Sul Consiglio europeo del 26 giugno 2025, ovvero il dilemma dell’Unione

Il Consiglio europeo del 26 giugno 2025 si è svolto in un momento emblematico per la traiettoria di sviluppo dell’Unione sul piano dell’integrazione politica: sullo sfondo di un conflitto ucraino tutt’altro che risolto, di una crisi commerciale incipiente con gli Stati Uniti (è del 12 luglio 2025 l’annuncio del Presidente degli Stati Uniti dell’introduzione di dazi al 30% per le merci UE) e di una crescente instabilità nella regione mediterranea, le conclusioni adottate a Bruxelles si sono presentate come un documento ambizioso e, tuttavia, segnato da ambiguità e fragilità.
Sotto la superficie di una rinnovata unità strategica, riaffermata con forza nei paragrafi dedicati alla sicurezza e alla difesa, il testo lascia affiorare i segni di una duplice crisi: da un lato, l’affanno degli strumenti decisionali di fronte alla persistente logica intergovernativa, che limita l’efficacia dell’azione esterna dell’Unione; dall’altro, il riemergere di tensioni interne alla compagine europea che mettono in discussione la coerenza del sistema giuridico fondato sull’art. 2 TUE.
Lungi dal costituire una mera presa d’atto delle contingenti urgenze geopolitiche, dunque, le conclusioni del Consiglio del 26 giugno si prestano a essere lette come una sorta di radiografia delle contraddizioni profonde che attraversano oggi il processo di integrazione.
Uno dei nodi più rilevanti emersi nelle conclusioni del Consiglio – insieme alla richiesta della cessazione delle ostilità a Gaza e l’invito alla revoca del blocco da parte di Israele (parr. 4-7) – riguarda il sostegno all’Ucraina e, più in generale, la capacità dell’Unione europea di agire come soggetto politico coeso. Nonostante la riaffermazione di un impegno senza ambiguità a favore della sovranità e dell’integrità territoriale ucraina («il Consiglio europeo ribadisce il suo sostegno a una pace globale, giusta e duratura in Ucraina […], condanna fermamente i continui bombardamenti di civili e infrastrutture civili da parte della Russia e chiede un cessate il fuoco completo, immediato e incondizionato […] sottolinea l’importanza degli sforzi di sostegno umanitario e delle misure volte a rafforzare la fiducia, in particolare lo scambio di prigionieri di guerra, il rilascio di civili e il rimpatrio di tutti i bambini rapiti e degli altri civili ucraini deportati e trasferiti illegalmente in Russia e Bielorussia», parr. 2, 3 e 4 delle Comunicazioni relative all’Ucraina), i capi di Stato e di governo non sono riusciti a concordare un nuovo pacchetto sanzionatorio (sarebbe stato il 18esimo dall’inizio della guerra) nei confronti della Federazione Russa, bloccato dal dissenso espresso da due Stati membri, Ungheria e Slovacchia. Ancora una volta, il vincolo dell’unanimità in materia di politica estera e di sicurezza comune ha evidenziato la sua natura paralizzante e il metodo intergovernativo si è rivelato incapace di garantire l’adozione tempestiva e coerente di misure che avrebbero richiesto, per gravità e urgenza, una risposta collettiva chiara ed efficace.
Come noto, l’architettura della PESC, pur formalmente parte integrante del sistema dei Trattati, resta sostanzialmente improntata al modello intergovernativo, fondata sul principio del consenso unanime e priva di un controllo giurisdizionale pieno da parte della Corte di giustizia (art. 275 TFUE), con la doppia conseguenza che l’azione esterna dell’UE risulta vulnerabile a veti paralizzanti che ne compromettono la tempestività e la coerenza, e che l’ambizione dell’Unione di agire come attore globale è messa in discussione dal diaframma esistente fra la propria politica estera e quella dei Paesi che la compongono. Questa tensione tra le finalità dichiarate e la capacità effettiva di implementarle mette sotto stress una nota fragilità dell’Unione: se, da un lato, le conclusioni si richiamano ai valori fondanti dell’Unione, dall’altro, la mancanza di strumenti vincolanti in grado di garantire il rispetto di tali principi da parte degli Stati membri mina la credibilità stessa dell’azione esterna. Come evidente, il riferimento è al caso dell’Ungheria (già oggetto della procedura ex art. 7, par. 1, TUE), e alla contraddizione incomponibile tra l’appartenenza formale all’ordinamento dell’Unione e la possibilità di condizionarne l’azione esterna pur in assenza di una piena conformità ai suoi valori fondamentali.
Le conclusioni dedicano poi ampio spazio alla questione della competitività dell’economia europea, indicata come priorità strategica («la promozione della competitività dell’Europa e l’ulteriore integrazione del mercato unico sono fondamentali per sostenere la prosperità e il modello sociale dell’Europa e contribuiranno a rafforzare l’influenza e la posizione globali dell’UE quale partner prevedibile, affidabile e credibile, anche accrescendo il ruolo internazionale dell’euro […] il Consiglio europeo invita a rafforzare ulteriormente la competitività dell’UE, anche attraverso l’innovazione e la promozione della leadership tecnologica europea, specialmente nelle tecnologie di frontiera, al fine di colmare il divario in termini di produttività dell’UE, ad approfondire il mercato unico e a potenziare la base industriale dell’Unione, garantendo condizioni di parità», parr. 25-26 delle Conclusioni). Tuttavia, la strategia delineata si affida prevalentemente a strumenti di soft law, eludendo in molti casi il procedimento legislativo ordinario di cui all’art. 294 TFUE e marginalizzando così il ruolo del Parlamento europeo. Anche in questo ambito, emerge una dinamica decisionale che privilegia nettamente il metodo intergovernativo, indebolendo in maniera evidente le esigenze di trasparenza e democraticità dei processi decisionali.
