Da istituto facoltativo a elenco comune a livello dell’Unione: il nuovo volto dei Paesi di origine sicuri
1. La definizione di Paese di origine sicuro (POS) e le ricadute di natura procedurale e sostanziale che ne discendono costituiscono oggi uno dei profili più controversi nella materia dell’asilo. Ciò in quanto la qualificazione di uno Stato come “sicuro” determina l’applicazione della procedura accelerata o di frontiera, inclusa quella extraterritoriale attuata in Albania ai sensi del relativo Protocollo, ratificato con legge n. 14/2024, in luogo di quella ordinaria.
I regimi speciali – nella loro configurazione interna e, in maniera ancor più incisiva, alla luce della riforma introdotta dal regolamento (UE) 2024/1348 nell’ambito del Patto europeo sulla migrazione e l’asilo, pienamente operativo a partire da giugno 2026 – introducono compressioni significative: nella fase amministrativa, a causa della considerevole riduzione dei termini decisionali; in quella giurisdizionale, per il dimezzamento dei termini per proporre ricorso e la sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato. Ne deriva il rischio di compromettere l’accuratezza della valutazione della domanda di protezione internazionale, con ricadute sul diritto di difesa, sul diritto a un ricorso effettivo e, in ultima analisi, sul riconoscimento del diritto di asilo. La disciplina incide altresì sulla libertà personale, nella misura in cui consente il trattenimento del richiedente per un periodo massimo di quattro settimane in centri equiparati a hotspot o in centri per il rimpatrio situati in prossimità della frontiera o della zona di transito, “al solo scopo di accertare il diritto ad entrare nel territorio dello Stato”.
La possibilità di applicare tale concetto, secondo il regime giuridico dell’Ue precedente al Patto, era contemplata dagli artt. 36 e 37 della direttiva 2013/32/UE, configurandosi come un istituto di natura facoltativa, nondimeno recepito dalla maggior parte degli Stati membri (cfr. EUAA, Overview of the implementation of safe country concepts). In particolare, l’ordinamento italiano ha introdotto tale nozione relativamente di recente con il d.l. n. 113/2018: ai sensi dell’art. 2-bis del d.lgs. n. 25/2008, la nozione si fonda su una presunzione iuris tantum di manifesta infondatezza della domanda, superabile solo qualora il richiedente dimostri l’esistenza di gravi motivi personali idonei a escludere, nel suo caso concreto, la suddetta qualificazione.
2. Non sorprende che il tema dei POS, per la sua centralità, abbia alimentato frizioni tra legislatore e giudice, specialmente con riferimento alla legittimità dell’inclusione nelle relative liste di Stati terzi per i quali siano previste eccezioni territoriali o personali. Tali criticità si sono riflesse in un articolato contenzioso che ha coinvolto anche la Corte di giustizia, attraverso una serie di rinvii pregiudiziali sollevati dai Tribunali investiti della convalida dei trattenimenti di richiedenti asilo provenienti da POS in Albania. In una prima pronuncia (C-406/22, 4 ottobre 2024), la Corte ha affermato che la qualificazione di un POS richiede condizioni di sicurezza garantite in modo generale e uniforme sull’intero territorio. Successivamente, nelle cause riunite Alace e Canpelli (C-758/24 e C-759/24), ha precisato che l’assenza di atti di persecuzione, di tortura o di altre pene o trattamenti inumani o degradanti, nonché di pericoli derivanti da violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale, deve essere dimostrata non solo sull’intero territorio, ma anche con riferimento all’intera popolazione dello Stato interessato, confermando al contempo il potere-dovere del giudice nazionale di svolgere un esame completo ed ex nunc della designazione di un POS, così da assicurare un sindacato effettivo ai sensi dell’art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell’Ue.
