L’attacco statunitense contro il Venezuela: l’espansione dei war powers del Presidente e l’abdicazione del Congresso alle sue prerogative costituzionali

1. Il 3 gennaio 2026, su ordine del Presidente Donald J. Trump, le forze aree degli Stati Uniti hanno condotto un vasto attacco militare contro il Venezuela, effettuando bombardamenti in diverse aree del Paese. Al culmine dell’operazione «Absolute resolve», il Presidente venezuelano Nicolás Maduro è stato catturato e trasferito a New York, dove è stato tratto in arresto e incriminato per presunte attività di narcotraffico. In seguito, Trump ha dichiarato che gli Stati Uniti avrebbero gestito («run») il Venezuela per il tempo necessario ad assicurare «a safe, proper and judicious transition»; un’affermazione che è sembrata alludere a un forte condizionamento sull’operato della Presidente ad interim Delcy Rodríguez, che si confidava di piegare alle richieste statunitensi (in primis, il controllo dell’industria petrolifera) attraverso la minaccia di un «second and much larger attack».
L’operazione, cui finora non hanno fatto seguito ulteriori azioni, ha rappresentato il punto di caduta di mesi di crescenti tensioni tra Washington e Caracas, segnati da un’intensa campagna di bombardamenti contro imbarcazioni sospettate di trasportare fentanyl verso gli Stati Uniti (le c.d. drug boats), da un massiccio dispiegamento di mezzi militari nell’area dei Caraibi e dall’imposizione di un blocco navale totale sulle petroliere soggette a sanzioni in transito da o per il Venezuela.

2. Come avvenuto a margine degli attacchi contro le drug boats, a seguito dell’operazione «Absolute resolve» l’amministrazione è sembrata giustificare l’uso della forza militare sulla base di una equivalenza piuttosto azzardata: quella del traffico del fentanyl, che ogni anno causa la morte di decine di migliaia di cittadini, a una minaccia alla sicurezza degli Stati Uniti, tale da attivare la responsabilità del Commander-in-Chief di intervenire manu militari per la difesa della nazione; un’equivalenza che si è voluta persino consacrare a livello normativo, nell’executive order con cui Trump ha classificato l’oppioide come «Weapon of Mass Destruction». Al di là di questo elemento di continuità, l’aggressione di inizio anno, sul piano giustificativo, ha in realtà evidenziato un parziale mutamento di approccio, testimoniato dal memo con cui l’Office of the Legal Council (OLC) del Department of Justice (DOJ) ha sostenuto la legittimità dell’intervento. Sotto il profilo del diritto costituzionale, l’OLC ha affermato che il Presidente, in virtù della propria autorità costituzionale, era autorizzato a impiegare le forze armate senza passare per la previa autorizzazione del Congresso prescritta dall’art. I, sez. 8 della Costituzione, nonché dalla sez. 5(b) della War Powers Resolution: a suo avviso, l’azione ordinata – motivata da un “interesse nazionale” asseritamente investito dall’attività criminale di Maduro e dei cartelli, dai rischi per la stabilità regionale e dalla situazione umanitaria in Venezuela – non avrebbe costituito una “guerra” nel senso costituzionale del termine, in quanto circoscritta per natura, ambito e durata; una motivazione che ricalcherebbe perfettamente quella invocata a supporto dei raid contro le drug boats, se non fosse per la scelta di rappresentare come una mera azione di law enforcement extraterritoriale per l’arresto di un latitante quella che invece, a tutti gli effetti, è stata un’operazione bellica basata su una precisa strategia egemonica (la “Donroe doctrine”) – peraltro suscettibile di preludere a un impegno più duraturo e intenso dello strumento militare.
