diritto

La sentenza Arizona v. United States e le sfide dell’immigrazione al federalismo statunitense.

By on October 4, 2012

Che l’immigrazione sollevi questioni spinose per gli studi
di diritto costituzionale – dal confronto tra istanze umanitarie e securitarie
nella gestione delle frontiere, fino ai dibattiti sull’integrazione e il
multiculturalismo –  è cosa nota. In
particolare, tra i diversi scenari di conflitto che ruotano intorno a tale
fenomeno, merita di essere approfondito il rapporto che intercorre tra
federalismo e immigrazione: ne offre un’occasione la sentenza Arizona v. United States del 25 giugno
2012, con cui la Corte Suprema si è pronunciata sulla costituzionalità della
legge dell’Arizona del 2010 (Support Our
Law Enforcement and Safe Neighborhoods Act, S.B.
1070) che aveva introdotto
nuovi strumenti di contrasto all’immigrazione irregolare. Come si sa, la
dimensione federale dei temi legali all’immigrazione costituisce un aspetto
diffusamente affrontato nella letteratura statunitense ma che, a ben vedere, ha
acquisito una sua centralità anche per le studio delle politiche migratorie
europee, considerate le molteplici linee di frattura che si sviluppano su
questo terreno tra Stati membri e Unione europea – come dimostra, peraltro, la
crescente giurisprudenza della Corte di Giustizia (v., ad es., El Dridi e Achughbabian).


Negli Stati Uniti il conflitto tra Stati e Federazione in
materia di immigrazione è antichissimo affondando le sue radici nelle
legislazioni statali di fine ottocento e intrecciandosi con importanti problemi
del costituzionalismo americano (dall’allocazione della sovranità, alla
disciplina delle relazioni internazionali, dall’interpretazione della Commerce
Clause all’esercizio di importanti competenze, ad es. in materia di
occupazione): a tal riguardo è appena il caso di rammentare che la
giurisprudenza della Corte Suprema relativa al riparto di competenza tra Stati
e Federazione in materia di immigrazione (cfr. Chae Chan Ping v. United States, 1889) seppure non univocamente (v.,
ad es., C. Huntington, The Constitutional
dimension of immigration federalism
, in
Vand. L. Rev., 61, 2008, 787 ss.) ha mostrato una maggiore sensibilità verso le
istanze della seconda, insistendo, in particolare, sulla saldatura tra
politiche di immigrazione e relazioni internazionali.

Tuttavia, nonostante una giurisprudenza che ha da tempo
superato i cento anni, i rapporti tra Federazione e Stati non cessano di
sollevare interrogativi costituzionali e di animare l’opinione pubblica
statunitense, come dimostra la sentenza in commento.

La legge dell’Arizona
su cui la Corte Suprema è stata chiamata a pronunciarsi aveva suscitato forti
critiche per le misure previste: per un verso, infatti, i gruppi difensori dei
diritti civili contestavano la natura discriminatoria, per ragioni etniche,
della normativa; per altro verso il governo degli Stati Uniti sosteneva la
carenza di competenza statale in materia di immigrazione. Quest’ultimo è stato
il profilo affrontato dalla Corte Suprema – investita dalla preliminary injunction della Corte d’Appello
del Nono Circuito – che, applicando la Supremacy Clause e, quindi, dichiarando
la legislazione statale preempted da
quella federale, ha riconosciuto la violazione delle competenze della
Federazione in materia di immigrazione sulla base del potere di questa di
stabilire una disciplina uniforme in materia di naturalizzazione (ex art. 1,
sez. 8, c. 4) e del potere sovrano di gestire le relazioni internazionali. La
sentenza, quindi, ha portato alla dichiarazione di incostituzionalità di tre
disposizioni della legge dell’Arizona: si trattava, in particolare, del reato
commesso dallo straniero che fosse stato trovato sprovvisto dei documenti di
soggiorno (sez. 3) e di quello realizzato da chi lavorasse in posizione
irregolare negli Stati Uniti oppure si limitasse a presentare domanda per
un’occupazione (sez. 5c).  E’ stata
dichiarata del pari incostituzionale la norma che autorizzava l’autorità di polizia
ad arrestare gli stranieri, anche in mancanza di un precedente mandato, sulla
base del sospetto che il soggetto in questione avesse commesso un crimine (“any
public offense”) per il quale è prevista l’espulsione dagli Stati Uniti (sez.
6). La Corte non ha tuttavia ravvisato profili di incostituzionalità rispetto
alla disposizione che aveva sollevato maggiori dubbi tra i legal scholars statunitensi: quella che consentiva alla polizia
statale di trattenere gli stranieri per verificarne lo status di soggiorno
sulla base del sospetto di risiedere irregolarmente negli Stati Uniti (sez. 2B).
Si tratta dell’unica
disposizione su cui la Corte si è pronunciata all’unanimità. Al
contrario il resto delle disposizioni ha determinato più di una divisione tra i
giudici: l’opinione di maggioranza è stata sostenuta da cinque giudici, (il
giudice Kagan non ha partecipato alla decisione), mentre tra le tre opinions, se quelle di Alito e di Thomas
si svolgono su piani, almeno in parte, coincidenti, lo stesso non si può dire
per quella di Scalia a cui si è fatto cenno in precedenza, in posizione
indubbiamente isolata rispetto al resto della Corte. Il fulcro
dell’argomentazione di quest’ultimo, infatti, ruota intorno alla considerazione
secondo cui storicamente la sovranità, che include il potere degli stati di
decidere sull’ingresso dei non cittadini, appartiene agli Stati e non già alla
Federazione, in tal modo “sfidando” la consolidata giurisprudenza di senso
opposto della Corte in materia di immigrazione e ponendosi in direzione
simmetricamente contraria all’opinione di maggioranza tesa a rimarcare la
prevalenza delle prerogative nazionali su quelle statali.

