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A Fundamental Law of the European Union: l’idea di una “Costituzione” Europea si riaffaccia nella proposta di riforma dei Trattati del Gruppo Spinelli

By on 31 Ottobre, 2013

A Fundamental Law of the European Union è il titolo del lavoro pubblicato
ad inizio ottobre dalla Verlag Bertelsmann Stiftung, e firmato dagli europarlamentari
del Gruppo Spinelli. Si tratta, nello specifico, di una dettagliata proposta di
riforma degli attuali Trattati costitutivi dell’Unione Europea, con l’obiettivo
di mettere a disposizione delle istituzioni nazionali e comunitarie un
possibile testo completo per una nuova Legge Fondamentale. Alla stesura di tale
proposta ha partecipato, sotto la coordinazione del liberaldemocratico
britannico Andrew Duff (UK, ALDE), un gruppo di lavoro composto da parlamentari
europei di varia provenienza politica e geografica, tra i quali Elmar Brok (DE,
EPP), Daniel Cohen-Bendit (FR, Greens/EFA), Isabelle Durant (BE, Greens/EFA),
Sylvie Goulard (FR, ALDE), Roberto Gualtieri (IT, S&D), Jo Leinen (DE,
S&D) e Guy Verhofstadt (BE, ALDE).


Il nome stesso del progetto serve ad avvertire i destinatari
dell’iniziativa che l’asticella è stata posta piuttosto in alto: senza
prescindere da un’attenta analisi della realtà, gli estensori del progetto non
rinunciano, infatti, a rendere esplicite le proprie ambizioni federaliste. È
impossibile, infatti, non cogliere dietro il riferimento ad una “Legge
Fondamentale”, il riaffacciarsi del tema di una “Costituzione” Europea, che
viene evocata senza essere nominata strizzando l’occhio ai costituenti di Bonn.

Anche i più appariscenti caratteri formali ricordano gli obiettivi del
precedente tentativo “costituente”. Si tratta di un testo unitario, che supera
sia il dualismo tra il Trattato sull’Unione Europea e il Trattato sul
funzionamento dell’Unione Europea che la separazione tra Unione e Euratom, che
incorpora la Carta dei diritti, che opera una decisa riduzione dei protocolli e
delle dichiarazioni annessi agli attuali Trattati. Rispuntano persino l’inno e
la bandiera, quasi a voler recuperare uno ad uno i simboli ammainati dopo i
referendum del 2005.

Nella premessa al progetto, si afferma che l’obiettivo è quello di
costruire “una struttura maggiormente federale”, il che non significa “un
super-Stato centralizzato, ma piuttosto un’unione costituzionale nella quale
livelli differenti di governo democratico sono coordinati”. Gli estensori del
progetto sembrano muoversi con grande saggezza in questo senso, rifiutando le
nozioni puramente dogmatiche di “sovranità” e “Stato federale”, e invece
valorizzando e completando gli elementi di tali nozioni che sono già presenti
nell’ordinamento dell’Unione Europea. Il materiale stesso sulla base del quale
il progetto è plasmato è costituito in gran parte dalle disposizioni dei Trattati
attualmente in vigore, valorizzando in tal modo il recupero dei lavori della
Convenzione già avvenuto in sede di negoziazione del Trattato di Lisbona.

In generale, si può dire che l’obiettivo primario è quello di riorganizzare
l’intera architettura dell’Unione in forma coerente intorno al metodo
comunitario. In un certo senso, infatti, l’evoluzione dell’integrazione europea
a partire dal Trattato di Maastricht ha visto corrispondere all’ampliamento e
approfondimento delle competenze dell’Unione l’affievolimento del metodo
comunitario, dalla fondazione dell’Unione negli anni ’90, con l’aggiunta di
“pilastri” intergovernativi, all’allargamento geografico degli anni 2000, con
il proliferare degli opt-outs e
l’istituzionalizzazione del “metodo aperto di coordinamento”, fino alla
difficoltà di un’efficiente gestione della crisi a livello europeo degli ultimi
anni, con l’imporsi di un “nuovo metodo dell’Unione”. Il progetto del Gruppo
Spinelli si propone di correggere tale rotta, riportando ad un disegno unitario
la mappa ormai sempre più frastagliata delle forme di cooperazione che orbitano
intorno alle istituzioni europee.

I procedimenti decisionali vengono, perciò, razionalizzati, riducendo in
numero e in genere le eccezioni all’uso della procedura legislativa ordinaria,
che coinvolge il Parlamento e il Consiglio come i due rami di uno stesso
organismo legislativo. La procedura legislativa ordinaria viene estesa non solo
ad ambiti in cui tuttora l’esercizio della potestà legislativa è prerogativa
del Consiglio, ma anche ad ambiti contigui a quelli di competenza dell’Unione
che oggi restano di esclusivo dominio degli Stati membri (si veda, per esempio,
la competenza in materia di determinazione dei flussi con riguardo alla
migrazione economica). Dall’altro lato, nei casi in cui non è prevista
l’applicazione della procedura legislativa ordinaria, l’adozione delle misure
legislative non viene sottoposta alla sola deliberazione del Consiglio, ma ad
una deliberazione di entrambi i rami del legislativo vincolata a maggioranze
rinforzate.

La stessa divisione dei poteri tra le istituzioni viene accentuata, con la
riduzione dei poteri di indirizzo politico del Consiglio e del Consiglio
Europeo, e l’investitura della Commissione come Governo dell’Unione. La proposta
prevede l’abolizione della figura del Presidente del Consiglio Europeo, mentre
la presidenza semestrale del Consiglio viene sostituita dall’elezione di un
presidente per ogni formazione del Consiglio, con il compito di coordinare
l’attività legislativa per un periodo di due anni e mezzo. Parallelamente, la
forma di governo viene “parlamentarizzata”, con la rivalutazione in senso
“fiduciario” degli attuali poteri del Parlamento nei confronti della
Commissione stessa.