Tale orientamento ha comportato, di fatto, un blocco dell’operatività del disegno italo- albanese, cui si è tentato di ovviare con il d.l. n. 37/2025, ampliando la platea dei soggetti trasferibili in Albania anche agli individui già trattenuti nei centri di permanenza per i rimpatri sul territorio nazionale. Su quest’ultimo profilo è tuttora pendente una pronuncia della Corte di giustizia, adita dalla Corte di Cassazione nell’ambito di un giudizio instaurato a seguito del ricorso proposto dal Ministero dell’Interno avverso le decisioni della Corte d’Appello di Roma che avevano negato la convalida dei provvedimenti di trattenimento disposti nei confronti di migranti trasferiti in Albania e ivi richiedenti protezione internazionale. Nel contempo, nelle conclusioni rese nella causa C-414/25, l’Avvocato generale Emiliou ha ritenuto il Protocollo Italia-Albania, in linea di principio, compatibile con il diritto dell’Unione quanto allo svolgimento di procedure di trattenimento e rimpatrio in strutture ubicate in uno Stato terzo, a condizione che queste restino soggette alla giurisdizione dello Stato italiano e che siano integralmente garantiti i diritti dei richiedenti – quali, ad esempio, il diritto all’informazione, alla consulenza legale, all’assistenza linguistica e a un controllo giurisdizionale effettivo – previsti dal sistema comune europeo di asilo, contribuendo così a delineare i margini entro cui tali meccanismi possono operare.
3. La questione relativa alla legittimità della disciplina sui POS rispetto all’impianto del diritto dell’Ue si è riaperta con il regolamento (UE) 2026/464 del 24 febbraio 2026, che riforma il regolamento procedure, anticipando alcune delle innovazioni più controverse del Patto e rendendole immediatamente applicabili. Invero, esso istituisce un elenco comune di POS a livello dell’Unione, comprendente Kosovo, Bangladesh, Colombia, Egitto, India, Marocco e Tunisia, cui si aggiungono, in via generale, i Paesi candidati all’adesione. Tale designazione si fonda su una valutazione generale della situazione giuridica, politica e istituzionale dei Paesi interessati, secondo i criteri stabiliti dal novellato art. 61, par. 1, del regolamento procedure. Ma la qualificazione non assume carattere assoluto. In primo luogo, essa resterà sempre superabile nel caso concreto, attraverso una valutazione individuale della domanda di protezione, ai sensi dell’art. 61, par. 5, lett. c), del regolamento procedure. In secondo luogo, il regolamento (UE) 2026/464 prevede specifiche ipotesi in cui la designazione non deve essere applicata con riferimento ai Paesi candidati all’adesione, stabilendo che il concetto di POS non operi qualora ricorra una delle circostanze indicate nel considerando 7, ossia: una minaccia grave alla vita o alla persona derivante da violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato; l’adozione di misure restrittive da parte dell’Unione per violazioni dei diritti fondamentali; o un tasso di riconoscimento delle domande di protezione internazionale superiore al 20% a livello dell’Unione.
La principale innovazione risiede, dunque, nella formalizzazione di una lista europea vincolante, destinata a essere applicata dagli Stati membri, prevalendo sulle designazioni nazionali, e, contestualmente, a sottrarsi alla disapplicazione da parte dei giudici nazionali.
A questo riguardo, emergono anzitutto perplessità sotto il profilo della trasparenza e della legittimità del processo decisionale. I criteri di designazione appaiono, infatti, non pienamente delineati e suscettibili di applicazioni disomogenee, mentre le fonti informative utilizzate non risultano sempre accessibili né verificabili. Sono inclusi, del resto, Paesi come la Colombia e il Bangladesh, la cui presunzione di sicurezza sembra fondarsi su un ragionamento essenzialmente probabilistico relativo all’esito delle domande di asilo, pur in presenza di condizioni che appaiono ancora lontane dal rispetto dei livelli minimi di tutela dei diritti umani (cfr., fra le Country of Information più recenti: Amnesty International, The State of the World’s Human Rights; Colombia 2025, 2026; UK Home Office, Country Policy and Information Note Colombia: Armed groups and criminal gangs, 2026; EUAA, Bangladesh: Country Focus, 2025). Una simile opacità difficilmente si concilia con i parametri elaborati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, la quale ha ribadito l’esigenza che tanto il richiedente quanto il giudice possano accedere alle informazioni poste a fondamento della qualificazione di un Paese come sicuro, al fine di garantire un controllo effettivo sulla legittimità della decisione.
