Le prime parole non sono tutte uguali. A margine del caso Petlichev

17 Marzo 2026
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1. Con la sentenza resa il 12 febbraio 2026 nel caso Petlichev (C-56/25), la terza sezione della Corte di giustizia torna a fissare le coordinate che guidano il giudice nazionale nell’affrontare l’alternativa tra la sollevazione del rinvio pregiudiziale e l’attivazione del giudizio di costituzionalità di fronte alla propria corte nazionale.
Il caso da cui trae origine la pronuncia può essere riassunto, nei suoi termini essenziali, come segue.
Nell’ambito di un procedimento penale per detenzione e spaccio di stupefacenti, il Tribunale di Sofia (Bulgaria) era chiamato ad applicare alcune disposizioni nazionali che prevedono pene più severe per chi detenga stupefacenti “in grande quantità”, individuando quest’ultima sulla base di un criterio di calcolo del valore pecuniario ritenuto arbitrario. Sulla base di ciò, l’autorità rimettente ritiene che la normativa nazionale sia lesiva del principio di proporzionalità, garantito dalla Costituzione bulgara ma rilevante anche per il diritto UE, tenuto conto che la disciplina del reato in questione ricade nell’ambito della normativa europea di armonizzazione di cui all’art. 4, par. 1, della decisione quadro 2004/757.
A fronte di queste premesse, il dubbio avanzato dal Tribunale di Sofia si appunta su un profilo esclusivamente procedurale, legato alle condizioni imposte dal proprio diritto nazionale per far valere l’incostituzionalità delle norme in esame di fronte alla propria Corte costituzionale. Ai sensi dell’art. 18, par. 3, del Regolamento di procedura di quest’ultima, infatti, le domande di controllo incidentale devono contenere una valutazione motivata del diritto applicabile, che includa le conseguenze derivanti dall’applicazione del diritto dell’Unione, “allorché la disposizione o l’atto contestati rientrino nell’ambito d’applicazione di quest’ultimo”.
Ad avviso del giudice del rinvio, l’attivazione del giudizio di costituzionalità imporrebbe al giudice nazionale che ritenga più appropriato investire in prima battuta la propria Corte costituzionale (come nel caso di specie), di affrontare preliminarmente i dubbi di compatibilità col diritto UE, il che lo porterebbe necessariamente a sollevare in via prioritaria il rinvio pregiudiziale e a rivolgersi solo successivamente al proprio Giudice delle leggi, che si troverebbe a quel punto ad avere l’ultima parola. Da qui, i dubbi sottoposti alla Corte di giustizia.

