Ancora sull’attuazione della Legge europea sul clima: il Consiglio Europeo del 4 e 5 novembre e il nuovo obiettivo intermedio di riduzione delle emissioni climalteranti

Il Green Deal europeo (comunicazione n. 640 del 2019 della Commissione Europea) ha inaugurato una nuova stagione delle politiche pubbliche dell’Unione Europea in materia di ambiente. La visione di fondo è quella di promuovere la c.d. transizione ecologica, che può essere considerata come un processo di trasformazione dell’economia ad alto tasso di innovazione tecnologica. Il progressivo abbandono delle varie forme di attività produttiva responsabili della produzione di emissioni climalteranti, nel contesto dell’Unione Europea, dovrebbe condurre verso una prospettiva del tutto nuova, quella di un’economia a zero emissioni nette, che abbia un impatto sull’ambiente di fatto ridotto al minimo.
In coerenza con l’European Green Deal, il regolamento n. 1119 del 2021 dell’Unione Europea, meglio noto come Legge europea sul clima, ha definito il cronoprogramma per la progressiva riduzione delle emissioni climalteranti nell’Unione Europea. Ancor più nello specifico, l’art. 2 della Legge europea sul clima ha stabilito l’obiettivo vincolante del conseguimento della neutralità climatica entro il 2050, da intendersi come azzeramento delle emissioni nette di gas a effetto serra. Ciò vuol dire che, entro il 2050, dovrà essere raggiunto un equilibrio complessivo fra le emissioni prodotte dalle attività umane e la capacità dell’ambiente di assorbirle. Si tratta di un traguardo particolarmente ambizioso, la cui realizzazione richiede uno sforzo congiunto delle istituzioni dell’Unione Europea e di quelle degli Stati membri, sia nella riduzione delle emissioni, sia nel potenziamento dei pozzi di assorbimento
Il percorso verso la neutralità climatica è concepito come progressivo e graduale. La Legge europea sul clima ha fissato un primo obiettivo intermedio nel processo di decarbonizzazione: l’art. 4 comma 1 della Legge europea sul clima, infatti, ha previsto una riduzione del 55% delle emissioni entro il 2030. In funzione di questo primo obiettivo intermedio, fra l’altro, è stato predisposto dall’Unione Europea un intero pacchetto di politiche pubbliche, conosciuto come “Pronti per il 55%” (Fit for 55%) comprendente una pluralità di misure funzionali alla riduzione delle emissioni climalteranti.
Sempre la Legge europea sul clima ha preannunciato la definizione di un secondo obiettivo intermedio al 2040, da stabilire con l’adozione di un altro atto legislativo dell’Unione Europea, che modifichi il regolamento n. 1119 del 2021. Ancor più nello specifico, le caratteristiche di questo ulteriore atto, di integrazione rispetto alla Legge europea sul clima, e le modalità particolari per la sua adozione sono state disciplinate dai commi 3, 4, 5 e 6 del regolamento n. 1119 del 2021. La discussione avviata nel 2025 riguarda proprio l’adozione di tale nuovo regolamento.
L’iniziativa di definire il secondo obiettivo intermedio è stata assunta, innanzitutto, dalla Commissione Europea. Già con la comunicazione n. 63 del 2024, la Commissione Europea ha raccomandato la riduzione del 90% delle emissioni nette di gas a effetto serra entro il 2040, rispetto a quelli che erano i livelli del 1990. Sulla base del parere del Comitato consultivo scientifico europeo sui cambiamenti climatici e su di una valutazione d’impatto dettagliata, erano state individuate tre opzioni diverse di obiettivo intermedio: la prima opzione consisteva in una riduzione fino all’80% delle emissioni nette entro il 2040; la seconda opzione prevedeva una riduzione dell’85-90%; la terza opzione prospettava una riduzione del 90-95%. Fra queste diverse ipotesi, la scelta della Commissione Europea si è collocata esattamente a metà strada fra la seconda e la terza opzione.
Con la comunicazione n. 524 del 2025, la Commissione Europea ha quindi formulato una proposta di regolamento vera e propria: la prospettiva è quella di rivedere la Legge europea sul clima, introducendo il nuovo obiettivo vincolante, quello della riduzione del 90% delle emissioni climalteranti entro il 2040. Il regolamento è attualmente in fase di esame da parte delle istituzioni europee.
