De-costituzionalismo a tappe: Attorney General, Corte Suprema e potere esecutivo in Israele

Domenica 14 dicembre, la Corte Suprema israeliana, riunita nella sua funzione di Alta Corte di Giustizia, ha stabilito all’unanimità (7–0) che la decisione del Governo di revocare dall’incarico la Procuratrice Generale Gali Baharav-Miara sia da considerare illegittima. La Corte ha infatti affermato che l’Esecutivo non ha fornito una giustificazione giuridica adeguata alla modifica delle modalità di destituzione del Procuratore Generale e ha rilevato che il nuovo sistema elaborato a tal fine risulta strutturalmente viziato. Secondo i giudici, la modifica della disciplina procedurale ordinaria approvata l’8 giugno, con cui il Governo ha appunto variato la procedura di revoca del Procuratore Generale, è stata approvata in modo “affrettato” e “in assenza di un’adeguata base fattuale o giuridica, senza consultare gli organi professionali competenti e senza valutare soluzioni alternative” (trad. dell’autore, pp. 15 e 16).
La sentenza, redatta dal Presidente della Corte Suprema Isaac Amit, ha affermato in modo esplicito che Baharav-Miara debba rimanere in carica quale Procuratrice Generale e conservare integralmente le proprie attribuzioni, precisando che qualsiasi atto volto a modificare il suo status o a limitarne i poteri costituirebbe una violazione dell’ordine costituzionale — una puntualizzazione atta ad anticipare possibili minacce o iniziative di disobbedienza da parte del Governo o di singoli ministri. Nel riportare la decisione dei giudici, va sottolineato come la Corte si sia espressa all’unanimità, includendo dunque i quattro giudici di orientamento conservatore, tra i quali il Vicepresidente della Corte Suprema Noam Sohlberg e il giudice David Mintz.
Cercando in questa sede di ricostruire la vicenda, che si inserisce a pieno titolo nella cornice di regressione costituzionale israeliana, è opportuno partire rilevando come la decisione governativa dell’agosto scorso di licenziare Baharav-Miara avesse suscitato forti polemiche, segnando un nuovo capitolo dell’ormai profondo scontro tra Esecutivo e Giudiziario in Israele. L’Attorney General – le cui attribuzioni sono definite dalla Basic Law: The Government e dalla Basic Law: The Judiciary – cumula infatti funzioni essenziali: è contemporaneamente capo dell’ufficio del pubblico ministero, responsabile dell’azione penale, e consigliere giuridico del Governo. La sua indipendenza rappresenta quindi un pilastro della legalità costituzionale ed è ampiamente riconosciuta anche dalla giurisprudenza israeliana. Le tensioni attuali si collocano, pertanto, all’interno di un quadro più ampio segnato dal tentativo dell’Esecutivo di ridimensionare i poteri contromaggioritari e di comprimere le prerogative del potere giudiziario: processo che si è avviato, come è noto, dalla riforma della giustizia del 2023, che ha inciso sul sindacato di “ragionevolezza”, suscitando diffuse mobilitazioni popolari e prefigurando un profondo riassetto dei rapporti tra i poteri dello Stato. In questa prospettiva, i reiterati tentativi del Governo israeliano di rimuovere la Procuratrice Generale non costituiscono che l’ultimo segmento di una strategia coerente, volta a indebolire i cosiddetti gatekeepers istituzionali e a portare a compimento un disegno di progressiva concentrazione del potere esecutivo a scapito dei meccanismi di controllo e bilanciamento, confermando l’evoluzione verso un modello di “esecutivo dominante”.
È dunque opportuno ricostruire brevemente gli avvenimenti. Come già ricordato, lo scorso 8 giugno il Governo israeliano ha dunque approvato l’ emendamento procedurale n. 3125, volto a ridefinire in modo radicale il processo di destituzione dell’Attorney General. In precedenza, la normativa prevedeva che un comitato pubblico-professionale indipendente, istituito per garantire l’imparzialità e l’indipendenza dell’ufficio, esprimesse un parere vincolante prima di qualsiasi decisione di revoca. Con la modifica approvata, nonostante i rilievi sollevati da più parti, il Governo ha eliminato tale garanzia, rendendo sufficiente il voto di una commissione ministeriale e la successiva ratifica da parte dell’Esecutivo. In questo modo, il Governo si è di fatto attribuito il controllo pressoché esclusivo della procedura, privandola delle originarie cautele istituzionali. La stessa Baharav-Miara aveva formalmente avvertito il Governo circa l’illegittimità del nuovo metodo, sostenendo che esso violasse principi fondamentali dello Stato di diritto e che non potesse in nessun modo applicarsi all’AG in carica, senza però ottenere alcun riscontro dall’Esecutivo.