Il caso su cui la Corte si è pronunciata esprime
emblematicamente il conflitto politico che divide alcuni Stati (in particolare
quelli del Sud) e la Federazione in materia di politiche di immigrazione. La
legge dell’Arizona, infatti, aveva costituito un modello di riferimento per le
normative di  altri Stati (Alabama, South
Carolina, Georgia, Utah) e nei confronti di alcune di queste (v. ad es.
Alabama) si attendono a breve nuove pronunce da parte della Corte Suprema (cfr.
Aleinikoff, Motomura e Fullerton’s, Immigration
and Citizenship, Process and Policy
, Westlaw Academic Publishing, 2011, 1102-1103). In generale,
questi Stati contestano alla  Federazione
di essere troppo lassista nel contrasto all’immigrazione irregolare e rivendicano,
sostanzialmente, di poter esercitare una funzione sussidiaria nell’enforcement delle politiche di
immigrazione federali laddove queste falliscano. Una simile posizione,
peraltro, ha fatto presa anche all’interno della stessa Corte come testimonia
lo “sfogo” con cui Scalia ha duramente criticato la politica di ammorbidimento
delle espulsioni – in particolare, nei confronti dei giovani immigrati
irregolari che hanno instaurato un rapporto stabile con gli Stati Uniti –
annunciata dall’amministrazione Obama proprio a ridosso della pronuncia.

La sentenza della Corte Suprema, oltre che per il quadro
generale in cui si colloca, suscita interesse anche per le questioni affrontate;
tuttavia ci si limiterà a richiamare l’attenzione sull’unica disposizione che
non è stata dichiarata in contrasto con la Costituzione, sembrando un tale
esito piuttosto problematico e non essendo possibile richiamare tutti i profili
della legge dell’Arizona esaminati dalla Corte. Invero il salvataggio della norma che
consente all’autorità di polizia di detenere gli stranieri per verificarne lo
status di soggiorno, sulla base del sospetto che essi risiedano irregolarmente
negli Stati Uniti, pare mettere seriamente in discussione la tenuta delle
libertà costituzionali degli stranieri e si presta, dunque, ad una valutazione
critica. In particolare, la sentenza in tal modo lascia aperto, come si dirà,
il profilo della discriminazione razziale della legge, non segnalato dal
governo federale. La Corte, al contrario, pur ammettendo che tale disposizione
presenta problemi di carattere costituzionale (“constitutional concerns”), ne
sostiene la compatibilità con la Costituzione, attraverso una  interpretazione “costituzionalmente
orientata” (così G. Gentili, Incostituzionalità
parziale per la controversa legge sull’immigrazione dell’Arizona
in Palomar n. 50, www.unisi.it), leggendo cioè
la norma nel senso che la polizia dovrà realizzare le verifiche circa lo status
di soggiorno dello straniero in presenza di una “authorized, lawful detention
or after a detainee has been released”. Al tempo stesso la Corte si riserva la
possibilità di tornare in futuro a valutare la costituzionalità della legge
(“this opinion do not foreclose other preemption and constitutional challenge
to the law as interpreted and applied after it goes into effect”). Questa
soluzione, se per un verso persegue l’obiettivo della Corte di seguire
l’indirizzo in base al quale occorre evitare i conflitti tra Stati e
Federazione laddove questi non esistano realmente (Huron Portland Cement co. v. Detroit, 1960), per l’altro invita ad
interrogarsi sulla compatibilità della norma con il quarto e con il
quattordicesimo emendamento. Solo il primo, tuttavia, viene, seppure
succintamente, affrontato dalla Corte non essendo il secondo stato rilevato da
parte del governo federale. Sotto il primo profilo, l’argomento della Corte,
secondo cui il tentativo ragionevole (“reasonable attempt”) che le autorità di
polizia sono tenute a condurre per verificare lo status del soggiorno non
sembra, per la verità, un rilievo sufficientemente solido ad evitare la
possibilità che vengano realizzate detenzioni prolungate, dando piuttosto l’impressione
di basarsii su una valorizzazione ottimista del dato letterale della norma.