Il 4 e il 5 novembre 2025, si è quindi riunito il Consiglio dell’Unione Europea (nella composizione del c.d. Consiglio “ambiente”), nel corso del quale i Ministri dell’Ambiente degli Stati membri hanno stabilito l’orientamento generale in materia di riforma della Legge europea sul clima. A livello concreto, il Consiglio dell’Unione Europea ha di fatto recepito la proposta della Commissione Europea di fissare l’obiettivo di riduzione delle emissioni del 90% entro il 2040, entrando nel merito di una serie di adeguamenti ulteriori. Ancor più nello specifico, il Consiglio dell’Unione Europea ha stabilito una serie di elementi di flessibilità, che hanno alleggerito gli obblighi facenti capo agli Stati membri dal punto di vista della transizione ecologica. Il raggiungimento dell’accordo fra i Ministri ha rappresentato un momento significativo per il processo di decarbonizzazione tracciato dal regolamento n. 1119 del 2021.
Il Consiglio dell’Unione Europea ha prospettato la possibilità di utilizzare crediti di carbonio internazionali di alta qualità per contribuire al raggiungimento dell’obiettivo fissato per il 2040. Una volta chiarito che cosa siano i crediti di carbonio, occorre chiedersi cosa possa comportare il ricorso a questo strumento.
I crediti di carbonio sono dei certificati che sono messi in vendita da alcuni enti specializzati nel contesto dei c.d. mercati ambientali: servono ad attestare come un determinato quantitativo di gas climalteranti, emesso nell’atmosfera, sia stato compensato mediante progetti di investimento sul rimboschimento o sulle energie rinnovabili.
Secondo l’orientamento generale del Consiglio dell’Unione Europea, l’acquisto dei crediti di carbonio potrà avvenire a determinate condizioni. In primo luogo, i crediti di carbonio potranno essere impiegati a partire dal 2036, dopo aver svolto un periodo di prova fra il 2031 e il 2035: ciò vuol dire che sarà necessario attendere ancora alcuni anni prima di poterli sfruttare. In secondo luogo, i crediti di carbonio potranno essere utilizzati in quantità limitata: l’accordo infatti prevede che i crediti di carbonio possano contribuire alla riduzione dei gas a effetto serra per un totale del 5% massimo entro il 2040.
In altre parole, l’Unione Europea e gli Stati membri dovranno sicuramente impegnarsi in maniera diretta nella riduzione delle emissioni del 90% entro il 2040, attraverso le proprie politiche pubbliche; se, mediante la loro azione, le istituzioni non riusciranno a raggiungere l’obiettivo, potranno fermarsi a una riduzione dell’85%, purché il rimanente 5% sia coperto mediante l’acquisto di crediti di carbonio.
Gli Stati membri hanno, di fatto, già rinunciato a una parte dello sforzo necessario alla transizione ecologica. La scelta del Consiglio dell’Unione Europea di avvalersi dei crediti di carbonio ha, di fatto, l’effetto di ridurre il carico di responsabilità delle istituzioni pubbliche nel processo di decarbonizzazione, poiché vi è la possibilità di delegare a soggetti terzi una parte dell’attività necessaria alla riduzione delle emissioni. Ciò vuol dire che l’obiettivo indicato dalla Commissione Europea è stato, per certi aspetti, ridimensionato, dal momento che le istituzioni pubbliche potranno trasferire una parte degli oneri della decarbonizzazione in capo agli enti che rilasciano i crediti di carbonio.
Allo stesso tempo, il Consiglio dell’Unione Europea ha prospettato un ruolo maggiore per i meccanismi di assorbimento permanente del carbonio a livello dell’Unione Europea, nel quadro complessivo dell’Emission Trading System, il sistema di scambio delle quote di emissioni all’interno dell’Unione Europea (rientrante, anch’esso, nell’ambito dei c.d. mercati ambientali).