Il 9 giugno, quasi immediatamente dopo che il Governo aveva deciso di modificare il meccanismo di valutazione, alcune organizzazioni non governative hanno presentato diversi ricorsi alla Corte Suprema, riunita come High Court of Justice. I ricorrenti sostenevano che la decisione di modificare la procedura per la rimozione dell’Attorney General fosse illegittima e chiedevano ai Giudici di emettere un’ordinanza cautelare che sospendesse il processo di revoca. La richiesta era stata assegnata al giudice Noam Sohlberg, Vicepresidente della Corte (e generalmente considerato il leader della corrente conservatrice al suo interno). Il 13 luglio, Sohlberg ha respinto la richiesta di ordinanza cautelare. Nella sua decisione ha tuttavia ribadito l’importanza dell’indipendenza dell’Attorney General e lo status normativo delle sue posizioni giuridiche, ma ha ritenuto che la Corte non dovesse intervenire prima che il Governo avesse effettivamente adottato una decisione formale di rimozione. Il 29 luglio la Procuratrice Generale è stata convocata a comparire dinanzi al Consiglio dei ministri per una sessione dedicata al voto sulla sua destituzione. Baharav-Miara ha rifiutato di presenziare, contestando radicalmente la legittimità della procedura. Lo stesso giorno i ricorrenti hanno presentato un secondo tentativo di ottenere un’ordinanza cautelare, ma anche in questo caso il giudice Noam Sohlberg ha mantenuto un approccio coerente con la posizione secondo cui la Corte avrebbe potuto sindacare l’atto solo una volta che esso fosse stato effettivamente adottato. Tuttavia, Sohlberg ha stabilito che, qualora il Governo avesse deciso di procedere alla rimozione della Procuratrice Generale, tale decisione non avrebbe prodotto effetti giuridici fino a quando la Corte non avesse avuto la possibilità di esaminarla. ago. 2025 Nomos. Le attualità nel di
Il 1° agosto la Commissione ministeriale incaricata di applicare il nuovo metodo ha deliberato all’unanimità una raccomandazione favorevole alla rimozione, affermando che l’AG non fosse più idonea a esercitare le sue funzioni. Il 4 agosto la decisione è stata portata in Consiglio dei ministri e approvata all’unanimità. La Procuratrice, rifiutando di comparire davanti al nuovo organo, ha dichiarato nuovamente di non riconoscere la validità giuridica della procedura. L’atto governativo ha immediatamente provocato la presentazione di numerosi ricorsi alla High Court of Justice, promosse da forze parlamentari, organizzazioni civiche e associazioni professionali, nelle quali si denunciava la violazione dei principi fondamentali dello Stato di diritto e la lesione dell’autonomia dell’ufficio legale centrale. In concomitanza con la riunione, centinaia di manifestanti si sono radunati davanti all’ufficio del Primo Ministro per denunciare la natura politica del provvedimento e difendere l’indipendenza dell’ufficio legale centrale.
Nello stesso giorno, la High Court of Justice è intervenuta con un’ordinanza cautelare emessa dal Vicepresidente Noam Sohlberg. La Corte ha congelato l’efficacia della revoca, precisando che la Procuratrice Generale manteneva tutte le proprie funzioni e vietando al Governo di nominare un sostituto. Nei giorni seguenti, la Corte ha rafforzato la sospensione con un provvedimento intermedio, riaffermando la piena validità delle direttive dell’AG fino alla decisione di merito. In questo contesto il Vicepresidente della Corte ha richiamato formalmente (con una lettera che ha avuto ampio risalto sui social) il Ministro delle comunicazioni, che aveva invitato i funzionari del proprio dicastero a non attenersi più alle indicazioni dell’ufficio dell’AG, qualificando tale condotta come contraria ai principi fondamentali dello Stato di diritto.
