Corti e diritti diritto

Gabriele Pepe, Principi generali dell’ordinamento comunitario e attività amministrativa, Eurilink, Roma, 2012

By on Maggio 30, 2013

Il Volume “Principi
generali dell’ordinamento comunitario e attività amministrativa” di
Gabriele Pepe ha il merito di evidenziare, con metodo rigoroso ed approccio
interdisciplinare, la capillare influenza esercitata dai principi
dell’ordinamento europeo sul sistema giuridico italiano ed in particolare sui
rapporti tra il pubblico potere ed i soggetti amministrati.

Il filo conduttore
della ricerca muove dalla tesi secondo cui i principi dell’ordinamento
sovranazionale avrebbero avuto un ruolo decisivo nella traslazione dell’asse
dei rapporti amministrativi dal polo dell’autorità verso il polo delle libertà,
da un lato, arginando privilegi e abusi delle autorità pubbliche, dall’altro,
valorizzando le situazioni giuridiche soggettive dei destinatari dell’azione
amministrativa.

Il Primo Capitolo
descrive con efficacia le origini dell’ordinamento comunitario attraverso
l’enunciazione delle cause che ne hanno determinato nascita ed evoluzione.
Illustrato il quadro di riferimento l’Autore si concentra dapprima sulle
relazioni tra ordinamenti e sulle diverse teorie che ne contraddistinguono gli
sviluppi per poi occuparsi approfonditamente sia dei rapporti tra fonti
comunitarie ed atti nazionali sia degli strumenti deputati a risolverne
eventuali conflitti.

Il Secondo Capitolo del
Volume si apre, invece, con l’approfondimento di talune questioni di teoria
generale (interpretazione del diritto, ruolo del giudice, funzione dei
principi, distinzione tra principi e regole); analisi che appare
particolarmente utile per una comprensione ontologica dei principi europei, i
quali, come è noto, derivano gran parte dei propri elementi dalle tradizioni
giuridiche dei Paesi membri. Tali principi si ispirano, quindi, alle culture
giuridiche nazionali anche se la sapiente attività della Corte di giustizia
mira a plasmarli in vista del soddisfacimento delle finalità dell’Unione. La
circolarità dei principi è confermata dalla ridiscesa dei medesimi negli
ordinamenti nazionali con caratteristiche eterogenee e multiformi. La loro forza è, inoltre, potenziata
dalla centralità assunta dal diritto giurisprudenziale ed in special modo dalle
sentenze della Corte di giustizia le quali, a differenza delle comuni
statuizioni giurisdizionali, esplicano una efficacia non già inter partes ma erga omnes. Dopo aver illustrato tipologie e caratteri dei principi
dell’ordinamento comunitario, l’analisi prosegue con l’approfondito esame dei
conflittuali rapporti tra atti nazionali (normativi e amministrativi) e fonti
comunitarie, evidenziando in particolare rimedi e soluzioni esperibili in casi
di attrito o contrasto. Come osservato da Pepe, in virtù della primazia delle
fonti comunitarie, i principi sovranazionali “assurgono a veri e propri canoni distintivi dell’azione normativa e
amministrativa dei pubblici poteri statali
“, conformando, in via
diretta o riflessa, istituti e regole dell’ordinamento giuridico italiano.

Nel Terzo Capitolo
l’Autore offre una brillante trattazione, nella duplice prospettiva europea e
nazionale, di alcuni dei principi generali dal maggior impatto amministrativo:
certezza del diritto, tutela del legittimo affidamento, proporzionalità, giusto
procedimento, pienezza ed effettività della tutela. Questi principi, pur non
sconosciuti all’ordinamento italiano, sono stati elaborati a livello europeo e
ricalibrati sull’obiettivo della protezione dei diritti e delle libertà
individuali. L’analisi procede, poi, con una documentata rassegna dei caratteri
e delle modalità applicative di siffatti principi in ambito sovranazionale con
continui rimandi all’esperienza italiana. Le argomentazioni prospettate si
snodano in aderenza all’assunto secondo il quale i principi dell’ordinamento
comunitario avrebbero inciso sulle regole dell’attività amministrativa
italiana, tanto in via diretta quanto in modo riflesso, dilatando gli spazi di
tutela del cittadino e ridimensionando parallelamente gli aspetti più
autoritari dell’azione pubblica. Di attuale interesse nell’ultimo paragrafo del
Capitolo risulta essere il focus
sulla progressiva erosione dell’autonomia processuale degli Stati membri
compiuta dalla Corte di giustizia attraverso il principio di pienezza ed
effettività della tutela.

