Ripristinare lo Stato di diritto senza tradirne i principi: il caso della Corte costituzionale ungherese

A tre mesi dalle elezioni che hanno portato alla sconfitta del governo di Viktor Orbán, la sorte dei giudici costituzionali ungheresi attualmente in carica (vedi il mio post precedente pubblicato il 30 aprile) è ancora oggetto di dibattito e sembra essere diventata un corollario del dibattito sulla sorte del Presidente della Repubblica, al centro dell’attenzione pubblica. Infatti, l’emendamento costituzionale adottato dal Parlamento ungherese il 13 luglio e appena firmato dal Presidente della Repubblica, il diciassettesimo per la Legge Fondamentale scritta da Fidesz nel 2011, prevede sia la destituzione del Presidente della Repubblica che la rimozione di quattro giudici della Corte costituzionale, tra cui il suo Presidente. Perciò, anche se questo post si concentra sulle vicende della Corte costituzionale, queste sono inseparabili dalle questioni sulla destituzione del Presidente della Repubblica, che forniscono un contesto fondamentale.
La questione costituzionale di fondo è essenzialmente se un regime, descritto come “ibrido” e “un’autocrazia elettorale” da diversi anni, possa essere smantellato con strumenti che rispettino lo Stato di diritto. Già prima delle elezioni del 2022, si era acceso un dibattito accademico sulla possibilità di ignorare la Legge Fondamentale scritta da Fidesz anche in assenza della maggioranza dei due terzi necessaria per l’emendamento costituzionale (lo racconta Gábor Halmai in questa recente intervista). Tuttavia, quelle elezioni sono state nuovamente vinte dal partito di Orbán (in coalizione con il più piccolo partito democristiano KDNP), e la nuova opposizione emersa in Ungheria a partire dal 2024, sotto la guida di Péter Magyar, ha ottenuto, nell’aprile di quest’anno, una maggioranza sufficiente per le riforme costituzionali (si veda il resoconto dettagliato di Simone Benvenuti su Nomos).
Pure in presenza di una maggioranza costituente, però, si pone la questione del destino delle alte cariche dello Stato nominate durante il regime precedente, tra cui tutti i quindici membri della Corte costituzionale, che potrebbero rappresentare un ostacolo significativo alle riforme in programma. La mancanza di indipendenza di queste figure è stata ampiamente commentata e analizzata in letteratura, in cui si è parlato di costituzionalismo abusivo o illiberale, arretramento dello stato di diritto e della democrazia (“backsliding”), e appropriazione delle istituzioni (“capture”).
L’intimazione del nuovo primo ministro, rivolta alle persone che ricoprono queste cariche, è caduta nel vuoto. Né il Presidente della Repubblica, Tamás Sulyok, né i giudici della Corte costituzionale hanno presentato le dimissioni entro il termine stabilito da Péter Magyar, il 31 maggio. Tuttavia, l’intimazione ha causato una certa agitazione all’interno della Corte. In modo inaspettato e inusuale, il 24 aprile la Corte ha pubblicato sul proprio sito ufficiale una comunicazione in cui si rivelava che durante una seduta plenaria uno dei giudici aveva “rilasciato una dichiarazione di carattere politico” invitando il Presidente della Corte, Péter Polt, a prendere in considerazione la possibilità di dimettersi. La comunicazione è stata una reazione alla notizia trapelata, apparsa sul giornale Magyar Hang il giorno prima e ripresa poi da altre testate, secondo la quale il giudice Marcell Szabó avrebbe affermato che a causa del passato di Péter Polt la reputazione e il prestigio sociale della Corte costituzionale erano scesi a un livello talmente basso che solo le dimissioni del presidente avrebbero potuto salvare l’istituzione stessa. La dichiarazione del giudice Szabó, però, non ha avuto alcun seguito, se non la comunicazione sopracitata, in cui si afferma anche che “le dichiarazioni che sollecitano le dimissioni del presidente – e, secondo alcune affermazioni, dei membri della Corte costituzionale – possono essere considerate, per il loro contenuto, di natura esclusivamente politica e non professionale, e non possono essere prese in considerazione, anche alla luce del sistema di separazione dei poteri”.