2. La sentenza si sofferma preliminarmente sulle condizioni idonee a garantire la coesistenza dei pilastri di funzionamento del diritto UE (sul fronte della sollevazione del rinvio pregiudiziale, della disapplicazione e dell’obbligo di interpretazione conforme al diritto UE) con i caratteri di un controllo di costituzionalità di tipo accentrato.
Già in Melki e in A. c. B., come è noto (v. qui e qui), la Corte di giustizia ha chiarito che l’art. 267 TFUE e il principio del primato non impediscono a un giudice nazionale che ritenga che una certa normativa interna contrasti, al tempo stesso, con la propria costituzione e col diritto dell’Unione di rivolgersi in via prioritaria alla propria corte costituzionale, purché ciò non faccia venire meno la facoltà o l’obbligo di adire, in ogni fase del procedimento e anche dopo che si sia concluso il giudizio di costituzionalità, la Corte di giustizia per sottoporre ad essa qualsiasi questione pregiudiziale ritenuta necessaria.
Il tratto di novità della sentenza Petlichev sta nel fatto che questo regime di concorso, di per sé non messo in discussione, è messo alla prova ora su un fronte diverso da quello esaminato allora.
In primo luogo, perché a venire in giudizio è qui il caso di una regola procedurale interna che persegue l’effetto di incentivare i giudici ad adire prima la Corte di giustizia, con l’obiettivo di lasciare alla Corte costituzionale l’ultima parola. Tale regola – come paventato dallo stesso giudice del rinvio – è giustificata nel sistema bulgaro dal fatto che la Corte costituzionale mostra una particolare “reticenza … nel garantire l’osservanza del principio del primato del diritto dell’Unione, nonché la sua volontà di controllare la conformità del diritto dell’Unione alla Costituzione bulgara” (par. 23).
In secondo luogo, la novità è nel fatto che il problema del concorso tra rimedi non deriva, nel caso in esame, da un’alternativa rigida tra essi, ma dalle regole procedurali che spingono il giudice nazionale a ritenere preferibile l’uno o l’altro. È in quest’ottica, infatti, che si coglie la preoccupazione della sentenza rispetto a quelle norme di legge nazionali che comportino “il rischio che un giudice nazionale preferisca astenersi dal porre questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia”, ciò che lede le prerogative riconosciute ai giudici nazionali dall’art. 267 TFUE e l’efficacia complessiva del sistema di cooperazione da esso presidiato (par. 36).
Rispetto a entrambi questi problemi, la risposta della sentenza Petlichev appare, in linea di principio, equilibrata e convincente.
Fermo il principio per cui a porsi in contrasto col principio del primato è solamente la presenza di un obbligo, per il giudice nazionale, ad adire la propria corte costituzionale “prima di avvalersi della facoltà o di ottemperare all’obbligo di adire la Corte di giustizia in via pregiudiziale” (par. 42), è ben possibile che un ordinamento nazionale preveda un meccanismo – come quello vigente in Bulgaria – che spinge i giudici nazionali a rivolgersi in via prioritaria alla Corte di giustizia, così da lasciare alla Corte costituzionale l’ultima parola. Tutto ciò a condizione che non venga impedito al giudice nazionale di trarre tutte le conseguenze che derivano dal principio del primato nel caso sottoposto al suo esame (par. 46), il che comporta, in particolare, che quest’ultimo debba potersi discostare dalle valutazioni operate dalla propria Corte costituzionale qualora ritenga, sulla base delle indicazioni fornite dalla Corte di giustizia, che queste non siano conformi al diritto dell’Unione (parr. 47-48).
Al tempo stesso, la sentenza chiarisce come la sollevazione del rinvio pregiudiziale non richiede che sia preventivamente accertata l’incostituzionalità della normativa nazionale applicabile nel caso di specie, perché ciò lo priverebbe della facoltà (o dell’obbligo, se giudice di ultima istanza) di procedere al rinvio in qualsiasi momento della procedura egli ritenga appropriato, ferma restando la possibilità di prospettare alla Corte di giustizia la sussistenza di questi dubbi di legittimità (parr. 53-54).
Nell’ultima parte, la sentenza Petlichev si confronta in modo più diretto con l’eventualità (da cui nascono, come detto, i timori del Tribunale di Sofia) che le corti costituzionali nazionali possano in vario modo ostacolare, riservandosi l’ultima parola, l’attività dei giudici interni nel dare effetto fino in fondo ai dettami stabiliti dalla Corte di giustizia.
Sul punto, la sentenza afferma con particolare nettezza che “qualora alla Corte costituzionale sia rivolta una domanda di controllo della legittimità costituzionale di una disposizione nazionale rientrante nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, detta Corte è, in linea di principio, tenuta a rivolgersi alla Corte di giustizia in via pregiudiziale, conformemente all’articolo 267, terzo comma, TFUE”, salvo che ricorrano i presupposti per sottrarsi a tale obbligo, nel rispetto dei criteri CILFIT (par. 57).
Tale obbligo vale a maggior ragione nel caso in cui la Corte costituzionale ritenga che una disposizione di diritto dell’Unione violi la propria identità nazionale, ciò che impone di riservare il relativo esame alla Corte di giustizia, unica competente a verificare il rispetto dell’art. 4, par. 2, TUE e a dichiarare l’invalidità di un atto dell’Unione, senza che le autorità nazionali possano rifiutarsi di ottemperare a una sentenza pronunciata in via pregiudiziale (par. 58). In un caso del genere, il giudice nazionale resta infatti vincolato al rispetto all’interpretazione fornita dalla Corte di giustizia, anche ove ciò comporti la necessità di “discostarsi […] dalle valutazioni della Corte costituzionale che rifiuti di ottemperare a una sentenza pronunciata in via pregiudiziale dalla Corte di giustizia” (par. 59).