Nella Seconda Parte
(Capitoli dal Quarto al Settimo) l’Autore si concentra sulle ricadute dei
principi del diritto europeo su alcune regole ed istituti dell’ordinamento
italiano. L’esame, che si focalizza su alcune questioni paradigmatiche scelte a
titolo esemplificativo dall’Autore, spazia da tematiche sostanziali a questioni
processuali, tutte affrontate nell’ottica di dimostrare l’assunto della
valorizzazione della figura dell’amministrato dinanzi ai pubblici poteri.

Nel Quarto Capitolo
Pepe approfondisce, segnatamente, la nozione di situazioni giuridiche
soggettive comunitarie, miste e nazionali, la diversa incidenza del diritto
europeo e l’osmosi con discipline nazionali in un percorso di integrazione
sempre più accentuata tra ordinamenti. Nella prospettiva seguita dalla ricerca
il potenziamento delle libertà personali, secondo l’Autore, costituirebbe “il fulcro del sistema comunitario il quale,
rispetto agli ordinamenti nazionali, ha una diversa concezione dell’interesse
pubblico e dei rapporti tra autorità e libertà, ispirandosi, di regola, ad un
principio di tendenziale paritarietà che, lungi dal conculcare le situazioni soggettive
individuali, vieppiù le esalti mirando al loro soddisfacimento
“. Tra
le situazioni giuridiche soggettive viene, poi, analizzata la figura, tutta
italiana, dell’interesse legittimo, oggi pacificamente riconosciuta come
situazione giuridica di natura sostanziale, equiparabile al diritto soggettivo
quanto ad effettività della tutela. La nuova concezione dell’interesse
legittimo costituisce prova della centralità del cittadino nella rinnovata
prospettiva “democratica” e “partecipativa” dell’esercizio del potere,
nell’ambito della quale “il privato,
da suddito e mero destinatario dell’esercizio della funzione, diviene
compartecipe e coautore, insieme all’amministrazione, delle decisioni pubbliche
“.

Nel Quinto Capitolo viene
scandagliata in modo puntuale l’evoluzione delle dinamiche autorità-libertà in
una rigenerata visione antropocentrica dei rapporti tra cittadino ed
amministrazione, orientata al soddisfacimento delle pretese dei destinatari
dell’azione pubblica. Grazie all’influenza dei principi comunitari il
procedimento amministrativo diviene, invero, luogo di consacrazione delle
situazioni soggettive degli amministrati. L’emersione degli interessi privati
si realizza attraverso una serie di istituti partecipativi, che, stemperando il
tradizionale modus agendi unilaterale
e imperativo dell’autorità, rendono l’amministrato protagonista delle scelte
pubbliche.

Nel Sesto Capitolo l’indagine
si concentra su alcune delle plurime applicazioni del principio di tutela del
legittimo affidamento, considerato il principio comunitario dal maggior impatto
sull’ordinamento amministrativo italiano. Di esso si ha riscontro, ad esempio,
nell’istituto degli accordi ex art.
11 della legge n. 241 del 1990, nel regime dell’autotutela, nella risarcibilità
del danno cd. “da ritardo puro”.

Nel Settimo Capitolo sono,
infine, esaminate le ricadute del principio di pienezza ed effettività della
tutela sul processo amministrativo (atipicità della tutela; ampliamento delle
azioni esperibili, transizione del giudizio dall’atto al rapporto
intersoggettivo controverso). Come evidenziato dall’Autore “l’ordinamento italiano registra l’evoluzione
del processo amministrativo da giudizio di natura obiettiva a giudizio di tipo
soggettivo” abbandonando “la tradizionale prospettiva fondata sul potere e
sull’interesse pubblico per una rinnovata idea della funzione giurisdizionale
calibrata sulle pretese del ricorrente

In definitiva il Libro
di Gabriele Pepe merita un plauso sia per il pregevole approccio
interdisciplinare adottato che per l’originalità del filo conduttore e il
rigoroso metodo di ricerca seguito.

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