La France en crise institutionnelle

Le 4 décembre 2024, le gouvernement de Michel Barnier, nommé le 5 septembre après une transition de 67 jours, la plus longue de notre histoire républicaine, est renversé par le vote d’une motion de censure par 331 voix (sur 577 députés). Le 8 septembre 2025 la question de confiance posée par François Bayrou sur une déclaration de politique générale, procédure facultative à laquelle il avait, comme ses prédécesseurs immédiats, renoncé lors de son entrée en fonction, recueille 194 voix pour et 364 voix contre. Les différences de procédures respectivement établies par les alinéas 3 et 1 er de l’article 49 de la Constitution de 1958 ( dans le premier cas seuls les votes favorables à la motion, c’est-à-dire hostiles au gouvernement sont recensés et l’engagement de responsabilité porte sur un texte, en l’espèce le projet de loi de financement de la sécurité sociale, annuel ) n’expliquent pas à elles seules l’effritement de la majorité parlementaire.
Celle-ci connaît en effet bien d’autres manifestations, moins symboliques mais tout aussi inquiétantes. Ainsi, pour la première fois depuis 1833, l’Assemblée nationale refuse, le 3 juillet 2022, une loi de règlement budgétaire, pour ne pas valider la gestion précédente. A cette occasion, et pour la première fois depuis 1958, la procédure consistant à laisser l’Assemblée statuer seule en dernière lecture, dite de « dernier mot » (article 45 de la Constitution) aboutit à un rejet alors que les phases précédentes du débat ne le laissaient pas prévoir. A ce stade du débat législatif, il est impossible de passer outre un vote négatif.
La faculté d’empêcher, chère à Montesquieu, trouve depuis lors dans le droit budgétaire, et surtout dans l’autorisation parlementaire annuelle, un terrain privilégié d’expression. Pour parer à l’immédiat de la démission du gouvernement, en 2024, le recours à une loi budgétaire « spéciale » (prévue à l’article 45 de la loi organique qui régit le vote des lois de finances, dès lors que toute autre solution a échoué, s’est imposé au nom de la « continuité de la vie nationale », pour éviter une France sans budget. La loi de finances 2025 n’est entrée en vigueur que le 14 février.
Toutes ces situations ont en commun d’être inédites, de montrer un gouvernement en état de faiblesse vis-à-vis du Parlement, et de mettre à mal la stabilité et la cohésion gouvernementale.
La Constitution de 1958 établit des règles de régime parlementaire, comme en Grande Bretagne, Allemagne, Espagne ou Italie : responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement (en France devant la seule Assemblée nationale), droit de dissolution (en France pour cette seule même assemblée), collégialité du gouvernement… Mais elle assure également une place prépondérante au Président de la République, élu au suffrage universel. Depuis l’instauration du quinquennat en 2002, majorité présidentielle et majorité à l’Assemblée élue deux mois plus tard sont censées coïncider, de sorte que le gouvernement est le reflet de l’une et l’autre, que les alternances portent à la fois sur l’une et l’autre et que toute fractionnement, en général organisé en vue de l’élection présidentielle suivante, nuit à cette coïncidence.
Ainsi le gouvernement, dominé par le chef de l’Etat décideur, fonctionne-t-il selon un choix que les électeurs, disséminés au premier tour, opèrent au second tour entre deux candidats et selon une logique de législature, pour cinq ans. C’est une marque de la « tyrannie de la majorité » pour reprendre cette expression à Tocqueville.
Emmanuel Macron a porté atteinte à cette double logique. Il s’est déclaré de droite et « en même temps » de gauche, ralliant dans un ensemble hétérogène des courants de pensée antagonistes, sans doute accordés sur une vision libérale de l’économie, mais fortement opposés sur tout le reste : politiques sociales, européennes, environnementales ou débats éthiques et sociétaux. Sa réélection en 2022 est acquise dans des conditions moins favorables que la précédente : le taux d’abstentions et de blancs et nuls progresse entre les deux tours : une partie importante du corps électoral refuse de choisir. Par l’effet de la dissolution incomprise du 9 juin 2024, qui a abouti à une tripartition des forces en présence, la majorité présidentielle érodée ne se retrouve plus dans une majorité parlementaire fragmentée. Qui plus est, hostiles idéologiquement, les oppositions polarisées, qui réunies forment une majorité arithmétique, ne laissent pas apparaître une voie d’alternance possible : à gauche la NUPES fut une entente électorale et non un programme commun de gouvernement, à droite le Rassemblement national même en cherchant des alliances, n’obtient pas de majorité.
