La sentenza Commissione c. Polonia, Ungheria e Repubblica Ceca: sovranisti alla prova del meccanismo di ricollocamento dei richiedenti protezione internazionale

La pronuncia del 2 aprile 2020 sulle cause riunite C-715/17, C-718/17 e C-719/17, Commissione c. Polonia, Ungheria e Repubblica ceca (EU:C:2019:761), chiarisce i margini di discrezionalità degli Stati Membri nell’applicazione del meccanismo di ricollocamento dei richiedenti protezione internazionale previsto delle decisioni 2015/1061 e 2015/1523 e la portata del principio di solidarietà contenuto all’art. 80 TFUE. La Corte di Giustizia ha statuito che Polonia, Ungheria e Repubblica Ceca rifiutandosi di conformarsi al meccanismo temporaneo di ricollocamento di richiedenti protezione internazionale sono venuti meno agli obblighi ad essi incombenti dal diritto UE. Per sottrarsi all’esecuzione di tale dispositivo, secondo la Corte le autorità nazionali non possono invocare né le loro responsabilità in materia di mantenimento dell’ordine pubblico e di salvaguardia della sicurezza interna né il presunto malfunzionamento del meccanismo di ricollocazione.
La crisi dei richiedenti asilo del 2015 ha condotto all’adozione di misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell’Italia e della Grecia, al fine di consentire a tali Stati membri di affrontare una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso e sostenuto di cittadini di paesi terzi nel loro territorio. Nonostante i propositi solidaristici del meccanismo, i governi di Polonia, Ungheria e Repubblica Ceca non hanno adempiuto agli obblighi ad essi imposti dalle decisioni 2015/1523 e 2015/1061. Rilevata la violazione del diritto UE, la Commissione europea avvia la procedura di infrazione che sfocia nel ricorso alla Corte di Giustizia, mediante il quale essa chiede che gli Stati Membri in questione vengano dichiarati inadempienti, poiché non hanno indicato, ad intervalli regolari di almeno tre mesi ciascuno, quanti richiedenti protezione internazionale sono in grado di ricollocare rapidamente sul proprio territorio. I tre Stati Membri orientali sostengono che l’art. 72 TFUE è una norma di conflitto, che consente loro di disapplicare unilateralmente il diritto UE ogni qualvolta considerino compromessa la loro competenza nazionale. In altre parole, secondo i convenuti uno Stato Membro potrebbe invocare tale norma per non attuare un atto adottato in materia di immigrazione e asilo se ritiene che esista un rischio potenziale per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna di cui esso è responsabile. In più, gli Stati Membri sostengono che il meccanismo di ricollocamento è mal funzionante per via dell’assenza di informazioni sufficienti e dell’impossibilità di svolgere colloqui con i richiedenti protezioni internazionale.
Nella sentenza, la Corte di Giustizia si discosta dagli argomenti proposti dai governi nazionali parti in causa. Sebbene gli Stati Membri restino competenti ad adottare misure per salvaguardare la sicurezza interna e l’ordine pubblico, la Corte afferma che questa competenza non è impermeabile al diritto dell’UE e non è legittimo dedurre una riserva generale che escluda dall’ambito di applicazione del diritto UE qualsiasi provvedimento adottato per ragioni di ordine pubblico o di sicurezza pubblica. Consentire una interpretazione che ammetta l’esistenza di una riserva del genere comprometterebbe la forza cogente e l’applicazione uniforme del diritto UE (C-38/06, Commissione c. Portogallo, EU:C:2010:108). Costante giurisprudenza della Corte di Giustizia sostiene che la deroga prevista dall’art. 72 TFUE deve essere interpretata restrittivamente (C‑643/15 e C‑647/15, Slovacchia e Ungheria/Consiglio, EU:C:2017:631). Gli Stati Membri conservano il diritto di rifiutare la ricollocazione del richiedente protezione internazionale solo se sussistano fondati motivi per ritenere che la persona in questione costituisca un pericolo per la sicurezza nazionale e l’ordine pubblico, come previsto anche dagli articoli 5, paragrafo 4 sia della decisione 2015/1523 sia della decisione 2015/1601. La Corte precisa che tali motivi devono essere fondati, non seri e non devono riferirsi necessariamente a un reato grave già commesso o a un reato grave di diritto comune commesso al di fuori dello Stato membro di accoglienza prima che l’interessato sia ammesso come rifugiato, ma richiedono solo la prova di un pericolo per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico. Gli Stati membri di ricollocazione godono di un ampio margine di discrezionalità per stabilire se un cittadino di Paese Terzo destinato a essere ricollocato costituisca un pericolo per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico nel loro territorio.
Le autorità dello Stato Membro di ricollocazione possono invocare i fondati motivi solo in presenza di elementi concordanti, oggettivi e precisi, che permettano di avvalorare i sospetti sul soggetto. L’esclusione avviene solo dopo che tali autorità abbiano proceduto, per ciascun richiedente di cui viene proposta la ricollocazione, a una valutazione dei fatti di cui esse sono a conoscenza al fine di stabilire se, alla luce di un esame globale di tutte le circostanze proprie del singolo caso di cui trattasi, esistono fondati motivi per non accettare il ricollocamento (C-369/17, Ahmed, EU:C:2018:713).