Nello stesso solco si inserisce la riduzione di passerelle, eccezioni,
clausole di salvaguardia, diritti di veto e opt-outs.
Si tratta di un intervento quanto mai opportuno, in quanto le regole attuali
hanno ormai condotto ad una situazione di instabilità ed incertezza nei
procedimenti di adozione delle decisioni, nonché ad una vera a propria
frammentazione geografica dell’applicazione del diritto dell’Unione. Il
progetto prevede, quindi, accanto alla drastica riduzione delle possibilità di
scegliere ambiti e modalità di integrazione à
la carte
, una bipartizione tra Stati membri incamminati in un percorso di
tipo federale, e Stati associati, che negoziano individualmente le loro forme
di accordo con l’Unione.

Meritano, inoltre, un’attenzione speciale due novità riguardanti il ruolo
delle istituzioni nella definizione delle proprie attribuzioni. Si tratta, in
primo luogo, della revisione della clausola di flessibilità (oggi prevista
dall’articolo 352 TFUE), che permette all’Unione di estendere la propria
competenza ad ambiti non espressamente indicati nel Trattato. Tale clausola può
essere oggi azionata solo sulla base di una delibera all’unanimità del
Consiglio, compensando con la previsione di un diritto di veto in capo ai
rappresentanti di ogni Stato membro il rischio dell’aggiramento da parte delle
istituzioni europee del principio di attribuzione. Nel progetto del Gruppo
Spinelli il requisito dell’unanimità cade, in favore della previsione di una maggioranza
qualificata in Parlamento e in Consiglio. In secondo luogo, la stessa procedura
di revisione dei Trattati viene modificata: per essere approvate, le modifiche
richiedono il voto favorevole dei tre quarti degli Stati Membri, e perché
entrino in vigore basta la ratifica dei quattro quinti di essi, o la
maggioranza semplice dei cittadini sulla base di un referendum pan-europeo. Si
tratta in questo caso di una modifica suscettibile di aprire numerosi
interrogativi, con riguardo da un lato agli effetti giuridici di una revisione
che non seguisse i procedimento indicato, e dall’altro alla natura delle
obbligazioni degli Stati membri che non avessero ratificato gli emendamenti.
Non è possibile discutere in questa sede delle questioni che la proposta del Gruppo
Spinelli lascia dietro di sé in questo campo. È il caso, tuttavia, di
sottolineare che è probabilmente su questo punto che si potrebbe riaprire la
disputa sulla natura dell’Unione e sulla titolarità della “competenza delle
competenze”. In questo senso, non è forse il caso di forzare la mano in questa
direzione (almeno per quanto riguarda il secondo aspetto), potendosi proseguire
lungo la strada dell’attribuzione all’Unione di caratteri federali senza
tentare di scardinare già nella prossima Convenzione il suo fondamento nei
principi del diritto internazionale.

Sul versante dei diritti fondamentali, il progetto si limita
all’incorporazione della Carta nel corpo del nuovo Trattato, mentre viene
mantenuto il riferimento ai diritti fondamentali risultanti dalle tradizioni
costituzionali comuni agli Stati membri come principi generali del diritto
dell’Unione. Anche la questione dell’adesione alla CEDU resta immutata in
termini normativi rispetto al contesto attuale. Viene invece abrogata la
clausola per cui le disposizioni della Carta non estendono le competenze
attribuite all’Unione, ossessivamente ripetuta nel Trattato vigente senza che
tuttavia vi sia accordo sulla sua effettiva portata giuridica. Si tratta, in
definitiva, di modifiche cosmetiche, che lasciano essenzialmente sulle spalle
delle Corti il proseguimento del percorso di definizione del valore e della
portata dei diritti fondamentali riconosciuti nell’ordinamento dell’Unione.

Per quanto riguarda, infine, le politiche dell’Unione, le modifiche più
rilevanti sono ovviamente quelle riguardanti il governo dell’Unione economica e
monetaria. L’esperienza della crisi ha condotto gli estensori del progetto ad
ampliare significativamente i poteri di intervento dell’Unione in campo
economico, trasformando in particolare l’eurozona in una vera e propria unione
fiscale, dotata di risorse proprie da utilizzare per interventi di politica
economica di tipo anti-ciclico. Una speciale attenzione è dedicata, inoltre,
alle materie degli ex secondo e terzo pilastro, rispetto alle quali
l’estensione del metodo comunitario viene presentata come requisito necessario
al fine di garantire la coerenza ed efficienza degli interventi al livello
sovranazionale.

Seppure il progetto del Gruppo Spinelli è il risultato del lavoro di una
commissione bi-partisan, rappresenta certamente una visione di parte delle
prospettive dell’integrazione europea. Una visione la cui consistenza politica
sarà in parte misurata alle prossime elezioni per il rinnovo del parlamento
europeo, e ancora di più lo sarà quando si aprirà il dibattito sull’eventuale
rinegoziazione dei Trattati. Molti indicatori lasciano presagire che i tempi
non siano felici per i federalisti europei, ma il coraggioso progetto di una
Legge Fondamentale è certamente un buon segno, nel senso che anche in un
momento difficile al ripiegamento si preferisce il rilancio.

 

Riferimento bibliografico: The Spinelli Group, Bertelmann Stiftung, A fundamental law of the European Union,
Gütersloh, Verlag Bertelmann Stiftung, 2013, 309 pp.

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