Cette configuration conduit, à nouveau, à des inédits constitutionnels :11 groupes à l’Assemblée nationale, 8 au Sénat, le poste clé de rapporteur général du budget revenant à un député d’opposition, l’absence de répartition des postes parlementaires à la représentation proportionnelle, etc.
Le fait majoritaire était profondément ancré dans le fonctionnement de la V e République, à tel point que la révision de la Constitution du 23 juillet 2008 abandonne ou érode les armes à la disposition du gouvernement. La représentation parlementaire actuelle aboutit de ce fait à un fonctionnement paradoxal du régime parlementaire, heurté dans sa logique même.
La dissolution, dans un régime parlementaire, est maniée en réplique à un renversement du gouvernement. Ici, paradoxalement, le chef de l’Etat ne l’applique pas après la chute du gouvernement Bayrou mais l’a déclenchée, sans que la motivation apparaisse clairement, au soir de l’élection européenne.
Classiquement, dans un régime parlementaire, le chef de l’Etat ne renvoie le gouvernement que lorsqu’il prend acte des dissensions entre majorité et premier ministre, ou à l’inverse lorsque ce dernier prend une importance politique trop forte en dominant la majorité. Ici, paradoxalement, Emmanuel Macron a révoqué, le 8 janvier 2024, Elisabeth Borne sortie affaiblie mais vainqueure de délicats combats parlementaires.
Ainsi dans un régime parlementaire, le gouvernement parvient-il à faire adopter, après amendements et négociations, ses projets. Depuis 2024 le flux législatif provient très largement de propositions de loi, ce qui gomme une phase d’élaboration interministérielle et l’avis du Conseil d’Etat mais, aussi, rend tout vote aléatoire. La cohérence de la décision et de la rédaction législative en souffrent grandement.
Les idées les mieux ancrées, les certitudes les plus établies depuis 1958 sont à leur tour sujettes à caution. La V e République semblait avoir définitivement aboli la domination des partis politiques et de leur « régime de malheur », comme le dénonçait le général de Gaulle. Affaiblis (comme partout en Europe), ceux-ci reviennent paradoxalement en force à l’avant-scène des jeux d’alliance. L’établissement d’une représentation proportionnelle pour l’élection des députés achèverait cette implantation alors que les institutions étaient précisément prévues pour l’empêcher.
Qui plus est la succession accélérée des gouvernements depuis 2017 montre que la stabilité de l’exécutif, grand acquis de nos institutions, est fortement altérée. Plus encore, la crise actuelle remet en cause l’irresponsabilité politique du chef de l’Etat, lequel apparaît moins comme un arbitre que comme un décideur empêché d’agir. Cette concentration des pouvoirs, permise par le flou du partage des tâches entre l’Elysée et Matignon tel qu’il s’évince de la lettre de la Constitution, s’est toujours renforcée dans les faits. Cette appropriation ne s’est pas accompagnée d’une responsabilité politique équivalente, sauf en avril 1969. Elle trouve sa limite dans les mécanismes du régime parlementaire où l’interlocuteur des assemblées est le gouvernement. Ceux-ci sont aujourd’hui faussés et la mise en cause des gouvernements fait peser le poids de la responsabilité sur le Chef de l’Etat.
On ne voit pas de raison pour que la crise ne perdure pas. Pourrait-elle s’étendre ? Les facteurs qui l’expliquent sont constants, même si Emmanuel Macron a voulu, par la nomination immédiate de Sébastien Lecornu, tenter de prouver qu’il pouvait desserrer la contrainte parlementaire. Si celle-ci parvient à renverser ce gouvernement, ou à en bloquer le fonctionnement, une nouvelle dissolution deviendra inéluctable, et la contrainte pèsera alors sur le Président qui à deux reprises aura dissout à contretemps.
Quant à la solution, parfois évoquée, d’un référendum, elle se transformerait, dans le contexte actuel, même si le Président entendait l’exclure, en plébiscite
Le dernier point fixe de la V e République, le primat présidentiel reposant sur l’élection au suffrage universel, certes critiquable par bien des aspects mais qui était le fondement de notre construction constitutionnelle, pourrait être à son tour happé par la crise. Michel Debré avait utilisé l’image de la « clef de voûte » qui permet de contrebalancer le poids de l’ensemble bâti. Les forces politiques actuelles sont à ce point dissociées qu’elles peuvent désormais ébranler l’édifice. La France aborde ainsi les difficultés de la période, internationales, budgétaires, démographiques, migratoires ou éthiques, avec des institutions qui, de sûres, sont devenues précaires.