Membro della Corte dal 2016, Marcell Szabó è uno dei quattro giudici la cui nomina è stata il risultato di un compromesso con il partito di opposizione LMP, in un momento in cui Fidesz non aveva la maggioranza qualificata necessaria per la nomina di nuovi giudici costituzionali. In precedenza, Szabó aveva ricoperto il ruolo di vice-ombudsman, difensore delle generazioni future, e in tale veste, così come in qualità di giudice della Corte costituzionale, ha assunto posizioni critiche nei confronti del governo in diverse occasioni. Per esempio, è stato l’unico a dissentire in una decisione (la n. 1125/2026 (III.23.)) emessa durante il periodo elettorale, con la quale la Corte costituzionale ha annullato una sentenza della Kúria (la Corte suprema ungherese). La sentenza annullata imponeva alla MTVA (l’equivalente ungherese della RAI) di garantire una rappresentazione equilibrata dei partiti politici sulla propria pagina Facebook, dopo che Tisza aveva presentato un reclamo alla Commissione Elettorale Nazionale (NVB), contestando il fatto che il 21 febbraio, primo giorno della raccolta delle firme di sostegno, la pagina Facebook della radio Kossuth avesse dato spazio prevalentemente al Fidesz–KDNP tra i partiti. Secondo la sentenza della Corte costituzionale, la pagina Facebook della radio non è da considerarsi un servizio mediatico e, pertanto, non si applicano gli obblighi stabiliti dalla legge sui media. Il giudice Szabó, invece, sosteneva che la responsabilità di fornire un’informazione obiettiva e imparziale da parte del servizio pubblico non può venire meno solo perché la comunicazione non avviene in un programma radiofonico o in un telegiornale, ma sulla pagina Facebook di un’istituzione.
Sebbene la dichiarazione del giudice Szabó alla sessione plenaria del 21 aprile non abbia portato alle dimissioni del Presidente della Corte, la notizia trapelata ha avuto un riscontro anche nella comunità accademica ungherese. In una lettera aperta pubblicata su Facebook il 10 maggio, il noto professore di diritto romano András Földi, ha ribadito l’intimazione del nuovo primo ministro, nominando sei membri della Corte in particolare e invitandoli a presentare le dimissioni per aver “favorito l’abuso malafede e sistematico del potere pubblico”. Nella lettera, il professor Földi scrive anche di “apprezzare gli sforzi dei giudici costituzionali che, anche negli ultimi tempi, hanno cercato di difendere lo Stato di diritto attraverso una serie di pareri dissenzienti”, ma aggiunge che non spetta a lui “sfumare un quadro che, nel complesso, è purtroppo molto negativo”. Uno dei sei membri esplicitamente nominati nella lettera, la giudice Ágnes Czine, ha risposto prontamente con una lettera pubblicata il 12 maggio, in cui ha difeso la propria indipendenza e imparzialità, sottolineando di essere stata eletta giudice costituzionale nel 2014 con una maggioranza ben superiore a quella richiesta dalla Legge Fondamentale e di aver espresso 128 opinioni concorrenti e 137 opinioni dissenzienti durante il suo mandato.
Dopodiché, il 31 maggio è scaduto il termine imposto da Magyar, e il 22 giugno il suo governo ha reso pubblica la proposta di emendamento costituzionale, aprendo un periodo di consultazione di cinque giorni. La proposta e il tempo notevolmente breve concesso per inviare pareri in merito hanno suscitato sentimenti contrastanti anche tra i sostenitori del nuovo governo. L’emendamento è composto da dieci disposizioni, tra cui quella che stabilisce la cessazione del mandato del Presidente della Repubblica in carica, quella che reintroduce l’età pensionabile obbligatoria per i membri della Corte costituzionale, fissata a settant’anni, e quella secondo la quale la Corte elegge il proprio Presidente tra i propri membri. Nel suo parere scritto (disponibile anche in inglese), il Comitato ungherese di Helsinki (Hungarian Helsinki Committee), per esempio, ha espresso critiche accese, sottolineando che la proposta introduce numerosi cambiamenti di cui non vi è necessità immediata per il ripristino dello Stato di diritto, come l’imposizione di un limite massimo di dodici anni per il mandato dei deputati parlamentari. Per questo motivo, come osserva l’organizzazione non governativa, non ci sono argomenti convincenti che giustifichino l’approvazione di tali cambiamenti con una procedura accelerata, senza un ampio processo di consultazione tra gli esperti e la società civile. Anche un’organizzazione non-governativa internazionale, Human Rights Watch, si è espressa in questo senso.
