in prima battuta, apprezzata dai giudici
comuni e, solo in seconda (ed eventualmente), dalla Corte costituzionale, nulla
esclude che la stessa Corte EDU possa, se adita avverso la pronunzia di un
giudice nazionale, far sentire la propria voce, emettendo un verdetto che, a
sua volta, immesso in ambito interno, si presta a costituire oggetto di
ulteriore vaglio in applicazione del canone della “sostanza”. Come si vede, la
opportuna messa a punto di quest’ultima, resta naturalmente rimessa al mai
finito “dialogo” intergiurisprudenziale, non già alla esclusiva determinazione
di un’autorità nazionale, foss’anche il giudice delle leggi.

[25] Si
è, poi, in altri luoghi discusso se tale dichiarazione debba aversi nelle forme
ordinarie, vale a dire con la caducazione della legge di esecuzione della CEDU
nella parte in cui…”, secondo quanto
il giudice delle leggi ha tenuto a ribadire fino alla sent. n. 311 del 2009,
ovvero se possa aversi – come a me parrebbe – senza il passaggio obbligato dell’annullamento
della norma convenzionale, il quale poi ridonderebbe nella espunzione della disposizione che quella norma racchiude
ed esprime, in ogni suo possibile
significato
, secondo quanto usualmente (e però, a mia opinione, assai
discutibilmente) si ha ogni qual volta venga appunto meno per mano del giudice
costituzionale una statuizione di legge. Per questo secondo corno
dell’alternativa, dunque, il giudice costituzionale dovrebbe limitarsi a
dichiarare la “irrilevanza” della Convenzione al fine della risoluzione del
caso, siccome inidonea ad integrare il parametro di cui al I c. dell’art. 117
(così, già nel mio Corte costituzionale e
Corti europee
, cit., 168 ss.). Si è poi avuto modo di far notare (nel mio Costituzione
e CEDU, alla sofferta ricerca dei modi con cui comporsi in “sistema”
, in www.giurcost.org, 21 aprile 2012, spec. al
§ 4) che, in molti casi e verosimilmente, più che di un vero e proprio
contrasto tra le due Carte, si avrebbe una varietà di “gradi” di tutele,
disponendosi le norme delle Carte stesse ad una diversa “altezza” senza
nondimeno dar vita ad un’antinomia strettamente intesa, dovendosi pertanto
scegliere quale di esse offra appunto la più “intensa” salvaguardia ai beni
della vita in gioco. Per quest’ultimo ordine di idee, non dandosi un’antinomia,
non ci si dovrebbe comunque rivolgere al giudice delle leggi, restando pertanto
demandata la scelta della norma più adeguata al caso al giudice comune.

[26]
Ovvio il riferimento al noto saggio monografico di A. Pizzorusso, Il
patrimonio costituzionale europeo
, Bologna 2002.

[27] Tra
“tradizioni europee” e “tradizioni nazionali” si dà un rapporto complesso, di
mutuo soccorso, vale a dire di circolare alimentazione semantica: quelle
attingendo da queste al fine della loro conformazione e del loro incessante
rinnovo e queste, a loro volta, da quelle ricevendo suggestioni ed indicazioni
per il cui tramite esse pure si rigenerano, caricandosi di inusuali valenze
espressive. Perlomeno, così dovrebbe
essere secondo modello, ove delle une e delle altre si faccia buon uso; ed è
superfluo qui nuovamente precisare che ciò può aversi alla sola condizione che
nessuna Carta (e Corte) si arrocchi, rinchiudendosi in modo autoreferenziale in
se stessa, in nome di una supposta primauté
che, a mia opinione, non si dà per
sistema
ma che va conquistata sul campo, in relazione alle specifiche
esigenze del caso, e che piuttosto ciascuna Carta (e Corte) si renda con molta
umiltà disponibile a farsi beneficamente fecondare dalle altre, con ciò stesso
esaltandosi e realizzandosi al massimo grado, alle condizioni oggettive di
contesto. Tengo molto, infatti, qui a far richiamo ad un pensiero che ho in
molti luoghi enunciato, vale a dire che, quando pure la Costituzione dovesse
piegarsi davanti ad un’altra Carta per cederle il posto in una spinosa vicenda
processuale, ciò pur sempre farebbe in nome dei suoi valori fondamentali, al
fine della loro ottimale realizzazione e salvaguardia: primi su tutti i valori
di libertà ed eguaglianza, nelle loro mutue implicazioni (a riguardo delle
quali, sopra tutti, G. Silvestri, Dal potere ai
princìpi. Libertà ed eguaglianza nel costituzionalismo contemporaneo
, Roma-Bari 2009),
le due gambe su cui si regge e muove l’intero ordinamento, anche nelle sue proiezioni
verso l’esterno.