Dal canto suo, poi, la dimensione della sicurezza e della difesa interne, che occupa una parte consistente del documento, costituisce un ulteriore banco di prova, giacché si afferma che «l’Europa deve diventare più sovrana, maggiormente responsabile della propria difesa e meglio attrezzata per agire e affrontare autonomamente e in modo coordinato le sfide e le minacce immediate e future con un approccio a 360 gradi. La guerra di aggressione della Russia nei confronti dell’Ucraina e le sue ripercussioni sulla sicurezza europea e globale in un contesto in evoluzione costituiscono una sfida esistenziale per l’Unione europea». Tuttavia, se da un lato va riconosciuto che l’attuale contesto internazionale impone una riflessione seria sull’autonomia strategica dell’Unione, dall’altro non si possono ignorare le carenze comunicative e procedurali che hanno accompagnato il discorso sul riarmo. In particolare, le discussioni relative allo sviluppo della base industriale e tecnologica della difesa europea (EDTIB) e alla creazione di strumenti finanziari come il SAFE sono avvenute in gran parte in ambito consiliare, con scarsa trasparenza verso l’esterno e un coinvolgimento limitato del Parlamento europeo: documenti cruciali sono stati presentati come non-paper o sottoposti a discussione solo a ridosso dei vertici (riducendo così la possibilità di un vero dibattito pubblico) e le divergenze tra Stati membri non sono state adeguatamente tematizzate, contribuendo a generare confusione anche tra gli osservatori politici più accorti.
Non si può non ammettere che simili carenze nella comunicazione istituzionale non solo minano la trasparenza dei processi decisionali, ma riducono la legittimazione democratica delle scelte in materia e impediscono di costruire una narrazione politica coerente e credibile, oltre a fornire ai Paesi membri l’occasione per una comunicazione politica interna non verificabile.
In questa prospettiva, il Consiglio europeo dello scorso 26 giugno contribuisce a validare ancora una volta la tesi per cui gravi criticità – dalla paralisi della politica estera alla incompiutezza delle politiche di difesa – siano riconducibili all’adozione sistematica del metodo intergovernativo, il quale continua a dominare i settori più sensibili dell’azione dell’Unione, contribuendo ad ampliare la distanza percepita dai cittadini nei confronti delle istituzioni europee.
Nel momento in cui si scrive, inoltre, non si può non considerare che siffatta distanza venga acuita dalla circostanza per cui l’Unione – e alcuni suoi Stati membri in particolare, come l’Italia – siano oggetto di campagne sistematiche di disinformazione e di guerra cognitiva da parte della Federazione Russa (e questo lo riconoscono le stesse conclusioni del Consiglio quando condanna «il protrarsi della campagna ibrida messa in atto dalla Russia, che include sabotaggi, perturbazioni delle infrastrutture critiche, attacchi informatici, manipolazione delle informazioni e ingerenze nonché tentativi di minare la democrazia, anche nel processo elettorale», par. 46). Attraverso la diffusione di fake news e narrazioni manipolatorie, veicolate tramite social media, bot automatizzati e media tradizionali compiacenti, si cerca di minare la fiducia dei cittadini europei nelle istituzioni sovranazionali, fomentando divisioni interne e indebolendo la capacità dell’Unione di presentarsi come attore coeso sul piano internazionale. A tal riguardo, rapporti dell’EEAS e risoluzioni del Parlamento europeo hanno documentato l’intensificarsi delle operazioni di influenza condotte da Mosca, in particolare nei confronti dell’Italia e di altri Stati membri vulnerabili. Questi attacchi, di natura non convenzionale benché estremamente insidiosa, richiedono una risposta istituzionale la quale, prima che tecnico-giuridica, sia soprattutto politica, e passi da una cultura della democrazia condivisa fra istituzioni e cittadini.
Sullo sfondo di queste criticità, il contesto attuale rappresenta virtualmente un’occasione di accelerazione del processo di integrazione politica. Tuttavia, come spesso è accaduto nella storia dell’Unione, anche questa opportunità resta subordinata alla volontà degli Stati membri.
Il Consiglio europeo del 26 giugno restituisce, in definitiva, l’immagine di un’Unione che, pur consapevole delle sfide sistemiche che ne mettono alla prova coesione e credibilità, continua a operare secondo logiche decisionali inadeguate rispetto al livello di integrazione cui dichiara di tendere. Emblematico, in tal senso, è il modo in cui si è deciso di procedere alla sospensione del Patto di Stabilità e Crescita al fine di favorire la spesa militare nazionale, giacché si è preferito ricorrere alla clausola di salvaguardia nazionale, anziché attivare la clausola generale, ritenuta non applicabile (sul punto cfr. M. Dani, A. J. Menéndez): ciò testimonia almeno l’inadeguatezza di alcune regole del nuovo Patto – la cui riforma è stata approvata poco più di un anno fa, e cioè quando l’aggressione russa in Ucraina era già in corso – e segnala quanto poco lo stesso impianto regolativo sia stato pensato per assorbire shock sistemici, oltre alla misura in cui il metodo intergovernativo tenda a produrre soluzioni frammentarie, condizionate dai margini politici interni piuttosto che da un orizzonte strategico comune.
La frattura tra competenze e ambizioni politico-istituzionali, tra consenso intergovernativo e necessità di una coesione effettiva, resta così il nodo strutturale irrisolto del processo di integrazione. E mentre gli attacchi informativi si sommano alle ambiguità strategiche, il rinvio del confronto su strumenti comuni e responsabilità condivise – indubbiamente vantaggioso in termini di gestione del consenso nazionale – rischia di compromettere irreversibilmente la pretesa dell’Unione di agire come attore politico e giuridico all’altezza del proprio tempo.