La tendenza all’espansione dei presupposti per l’attivazione dei war powers unilaterali del Presidente, considerati impliciti nella sua autorità costituzionale di Commander-in-Chief e Chief Executive, non è di certo una novità introdotta dall’attuale amministrazione in occasione delle numerose operazioni ordinate in poco più di un anno, dal Medio Oriente al Venezuela, passando per la Nigeria. Dispiegatasi soprattutto a partire dal secondo dopoguerra in risposta al ruolo di superpotenza assunto dagli Stati Uniti, questa tendenza è stata alimentata da pressoché tutte le presidenze, che a prescindere dal colore politico hanno contribuito a dilatare sempre più gli standard di “imminent attack” e di “national interest” invocati per legittimare iniziative militari autonome dell’esecutivo. Si pensi ai bombardamenti ordinati da Obama in Libia nel 2011, sottratti all’autorizzazione del Congresso sulla base della motivazione, ripresa da Trump in relazione all’attacco contro il Venezuela, che l’utilizzo della forza armata fosse stato «limited in nature, scope, and duration» e che non fosse quindi assurto a una “guerra” – ossia a una situazione caratterizzata da un impegno «prolonged and substantial». Eppure, l’offensiva ordinata da Trump contro il Venezuela, sebbene in continuità con i precedenti stabiliti suoi predecessori (e da se stesso), sembra aver segnato un ulteriore “salto di qualità” nella marginalizzazione del ruolo del Congresso.

3. Al netto del mancato conseguimento di una previa autorizzazione del Congresso, ferocemente contestato dai legislatori democratici, un primo elemento di criticità della condotta dell’amministrazione risiede nella tempistica dell’informazione delle due Camere, i cui esponenti chiave sono normalmente informati prima dell’avvio delle operazioni più sensibili, in raccordo con lo spirito dell’impianto costituzionale delle prerogative di guerra e, più puntualmente, nel rispetto della sez. 3 della War Powers Resolution. Questa prevede che il Presidente, «in every possible instance», debba consultare il Congresso prima di introdurre le forze armate «into hostilities or into situations where imminent involvement in hostilities is clearly indicated by the circumstances».
In effetti, la Casa Bianca ha notificato il gruppo ristretto di legislatori di regola informati sulle attività di intelligence – la c.d. “Gang of Eight” – soltanto ad operazione già in corso. La scelta, criticata dai democratici, ostili all’intervento e uniti nel ritenere – con Mark Warner (Vicepresidente del Senate Committee on Intelligence) – che «[u]sing military force to enact regime change demands the closest scrutiny, precisely because the consequences do not end with the initial strike», è stata accolta con perplessità anche da alcuni repubblicani. Nel respingere le obiezioni, i legislatori allineati al Presidente e il Segretario di Stato hanno insistito, oltre che sulla delicatezza dell’operazione, sul ricordato (e problematico) ridimensionamento dell’atto di guerra a una mera operazione di polizia. Emblematiche, in tal senso, le parole pronunciate da Tom Cotton (Presidente del Senate Committee on Intelligence), il quale ha dichiarato che «Congress isn’t notified when the FBI is going to arrest a drug trafficker or cyber criminal here in the United States, nor should Congress be notified when the executive branch is executing arrests on indicted persons».

4. Lo scacco più clamoroso per la rappresentanza parlamentare è stato tuttavia quello registratosi in occasione dell’esame delle risoluzioni presentate ai sensi della War Powers Resolution, la quale prevede che il Congresso, per mezzo di una joint resolution (o di una legge), possa obbligare il Presidente a ritirare le forze armate impegnate in ostilità all’estero senza il suo formale consenso.
Già nei mesi precedenti, in risposta all’escalation degli attacchi contro le presunte drug boats, il Senato aveva respinto (49-51) una risoluzione bipartisan che mirava a obbligare il Presidente a conseguire l’autorizzazione del Congresso per continuare a impiegare le forze armate in operazioni «within or against» il Venezuela (6 novembre). In seguito, una risoluzione analoga era stata rigettata di misura (211-213) anche dalla Camera dei Rappresentanti (17 dicembre). Sia al Senato che alla Camera erano state inoltre affossate ulteriori resolutions volte a far cessare i bombardamenti delle navi sospettate di narcotraffico. Vi era all’epoca il timore – con il senno di poi, fondato – che il dispiegamento di quella che Trump ha definito «the largest Armada ever assembled in the History of South America» potesse sfociare in una resa dei conti militare con il regime di Maduro. Soprattutto al Senato, nel convincere i più incerti tra i repubblicani a votare contro la war powers resolution si erano rivelate determinanti le rassicurazioni fornite dai segretari di Stato e Difesa, i quali avevano garantito che non erano in preparazione attacchi diretti contro il Venezuela atti a provocare un cambio di regime, suggerendo oltretutto la carenza di basi giuridiche che potessero giustificarli. L’operazione del 3 gennaio ha smentito le promesse dell’amministrazione, infliggendo un duro colpo alla sua credibilità nei rapporti con il potere legislativo.