3. La prima impressione che si ricava dalla lettura della sentenza è che essa, malgrado non aggiunga elementi di particolare novità rispetto ai precedenti (come del resto dimostra l’assenza di conclusioni dell’AG, ai sensi dell’art. 20, ult. comma, dello Statuto della Corte), metta non di meno a sistema i principi elaborati negli anni sul tema della doppia pregiudizialità e sui vincoli gravanti sulle corti costituzionali allorché le loro pronunce investano ambiti riservati al diritto dell’Unione (Lympikis).
Inevitabile, quindi, chiedersi se e in che misura tali principi impattino anche sulla giurisprudenza della Corte costituzionale italiana, prima e dopo la svolta sul “tono costituzionale” impressa a partire dalla sentenza n. 181 del 2024.
Sul punto, non pare che dalla sentenza Petlichev debbano trarsi particolari conseguenze (ma v. Ferraro).
In primo luogo, infatti, la ricercata preferenza della Corte costituzionale italiana per la previa attivazione dell’incidente di costituzionalità non si è mai tradotta nell’imposizione di un obbligo, ma solo nella previsione di una facoltà in tal senso a carico del giudice nazionale. E anche il tentativo, portato avanti dalla stessa sentenza n. 181 del 2024 (in part. p. 6.5. Cons. in dir.), di codificare alcune “situazioni tipo” che dovrebbero indurre il giudice italiano a preferire la previa attivazione del sindacato di costituzionalità, non ha determinato – almeno fino ad oggi – un radicale mutamento di indirizzo dei giudici comuni. In attesa di conoscere i dati statistici per il 2025, non può non far riflettere la circostanza che, nel corso del 2024, i giudici italiani siano stati i più attivi in Europa nel rivolgersi tramite rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.
Nel complesso, quindi, la sentenza Petlichev non solo non mette in discussione la scelta della Corte costituzionale italiana di cercare la “prima parola”, ma, al contrario, pare convalidare la strategia avviata nel 2017, volta sì a ricercare l’attivazione prioritaria del giudizio di costituzionalità, ma al di fuori di rigide preclusioni e di regole codificate di priorità.
Dietro questi scenari, in secondo luogo e più in generale, si avverte però nella sentenza anche un chiaro campanello d’allarme per la tenuta del sistema europeo di cooperazione giudiziaria. Non c’è dubbio, infatti, che il registro complessivo della sentenza sia indirizzato ad ammonire le corti costituzionali più riottose a riconoscere il principio del primato, cercando contemporaneamente di irrobustire i rapporti con i giudici comuni, avvertendoli del fatto che essi devono sentirsi sempre più partecipi dei poteri che derivano loro dalla Kompetenz-Kompetenz della Corte di giustizia.
Pare tuttavia evidente che, con simili ammonimenti, la Corte di giustizia voglia mandare un messaggio chiaro non tanto a quegli ordinamenti (tra cui l’Italia) nei quali le corti costituzionali si sono avvalse della prima parola per rafforzare, anche tramite un uso più intenso del rinvio pregiudiziale, i capisaldi del diritto UE, quanto piuttosto a quei sistemi (come la Bulgaria) dove si sono radicate prassi interpretative delle corti costituzionali di tipo isolazionista e identitario.
La perentorietà di questi avvertimenti fa quindi intravedere, oggi, il rischio di una crescente fragilità dei presupposti di valore su cui riposa l’autorità della Corte di giustizia e dei principi di cui essa si pone a presidio, ma al tempo stesso anche la necessità di difendere gli uni e gli altri investendo su un raccordo sempre più stretto con le corti costituzionali nazionali.

 

 

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Successivamente alla pubblicazione del post, sono state rese note le statistiche giudiziarie della Corte di giustizia relative all’anno 2025: da esse si trae la conferma che il numero di rinvii pregiudiziali ad opera dei giudici italiani, nell’anno passato, non solo non pare aver risentito delle supposte limitazioni introdotte dal criterio del “tono costituzionale”, ma è addirittura aumentato dal numero record di 98 nel 2024 a 110 nel 2025.