Anche secondo l’opinione di chi scrive, non è giustificata una limitazione così notevole dell’obbligo di consultazione che deve precedere ogni riforma costituzionale importante. Cinque giorni non sono sufficienti per avviare un dialogo approfondito che possa essere considerato un processo di deliberazione degno di questo nome. Nonostante il brevissimo lasso di tempo di cinque giorni, il Governo ha ricevuto oltre ventimila osservazioni sulla proposta di emendamento. Per riassumere questa grande quantità di osservazioni in pochi giorni (un riassunto di dieci pagine è stato pubblicato il 2 luglio), si è dovuto fare ricorso all’intelligenza artificiale, come ammesso da Magyar in una conferenza stampa. L’uso di intelligenza artificiale a questo scopo solleva importanti questioni di trasparenza, giudizio umano e, non da ultimo, democrazia. Ci si chiede cosa si sarebbe perso dedicando almeno un paio di settimane, se non un mese intero, a un processo di deliberazione che avrebbe permesso un dibattito più approfondito.
Il parere del Comitato ungherese di Helsinki sottolinea anche che la proposta non abroga numerose disposizioni costituzionali che sono palesemente in contrasto con i requisiti fondamentali dello Stato di diritto e della democrazia e limitano l’effettivo esercizio di alcuni diritti fondamentali. Per quanto riguarda la cessazione del mandato del Presidente della Repubblica, il Comitato ungherese di Helsinki esprime un parere a sostegno della proposta, invitando però il legislatore a motivare in modo dettagliato nella proposta stessa la necessità di sostituire i funzionari in questione, spiegando cosa abbiano fatto per minare lo Stato di diritto o cosa non abbiano fatto per difenderlo, e perché non sia ipotizzabile un risanamento con la loro collaborazione, nonché perché sia venuta meno la fiducia pubblica nei loro confronti.
Per quanto riguarda, invece, l’età pensionabile obbligatoria per i membri della Corte costituzionale e l’elezione del Presidente della Corte da parte dei giudici stessi, il Comitato ungherese di Helsinki sottolinea che si tratta di garanzie di indipendenza in vigore fino al 2012, poi soppresse nel tentativo politico di indebolire la funzione di controllo della Corte. Tuttavia, le modifiche proposte si applicherebbero anche ai giudici costituzionali attualmente in carica, portando alla cessazione immediata del mandato di quattro di loro, incluso quello del Presidente Péter Polt. Mentre il Comitato non si oppone all’applicazione immediata di tali modifiche, in quanto “giustificabili per il ripristino del corretto funzionamento dello Stato di diritto”, ribadisce la raccomandazione di motivare in modo dettagliato nella proposta stessa la necessità delle soluzioni adottate. Il parere cita anche un’opinione della Commissione di Venezia (CDL-AD(2024)018, par. 53), in cui si argomenta che le persone nominate in modo incostituzionale non possono avvalersi della protezione costituzionale. Infine, il Comitato ritiene positiva l’abrogazione dell’art. 37, terzo e quarto comma, della Legge Fondamentale, che limitava la giurisdizione della Corte costituzionale escludendone le leggi in materia di finanze pubbliche finché il debito pubblico supera la metà del prodotto interno lordo totale (si veda l’opinione CDL-AD(2011)016 della Commissione di Venezia, in particolare i par. 120-127, e un mio post in inglese su questo blog di molti anni fa).