In risposta all’ostracismo e all’inganno della presidenza è stata allora presentata un’altra war powers resolution, sponsorizzata dal democratico Tim Kaine e sostenuta anche dal repubblicano libertarian Rand Paul, che era già stato tra i promotori della risoluzione di novembre. La joint resolution, al pari della precedente, era diretta a obbligare il Presidente a porre fine all’uso delle forze armate in ostilità in Venezuela non autorizzate espressamente dal Congresso, per consentire a quest’ultimo – nelle parole di Kaine – «to reassert its critical constitutional role» in materia di guerra e pace.
L’8 gennaio, i fautori dell’iniziativa hanno ottenuto un’importante vittoria procedurale, evidenziando una crepa all’interno del caucus repubblicano: il Senato ha infatti approvato una motion to discharge per investire l’aula dell’esame della risoluzione, con un voto 53-47 che ha visto aggregarsi al fronte del sì, accanto a tutti i democratici e a Paul, altri cinque esponenti repubblicani (Susan Collins, Lisa Murkowsky, Todd Young e Josh Hawley). In ogni caso, anche qualora fosse stata adottata dal Senato, per divenire efficace la risoluzione avrebbe dovuto superare prima l’arduo vaglio della Camera e in seguito lo scoglio della promulgazione del Presidente, che avrebbe sicuramente opposto il suo veto, di fatto insuperabile (come già avvenuto nel 2019 e nel 2020, quando Trump affossò, rispettivamente, la prima war powers resolution mai approvata, contraria al coinvolgimento statunitense nella campagna militare saudita contro gli Huthi, e una risoluzione inibitiva dell’uso della forza contro l’Iran).
Benché l’esito dell’iniziativa fosse dunque scontato, una formale sconfessione dell’intervento in Venezuela anche da parte del solo Senato avrebbe finito per comunicare, in vista delle midterm elections, un pericoloso segnale di debolezza dell’esecutivo e dello stesso Partito Repubblicano; al contempo, la decisione di ignorare l’opposizione di una o entrambe le Camere (in un contesto di governo non divided come quello del 2019-2020) avrebbe potuto inoltre esacerbare i malumori della maggioranza dei legislatori, inducendoli a scatenare contro il Presidente gli altri penetranti strumenti di pressione politica di cui dispongono – a partire dalla leva della “borsa”, particolarmente efficace alla luce della richiesta avanzata da Trump di un forte incremento della spesa militare. Da qui il paradosso di un’amministrazione che da un lato ha sistematicamente relegato il Congresso ai margini della decisione sull’uso della “spada”, e dall’altro si è strenuamente adoperata per convincerlo a non rigettare il suo indirizzo con una sanzione che pure, in ogni caso, sarebbe stata perfettamente in grado di scavalcare.
Se a novembre l’esecutivo, per serrare i ranghi dei senatori repubblicani, aveva fatto ricorso alle promesse di de-escalation, di fronte a una nuova risoluzione dimostratasi già capace di attirare i voti di alcuni esponenti del GOP Trump ha deciso di fare principale affidamento su un’altra leva, o meglio su una “clava”: secondo le cronache, il Presidente, infuriato, avrebbe chiamato ad uno ad uno i dissidenti del suo partito, minacciandoli di fargli perdere il seggio offrendo sostegno ad altri candidati alle elezioni primarie; in parallelo, ha attaccato pubblicamente i cinque senatori su Truth Social, accusandoli di voler privare l’esecutivo dei suoi poteri «to fight and defend the United States of America», e sostenendo che gli stessi «should never be elected to office again». In aggiunta, Trump ha affidato al social network dure critiche alla War Powers Resolution, affermando che sarebbe «Unconstitutional, totally violating Article II of the Constitution, as all Presidents, and their Departments of Justice, have determined before me».