La tensione è cresciuta ulteriormente quando, il 12 agosto, il Ministro della giustizia Yariv Levin, ha ordinato di cambiare le serrature dell’ufficio della Procuratrice Generale presso il Ministero della Giustizia senza alcun preavviso. L’atto, che mirava di fatto a impedirle l’accesso, è stato oggetto di una dura critica da parte della Corte e degli stessi consulenti legali governativi, che lo hanno qualificato come una violazione flagrante dei principi fondamentali dello Stato di diritto e delle decisioni giudiziarie già adottate. Anche in questo caso, una mozione per oltraggio alla Corte è stata immediatamente depositata da uno dei ricorrenti nel procedimento relativo alla rimozione dell’Attorney General.
Il 1° settembre, l’Alta Corte, riunita in composizione allargata, ha espresso all’unanimità una raccomandazione formale rivolta al Governo affinché ritirasse la decisione di licenziamento, ammonendo che la sua esecuzione avrebbe minacciato direttamente l’equilibrio costituzionale e l’indipendenza dell’ufficio legale statale. Per il 3 settembre è stata fissata un’udienza pubblica per discutere nel merito i numerosi ricorsi depositati contro la revoca (salvo poi rimandarla al 14 settembre). Parallelamente, la stessa Baharav-Miara ha depositato un ricorso chiedendo alla Corte di dichiarare nulla l’intera procedura, sottolineandone la violazione dei principi di legalità, separazione dei poteri e certezza del diritto.
Tra l’udienza pubblica del 3 settembre e la pronuncia definitiva del 14 dicembre, la controversia è rimasta integralmente regolata dall’ordinanza cautelare che aveva sospeso gli effetti della decisione governativa, consentendo alla Corte di esaminare la causa senza il rischio di effetti irreversibili. In questo periodo si è chiusa la fase scritta del giudizio e il collegio ha proceduto a una valutazione approfondita dei supposti vizi del procedimento decisionale, rilevando in particolare l’assenza di un’adeguata istruttoria e di una difesa sostanziale da parte del governo.
Secondo i critici dell’Esecutivo, Baharav-Miara sarebbe stata rimossa unicamente per aver ripetutamente evidenziato che il Governo stava agendo in violazione della legge, e il nuovo procedimento sarebbe stato costruito ad hoc per consentirne la destituzione su basi politiche, anziché professionali. L’Esecutivo, dal canto suo, ha sostenuto di avere piena facoltà di modificare le modalità di nomina e revoca del Procuratore Generale, trattandosi di una procedura disciplinata esclusivamente da una risoluzione governativa del 2000 e non dalla legislazione primaria. Nella sentenza, la Corte ha tuttavia chiarito che anche tali risoluzioni sono soggette ai principi del diritto amministrativo, principi che la nuova procedura di destituzione del Procuratore Generale disattendeva in modo evidente.
Nella sentenza, i giudici osservano che gli argomenti presentati dal Governo in risposta ai ricorsi contro la destituzione di Baharav-Miara omettevano di affrontare in modo sostanziale le critiche relative ai vizi del procedimento decisionale, limitandosi a ribadire l’assunto secondo cui il Governo avrebbe il diritto di modificare decisioni precedenti. Secondo il Presidente Amit, tale circostanza sarebbe stata di per sé sufficiente per accogliere i ricorsi, soprattutto alla luce del rifiuto del Governo di inviare un proprio rappresentante a sostenere le sue argomentazioni nel corso delle varie udienze. Il Presidente della Corte ha tuttavia ritenuto opportuno esaminare nel merito anche le criticità della modifica della procedura di destituzione, sottolineando che le risoluzioni governative e, più in generale, ogni atto amministrativo devono poggiare su “una solida base fattuale”, la cui rilevanza cresce in proporzione all’impatto della decisione. Amit ha ricordato che la risoluzione del 2000, che disciplinava le modalità di nomina e revoca del Procuratore Generale, si fondava a sua volta sulle raccomandazioni della Commissione Shamgar, la quale aveva esaminato la questione per un intero anno.