Quanto alla possibile violazione dell’equal protection clause, di
cui al quattordicesimo emendamento, nonostante la legge preveda espressamente
il divieto di considerare la razza, il colore della pelle e l’origine nazionale
nell’applicazione della norma, ciò non sembra eliminare la possibilità che la
richiesta di verifica dello status del soggiorno da parte della polizia sia
determinata da elementi esteriori della personalità (così anche Miller and
Chin, S.B.1070 rides off into the sunset, in scotusblog.com).

Per un verso, l’equal
protection clause
, che in passato aveva consentito alla Corte di dichiarare
l’incostituzionalità di leggi statali in materia di immigrazione (cfr. già Yick Wo v. Hopkins, 1886;  v. su questo profilo A. Benazzo, Corte Suprema e Immigration cases: la dottrina del plenary power federale, in S. Volterra, Corte Suprema e assetti sociali negli Stati
Uniti d’America
, Giappichelli, 2003) probabilmente avrebbe potuto
costituire fondamento autonomo ed ulteriore parametro per valutare la
costituzionalità della legge e, in particolare, di questa disposizione –
integrando una c.d. alienage
discrimination.
Il governo degli Stati Uniti potrebbe aver scelto di non
considerare tale profilo temendo la maggiore condiscendenza della Corte nei
confronti di provvedimenti discriminatori riguardanti gli stranieri irregolari.
Tuttavia, ci si può chiedere se il trattenimento per la verifica delle
condizioni di soggiorno, a ben vedere, non sia potenzialmente idoneo ad
incidere anche sui diritti degli stranieri regolari (e finanche dei cittadini),
laddove si accerti a posteriori la regolarità del soggiorno dello straniero
trattenuto.

Per altro verso, si è
sostenuto che una soluzione ulteriore poteva essere ricavata dalla
giurisprudenza della Corte Suprema relativa ai rapporti tra Stati e Federazione
in materia di immigrazione ((Lucas Guttentag, Discrimination, Preemption, and Arizona’s Immigration Law, in
www.stanfordlawreview.org; si veda Graham
v. Richardson
,  e
Takahashi v. Fish & Game Commission
): nei termini di questa
prospettiva, invero, la valutazione della conformità della legge dell’Arizona
con la legge federale avrebbe potuto prendere le mosse dalla normativa federale
che garantisce a tutte le persone – inclusi i non cittadini – di non essere
discriminati dalle leggi degli Stati (si tratta della “Sezione 1981” del 42 USC
in materia di libertà civili che prevede: “all persons, within the jurisdiction
of the United States, shall have the same right in every state and territory…to
the full and equal benefit of all laws and proceedings for the security of
persons and property as is enjoyed by white citizens”). Secondo questa ricostruzione,
laddove si fosse accertata la natura discriminatoria delle disposizioni
introdotte dalla legge dell’Arizona, l’applicazione della preemption avrebbe potuto seguire un altro corso e cioè essere
dichiarata a partire dalla violazione della normativa federale che proibisce
trattamenti discriminatori nei confronti dei non cittadini.

Nel complesso la pronuncia presenta importanti conferme
circa il rapporto tra Federazione e Stati in materia di immigrazione e, più in
generale, sull’applicazione dei principi relativi alla preemption (rimasti
sullo sfondo in questo post); emerge, in particolare, il rifiuto della c.d. mirror image theory, secondo cui
sarebbero conformi alla costituzione quelle leggi statali che rispecchiano la
normativa federale (così M. Stock, Online symposium: The Court throws Arizona a tough
bone to chew
, in scotusblog.com).
Un fatto questo, che dovrebbe pesare nell’impostazione dei rapporti tra Federazione
e Stati, indirizzando le politiche in materia di immigrazione di questi ultimi.

D’altro canto, come
rilevato, la circoscrizione della questione da parte del governo degli Stati
Uniti alla violazione delle competenze federali in materia di immigrazione ha
portato alla sottovalutazione dei potenziali rischi per i diritti
costituzionali degli stranieri presenti nella legge dell’Arizona.

In conclusione, sembra pertanto auspicabile che le
preoccupazioni circa i problemi che il legislatore dell’Arizona ha posto
rispetto ai diritti degli stranieri siano oggetto di considerazione della Corte
in futuro. Del resto essa stessa ha espressamente lasciato aperta l’ipotesi di
tornare a sindacare la costituzionalità della normativa: una eventualità
questa, che potrebbe rivelarsi un’occasione importante per approfondire la
tutela dei diritti degli stranieri nel quadro delle dinamiche federali.

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