[28] Il
punto è già stato toccato in altri miei scritti, ai quali faccio dunque
rimando: v., ad es., Tutela dei diritti fondamentali, squilibri nei rapporti
tra giudici comuni, Corte costituzionale e Corti europee, ricerca dei modi con
cui porvi almeno in parte rimedio
, in www.giurcost.org,
17 marzo 2012, spec. § 7, e, nella stessa Rivista,
Costituzione e CEDU, alla sofferta ricerca dei modi con cui comporsi in
“sistema”
, 21 aprile 2012, § 4; pure
ivi, inoltre, A. Bonomi, Brevi note sul rapporto fra
l’obbligo di conformarsi alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo e l’art.
101, c. 2 Cost. (… prendendo spunto da un certo mutamento di orientamento che
sembra manifestarsi nella sentenza n. 303 del 2011 Corte cost.)
, 5 aprile
2012.

[29] Si
pensi solo al diritto alla salute, forse il più esposto assieme al (o dopo il)
diritto al lavoro al soffio impetuoso del vento della crisi (su di esso, ora,
E. Cavasino, La flessibilità del diritto alla salute, Napoli 2012). Non a caso,
d’altronde, la giurisprudenza costituzionale lo ha, come si sa, stranamente
riconosciuto agli stranieri irregolari unicamente nel suo “nucleo duro” (sent.
n. 61 del 2011 ed altre ancora), diversamente da altri diritti, come quello al
matrimonio (sent. n. 245 del 2011). Quanta coerenza, poi, ci sia in tutto ciò
non saprei dire (si pensi solo alla circostanza che dal matrimonio discendono
anche diritti che “costano”, in campo economico-sociale); soprattutto, non
saprei dire come tutto ciò possa conciliarsi coi principi-valori costituzionale
nel loro fare “sistema”, primo su tutti quello della dignità, di cui si fa
parola subito appresso, che vigorosamente sollecita all’adozione di soluzioni a
finalità “inclusiva”, in ordine al godimento dei diritti inviolabili, quale
appunto quello alla salute, non già “esclusiva”, odiosamente discriminatoria
(su quest’ultimo punto, di cruciale rilievo, v., part., A. Morelli, Il carattere inclusivo dei diritti sociali e i paradossi della
solidarietà orizzontale
, intervento
al convegno di Trapani su I diritti sociali, cit.).

[30]
Valore che si è definito “supercostituzionale” [A. Ruggeri-A. Spadaro, Dignità
dell’uomo e giurisprudenza costituzionale (prime notazioni)
, in Pol. dir., 1991, 343 ss., e, più di recente,
C. Drigo, La dignità umana quale valore (super)costituzionale, in AA.VV., Principî costituzionali, a cura di L.
Mezzetti, Torino 2011, 239 ss.], la vera e propria “bilancia” – è stato
detto, nel medesimo ordine di idee della dottrina sopra richiamata, da un
autorevole studioso (G. Silvestri, Considerazioni sul valore
costituzionale della dignità della persona
, in www.associazionedeicostituzionalisti.it)
– su cui si dispongono i beni della vita bisognosi di bilanciamento: un valore
a riguardo del quale, nondimeno, la giurisprudenza costituzionale esibisce
perduranti incertezze ed oscillazioni, ora nel suo nome anteponendo le norme
sui diritti ad ogni altra norma, persino a quelle sulla normazione (ad es.,
sent. n. 10 del 2010), ora invece giudicandole recessive (sentt. n. 373 del
2010 e 325 del 2011). Tra gli autori che considerano la dignità passibile di
bilanciamento, v. M. Luciani, Positività,
metapositività e parapositività dei diritti fondamentali
, in Scritti in onore di L. Carlassare. Il diritto costituzionale come regola e
limite al potere
, III, Dei diritti e dell’eguaglianza, a cura di G. Brunelli-A. Pugiotto-P.
Veronesi, Napoli 2009, 1060 ss., e G. Monaco,
La tutela della dignità umana: sviluppi
giurisprudenziali e difficoltà applicative
, in Pol. dir., 1/2011, 45 ss., spec. 69 ss. Ulteriori ragguagli e
riferimenti di lett. in un senso e nell’altro, ora, in A. Pirozzoli, La dignità dell’uomo. Geometrie costituzionali, Napoli 2012, spec.
26 ss.

[31] Con
riguardo al caso che ha dato lo spunto a queste notazioni, la genuinità della
legge quale atto d’interpretazione autentica e la sua congruità rispetto al
fine, già rilevate da Corte cost. n. 172 del 2008, hanno avuto ulteriore
conferma nella decisione qui annotata, dov’è un espresso riferimento alla
decisione ora richiamata.

Resta
tuttavia il fatto, su cui la stessa Corte ha ripetutamente sollecitato a
fermare l’attenzione, che il linguaggio delle leggi delimita pur sempre l’area
dei significati da essi astrattamente desumibili: spacciare per
“interpretativo” un atto che rovescia il senso di un enunciato anteriore,
facendo pertanto luogo ad una forte manipolazione della sua sostanza normativa,
costituisce un palese superamento dei confini di quell’area.

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