Anche la redazione della rivista di diritti umani Fundamentum, tra cui il professor Gábor Halmai, ha reso pubblico il proprio parere sulla proposta di emendamento (disponibile solo in ungherese), e condivide la critica espressa dal Comitato ungherese di Helsinki, secondo cui la proposta non mette in primo piano le motivazioni costituzionali delle modifiche da apportare, ovvero il fatto che i funzionari pubblici rimossi sono stati gli strumenti della transizione autocratica e non i suoi freni. Per quanto riguarda la cessazione del mandato del Presidente della Repubblica in carica, il parere non sostiene la soluzione proposta, ma raccomanda di ricorrere alla procedura di destituzione già prevista dalla Legge Fondamentale attualmente in vigore. Poiché secondo le norme vigenti la procedura di destituzione è affidata alla Corte costituzionale, i redattori di Fundamentum propongono di adottare una soluzione che garantisca l’indipendenza dell’intera Corte, e non solo la rimozione di quattro suoi membri tramite la reintroduzione dell’età pensionabile obbligatoria. In alternativa, una soluzione più semplice potrebbe essere quella di modificare le regole della procedura di destituzione.
In generale, una critica valida all’emendamento proposto, ampiamente condivisa nella comunità accademica ungherese, è che utilizza strumenti legalistici simili a quelli impiegati dal governo precedente per smantellare le garanzie dello Stato di diritto. In altre parole, la proposta di emendamento non rende le motivazioni trasparenti, ma utilizza i tecnicismi del diritto come uno strumento per raggiungere i propri fini politici (in questo senso vedi gli scritti di Kim Lane Scheppele riguardo al regime di Orbán). In particolare, la rimozione di quattro membri della Corte costituzionale non è sufficiente a ripristinare l’indipendenza della Corte e la proposta non stabilisce nuove regole per la nomina dei nuovi giudici. Sarebbe più opportuno, come sostengono anche i redattori di Fundamentum, introdurre una procedura anche per la destituzione dei giudici costituzionali. Una procedura di destituzione trasparente permetterebbe anche ai cittadini di seguire e discutere le motivazioni alla base delle decisioni, e avrebbe quindi un effetto positivo sulla cultura politica e democratica del paese.
Al momento della sua votazione, non era ancora certo se il Presidente della Repubblica, Tamás Sulyok, avrebbe firmato e promulgato l’emendamento che prevede la cessazione del suo mandato. Avrebbe potuto rifiutarsi di farlo solo qualora avesse ritenuto violati i requisiti procedurali relativi alla sua adozione e, in tal caso, avrebbe potuto fare ricorso alla Corte costituzionale. Pertanto, Sulyok non poteva chiedere alla Corte costituzionale di esaminare la conformità dell’emendamento con la Legge Fondamentale se non per motivi formali (art. S, terzo comma, della Legge Fondamentale). Ironia della sorte, il controllo di costituzionalità sostanziale degli emendamenti costituzionali è stato esplicitamente escluso nel 2013 proprio dal governo di Orbán, con il Quarto Emendamento (come riportato in un mio vecchio post su questo blog), in risposta a una sentenza della Corte costituzionale (Decisione n. 45/2012 (XII.29.)), all’epoca non ancora completamente soggiogata ma già fortemente divisa, che dichiarava l’incostituzionalità di varie disposizioni transitorie della Legge Fondamentale.
Già il 22 giugno, presentando la proposta di emendamento, il primo ministro Péter Magyar aveva annunciato che in caso di rifiuto da parte del Presidente della Repubblica di promulgare l’emendamento, sarebbe stata avviata nei suoi confronti la procedura di destituzione, che alla fine non si è resa necessaria. Per il momento, il nuovo Governo sembra dunque evitare uno scontro diretto troppo acceso con i rappresentanti del precedente regime, nonostante un chiaro mandato da parte dell’elettorato, cercando di raggiungere lo stesso risultato attraverso soluzioni più tecniche che ricordano il legalismo del precedente governo. Il ripristino dello Stato di diritto non dipende però soltanto dalla legittimità degli obiettivi perseguiti o dal rispetto formale delle norme vigenti. Richiede tempi adeguati e processi deliberativi fondati sull’inclusione di una pluralità di attori che provengano da diversi segmenti della società. In caso contrario, il tentativo di superare il costituzionalismo abusivo rischia di riprodurne i metodi.