Al di là della sua presentazione politica come strumento di accelerazione procedurale e di uniformazione delle prassi nazionali, la lista comune dei POS impone, inoltre, una riflessione sulla sua compatibilità con l’intero assetto garantista del diritto dell’Unione. L’anticipazione dell’applicazione di tali disposizioni sembra, in effetti, funzionale a neutralizzare gli esiti della giurisprudenza della Corte di giustizia e di rispondere alle esigenze di alcuni Stati membri, tra cui rientra certamente l’Italia, interessati a recuperare margini di funzionamento delle procedure accelerate e di frontiera, anche attraverso il ricorso alle eccezioni territoriali e personali. Tuttavia, riducendo lo spazio di sindacato del giudice nazionale e accentrando il controllo sulla legittimità della designazione dinanzi ai giudici di Lussemburgo, la qualificazione di un Paese come sicuro tende a divenire sempre meno contestabile dal singolo richiedente, con possibili ricadute sulle garanzie individuali proprio in un contesto – quello delle procedure accelerate e di frontiera – in cui esse sono di fatto maggiormente esposte. In questa prospettiva, non può escludersi che, nel prossimo futuro, la Corte costituzionale, ove investita di questioni di legittimità relative alla designazione dei POS o alle norme di attuazione della riforma dell’Ue, scelga di entrare nel merito, attivando il canale della doppia pregiudizialità con la Corte di giustizia e, se del caso, facendo leva sullo strumento dei controlimiti, qualora ravvisi profili di incompatibilità con i principi costituzionali e con la tutela dei diritti fondamentali dei richiedenti asilo.
4. Alla lista comune dei POS si affianca l’entrata in vigore anche del regolamento (UE) 2026/463 del 24 febbraio 2026, che modifica il regolamento procedure per quanto riguarda l’applicazione del concetto di Paese terzo sicuro (PTS). L’intervento normativo va a toccare i presupposti di applicazione di tale nozione, allargandone sensibilmente la portata e rafforzandone il ruolo nell’ambito delle procedure di asilo. In base al nuovo art. 59, par. 5, lett. b), il concetto di PTS può ora trovare applicazione non soltanto laddove sussista un legame tra il richiedente e il Paese terzo, ma anche quando il richiedente vi abbia semplicemente transitato nel percorso verso l’Unione; ovvero quando esista un accordo o un’intesa – conclusa dall’Unione o dagli Stati membri con il Paese terzo – finalizzata a garantire l’esame nel merito della domanda di protezione internazionale in tale Stato.
La possibilità di fondare tali meccanismi su accordi con Paesi terzi pone nodi di compatibilità con i principi dello Stato di diritto, esponendo decisioni incidenti su diritti fondamentali al rischio di essere sottratte a un controllo effettivo. A questo si aggiungono incertezze sul piano applicativo, poiché l’efficacia del sistema dipende dalla disponibilità e dall’affidabilità dei Paesi terzi coinvolti, oltre che dalla loro capacità di garantire adeguati presidi di protezione. In mancanza di tali condizioni, l’ampliamento del concetto di PST potrebbe fungere più da strumento di deterrenza e comunicazione politica che da meccanismo di razionalizzazione delle procedure di asilo realmente efficace.
5. In definitiva, i regolamenti (UE) 2026/464 e 2026/463 si inseriscono in una traiettoria comune, volta a rendere più stabile e generalizzabile il ricorso alle procedure di asilo accelerate attraverso ampie presunzioni normative applicate su base categoriale, anche al costo di ridimensionare le garanzie individuali. In tal senso, il passaggio dallo strumento della direttiva a quello del regolamento non si traduce in un innalzamento del livello di tutela, come ci si potrebbe attendere in un sistema di integrazione più avanzato. Al contrario, esso sembra condurre alla definizione di uno standard comune minimo, rispetto al quale gli Stati membri conservano margini di intervento suscettibili di concretizzarsi in un ulteriore irrigidimento delle condizioni applicabili ai richiedenti asilo. Entrambi gli atti normativi, pur conformandosi formalmente ai vincoli derivanti dal diritto primario e internazionale, appaiono pertanto difficilmente conciliabili con l’orizzonte più ambizioso dei valori fondativi dell’Unione di cui agli artt. 2 e 3 TUE, contribuendo ad accentuare la tensione strutturale tra esigenze di controllo e tutela dei diritti fondamentali che continua a caratterizzare il sistema comune europeo di asilo.