Le minacce si sono rivelate efficaci. Il 14 gennaio il Senato ha infatti rigettato la war powers resolution con un voto che, conclusosi in parità (50-50), ha richiesto un intervento “tie-breaking” del Vicepresidente J.D. Vance. Oggetto del voto è stata una questione procedurale sollevata da Presidente del Foreign Affairs Committee Jim Risch, il quale, con rigido formalismo, aveva eccepito che la War Powers Resolution fosse inapplicabile alla situazione in Venezuela, in quanto gli Stati Uniti, in quel momento, non avevano forze impegnate in ostilità in quel Paese. Decisivo, nell’affossare la risoluzione, il dietrofront di due tra i senatori repubblicani “ribelli” redarguiti dal Presidente: Hawley e Young, che poco prima della votazione si erano dichiarati soddisfatti dalle rassicurazioni avute dal Segretario di Stato sull’assenza di truppe schierate in Venezuela e sull’impegno del Presidente, in realtà estremamente vago e limitato, a conseguire l’autorizzazione del Congresso prima di impiegare le forze armate in «major military operations […] (circumstances permitting)».

5. Nel complesso, la vicenda analizzata sembra confermare e insieme approfondire due problematiche linee di tendenza dell’ordinamento, entrambe nel senso di un preoccupante indebolimento dell’assetto costituzionale dei checks and balances, che esige, anche in punto di esercizio delle delicate prerogative diplomatico-militari, una condivisione dei poteri tra esecutivo e legislativo – secondo una logica competitiva, nella lettura corwiniana della Costituzione come «an invitation to struggle for the privilege of directing American foreign policy».
In primo luogo, la decisione unilaterale di usare la forza contro il Venezuela, pur inserendosi nel solco della prassi seguita dalle precedenti amministrazioni, segnala un aggravamento della propensione di Trump a espandere discrezionalmente i requisiti per la legittima attivazione dei suoi poteri di guerra costruendo rappresentazioni post-fattuali della realtà. È in questa chiave che potrebbe essere interpretata sia l’insistenza dell’esecutivo sulla forzata equivalenza del traffico di droga a un attacco agli Stati Uniti, sia il tentativo di travestire da intervento chirurgico di law enforcement volto all’arresto di un latitante un’operazione bellica di regime change in grande stile. Si tratta di un trend carico di insidie, nella misura in cui appare suscettibile di rimettere all’assoluto arbitrio del Commander-in-Chief l’impiego dello strumento militare più potente al mondo.
In secondo e ultimo luogo, quanto avvenuto riflette la crisi di un Congresso ridotto all’impotenza non soltanto dalle prove di forza dell’esecutivo, ma anche dalla perdurante incapacità di recuperare la sua dignità istituzionale e di farsi carico della propria responsabilità costituzionale di limitare, ricomponendosi al di sopra del cleavage politico-partitico, le esorbitanze e gli abusi del Presidente; tanto più in un ambito, quello del foreign power, nel quale la fisiologica ampiezza delle prerogative dell’esecutivo è progressivamente degenerata nelle forme della «Imperial Presidency» proprio con il decisivo concorso dell’acquiescenza congressuale. In questa prospettiva, il rigetto della war powers resolution da parte del Senato rappresenta l’emblema di un potere legislativo che, sfibrato dalla party polarization e disposto a cedere alle minacce di ritorsioni politico-elettorali, è ormai rassegnato a nascondere la testa sotto la sabbia o, peggio, a interpretare un ruolo spurio di protezione dell’esecutivo, abdicando alla sua essenziale funzione di compartecipazione alla definizione dell’indirizzo della politica estera e di difesa degli Stati Uniti.