Quando si parla di assorbimento del carbonio, si fa riferimento a una varietà di meccanismi che possono essere utili a smaltire l’anidride carbonica presente nell’atmosfera. In primo luogo, possono essere impiegate delle tecnologie industriali che permettono di catturare direttamente il carbonio presente nell’atmosfera, in modo tale da poterlo stoccare in maniera definitiva. In secondo luogo, possono essere migliorati i meccanismi di assorbimento da parte delle foreste o dei terreni, mediante opere di rimboschimento o mediante una diversa gestione dei terreni agricoli. In terzo luogo, possono essere utilizzate tecnologie industriali che consentono di immagazzinare il carbonio in determinate materie prime e prodotti industriali.
Questa parte dell’accordo raggiunto dal Consiglio dell’Unione Europea è di particolare interesse, perzché prende in considerazione, fra le varie possibilità, quella di migliorare le condizioni delle foreste e dei terreni. Gli investimenti da compiere in tal senso sarebbero di particolare rilievo, perché utili dal punto di vista della rigenerazione ambientale, oltre che del processo di decarbonizzazione.
Il Consiglio dell’Unione Europea ha fatto la scelta di ricorrere a questi strumenti per ridurre la concentrazione del carbonio nell’atmosfera. Già in passato, la Commissione Europea aveva proposto di regolamentare in via legislativa i meccanismi di assorbimento permanente del carbonio, individuando dei criteri per certificarne ufficialmente la funzione. La proposta della Commissione Europea era contenuta nella comunicazione n. 672 del 2022 (comunicazione n. 672 del 2022), che prevedeva l’adozione di un apposito regolamento europeo istitutivo di un Quadro di certificazione per gli assorbimenti di carbonio.
Nello specifico, la proposta di regolamento si proponeva innanzitutto di misurare la qualità dell’attività di assorbimento del carbonio, introducendo dei criteri di calcolo per la quantificazione degli assorbimenti. Dopodiché, la stessa proposta di regolamento voleva individuare degli organismi di certificazione degli assorbimenti e voleva introdurre delle procedure per certificare in via ufficiale tali attività.
A livello generale, guardando agli atti che sono stati adottati di recente dalle istituzioni europee, la tendenza che è emersa è stata quella di un parziale ripensamento delle modalità d’attuazione della Legge europea sul clima o, forse, si potrebbe dire, di un aggiustamento in itinere delle stesse: gli atti esaminati, infatti, sebbene già previsti dal regolamento n. 1119 del 2021 dell’Unione Europea, sono sembrati apportare delle lievi correzioni agli indirizzi elaborati in precedenza, per meglio adottarli alla realtà concreta.
Da questo punto di vista, l’accordo raggiunto in seno al Consiglio dell’Unione Europea sembra disimpegnare almeno in parte le istituzioni pubbliche nella realizzazione della decarbonizzazione: il ragionamento vale, in particolar modo, se si considera il fatto che il possibile impiego dei crediti di carbonio sembra andare nella direzione di diminuire gli oneri in capo alle istituzioni pubbliche e responsabilizzare maggiormente degli operatori di carattere privato. Gli Stati membri dovrebbero, invece, intervenire con maggiore forza in funzione dell’abbattimento delle emissioni climalteranti: in altre parole, l’Unione Europea e gli Stati membri dovrebbero essere protagonisti e promotori della transizione ecologica in senso ancor più stringente.
Con ogni probabilità, questo limitato mutamento d’indirizzo trova giustificazione nella complessità del processo di decarbonizzazione e nella difficoltà di realizzare gli obiettivi che comporta: di fronte a un processo così articolatodss, possono essere richiesti delle valutazioni intermedie, per capire lo stato dell’arte, e dei cambi di passo, nel percorso verso la neutralità climatica. Se questi aggiustamenti possono essere utili a raggiungere gli obiettivi prefissati (particolarmente ambiziosi), allora, possono essere giudicati in senso positivo. Altrimenti, se le modifiche al percorso possono comportare l’allentamento dei traguardi previsti, occorre approcciare con maggiore senso critico gli interventi posti in essere. Le particolari circostanze dell’emergenza climatica, infatti, impongono di procedere in maniera rapida all’adozione di politiche ambientali coraggiose: se così non fosse, l’uomo e l’ambiente ne pagherebbero le conseguenze.