La Commissione in questione aveva infatti raccomandato il ricorso a un comitato pubblico e professionale, al fine di garantire l’indipendenza della funzione e di sottrarla a contingenze politiche, in considerazione del ruolo cruciale del Procuratore Generale, che, come osservato, cumula le funzioni di capo dell’azione penale e di principale consigliere giuridico dell’Esecutivo. Secondo la sentenza, la risoluzione governativa n. 3125 del 9 giugno compromette tale delicato equilibrio e riveste pertanto un’importanza decisiva per il futuro funzionamento dell’istituzione del Procuratore Generale e per il suo rapporto con l’Esecutivo. Amit ha inoltre evidenziato significativi elementi ulteriori: il Governo aveva concesso soltanto due giorni lavorativi tra la pubblicazione del testo della risoluzione e il voto di approvazione, non aveva consultato esperti o organi professionali in merito agli effetti sostanziali della riforma sulla natura dell’incarico, né aveva richiesto un parere giuridico all’Ufficio del Procuratore Generale su una questione di così elevata sensibilità istituzionale. La sentenza rileva inoltre come il Governo avesse già manifestato l’intenzione di destituire Baharav-Miara prima ancora di richiedere un parere sulla legittimità di tale decisione, e che fosse ricorso alla modifica della procedura di revoca solo dopo il fallimento del tentativo di rimozione secondo il meccanismo originario. A questo proposito il testo della sentenza dichiara in punti diversi che il cambiamento della procedura di destituzione sia nato principalmente come risposta all’insoddisfazione del Governo rispetto ai potenziali membri del comitato pubblico-professionale e come tentativo di superare ex post tale ostacolo.
Poiché la risoluzione governativa che modificava la procedura di destituzione è stata ritenuta non valida, la decisione di revocare Baharav-Miara risulta ora, conseguentemente, nulla e priva di effetti giuridici. La Corte ha infine precisato che non avrebbe esaminato le argomentazioni del Governo volte a giustificare la destituzione nel merito, rilevando che tali questioni dovrebbero essere eventualmente sottoposte al comitato pubblico e professionale competente per la nomina e la revoca del Procuratore Generale.
In termini comparati, la controversia si inserisce all’interno di un processo più ampio di progressivo svuotamento delle istituzioni di garanzia. Nel corso degli ultimi mesi, l’Esecutivo Netanyahu ha intensificato le pressioni sui consulenti giuridici ministeriali, ha incoraggiato dinamiche di politicizzazione all’interno degli apparati di sicurezza (si veda per esempio la vicenda del licenziamento di Ronen Bar, ex capo dello Shin Bet) e ha fatto ricorso in modo sempre più sistematico alla richiesta di una rappresentanza legale distinta rispetto alla posizione dell’Attorney General dinanzi alla Corte Suprema. Tali pratiche delineano una strategia coerente, finalizzata a indebolire il ruolo dell’ufficio quale centro di coordinamento giuridico e presidio di imparzialità dell’azione governativa. In questa cornice, la rimozione della Procuratrice Generale non appare come un evento isolato, bensì come l’approdo più radicale di un percorso di progressiva compressione dell’autonomia degli organi di garanzia. La scelta dell’Esecutivo è stata ampiamente interpretata come suscettibile di incidere negativamente sulla tenuta dello Stato di diritto in Israele, nella misura in cui mira a concentrare il controllo delle principali leve giuridiche all’interno dell’apparato governativo e a ridimensionare l’indipendenza di un’istituzione che, per consolidata tradizione e funzione, rappresenta un elemento cardine dell’equilibrio costituzionale e della legalità pubblica, come riconosciuto dalla giurisprudenza israeliana. Letta in questa prospettiva, la crisi innescata dalla destituzione dell’Attorney General travalica il singolo atto e si inscrive in una più ampia e problematica dinamica di tensione con la Corte Suprema, rivelando l’intento di orientare (o ri-orientare se ci si riferisce alla fase precedente la cosiddetta “rivoluzione costituzionale” del 1995) in senso maggioritario l’assetto costituzionale israeliano, attraverso la contrazione dello spazio riservato alle istituzioni indipendenti e l’indebolimento dei meccanismi di separazione dei poteri.