Nell’ambito della procedura di ricollocamento, la Corte rileva che il meccanismo previsto dall’art. 5, par. 4 e 7, delle decisioni in esame osta a che uno Stato Membro invochi perentoriamente, ai soli fini di prevenzione generale e senza dimostrare un rapporto diretto con un caso individuale, l’art. 72 TFUE per giustificare una sospensione o perfino una cessazione dell’attuazione degli obblighi a esso incombenti in forza delle decisioni in esame. Nella prima fase della procedura di ricollocazione l’obbligo per gli Stati membri di indicare un numero di richiedenti protezione internazionale ogni tre mesi è incondizionato. L’assenza di individuazione dei richiedenti destinati a essere ricollocati nello Stato Membro interessato rende impossibile qualsiasi valutazione individualizzata del rischio che essi potrebbero rappresentare per l’ordine pubblico o la sicurezza di detto Stato Membro. Inoltre, gli Stati membri di ricollocazione hanno potuto eseguire controlli supplementari, o perfino sistematici, per mezzo di colloqui e chiedendo l’assistenza dell’Europol per completare tali verifiche, come risulta dalle relazioni sulla ricollocazione e il reinsediamento.
Per tali ragioni, la Corte rileva che il meccanismo di ricollocamento lascia agli Stati Membri di ricollocazione possibilità concrete per tutelare i loro interessi nell’ambito dell’esame della situazione individuale di ciascun richiedente protezione internazionale da ricollocare, senza inficiare il raggiungimento dell’obiettivo di ricollocare in modo effettivo e rapido un numero significativo di tali soggetti per alleviare la forte pressione gravante su Italia e Grecia. Dunque, la Corte statuisce che i motivi di difesa tratti dai governi orientali dall’art. 72 TFUE, in combinato disposto con l’art. 4, par. 2 TUE devono essere respinti.
La Corte di Giustizia fornisce dei chiarimenti riguardo la portata del principio di solidarietà, contenuto nell’art. 80 TFUE. Secondo la Corte ammettere che uno Stato Membro possa basarsi su una valutazione unilaterale per dichiarare la mancanza di efficacia o il malfunzionamento del meccanismo di ricollocazione e possa, di conseguenza, sottrarsi a qualsiasi obbligo di ricollocazione a esso incombente in forza delle decisioni in esame arreca un pregiudizio al principio di solidarietà alla base delle decisioni in esame. La Corte ricorda che gli oneri derivanti dalle misure temporanee previste nelle due decisioni devono essere ripartiti tra tutti gli Stati Membri, conformemente al principio di solidarietà e di equa ripartizione delle responsabilità tra gli Stati membri. Le eventuali difficoltà di ordine pratico addotte dagli Stati membri orientali devono essere risolte in uno spirito di cooperazione e di fiducia reciproca tra le autorità degli Stati Membri coinvolti nel ricollocamento. La Corte di Giustizia rileva che gli aiuti materiali e finanziari non possono sostituire il ricollocamento dei richiedenti protezione internazionale. Nonostante tali aiuti sono diretti ad allentare la pressione sui sistemi di asilo dei Paesi Membri in prima linea, gli altri Stati Membri sono tenuti a conformarsi agli obblighi di ricollocazione imposti dalle decisioni indipendentemente dalla fornitura di altri tipi di sostegni all’Italia e alla Grecia. In base a queste considerazioni, i giudici europei statuiscono che il presunto malfunzionamento, l’asserita mancanza di efficacia del meccanismo e la proposta di aiuti sostitutivi al ricollocamento non sono motivi validi per consentire agli Stati Membri di sottrarsi alla ricollocazione prevista dalle decisioni 2015/1523 e 2015/1601.
La pronuncia Commissione c. Polonia, Ungheria e Repubblica Ceca consente alla Corte di Giustizia di garantire l’uniforme applicazione del diritto UE salvaguardando la sicurezza interna e l’ordine pubblico. Tuttavia, tale soluzione non appare sufficiente per risolvere il conflitto politico che contrappone gli Stati Membri orientali, riluttanti al ricollocamento, a quelli meridionali in prima linea nell’emergenza migranti e bisognosi di aiuto. Intrecciandosi con l’emergenza provocata dalla pandemia Covid-19 e la posizione sempre più autoritaria di alcuni Stati membri orientali, la nuova crisi dei richiedenti asilo al confine turco-siriano potrebbe fornire agli Stati Membri un alibi per interpretare rigorosamente l’art. 72 TFUE ed impedire totalmente i ricollocamenti. In tal caso, la Corte di Giustizia dovrà intervenire per chiarire ulteriormente le condizioni in base alle quali questa prerogativa deve essere esercitata nel rispetto del diritto dell’UE e del principio di solidarietà contenuto nell’art. 80 TFUE.


La sentenza HMRC v Dakneviciute della Corte di Giustizia: verso una adeguata tutela della maternità delle lavoratrici autonome nello Stato membro ospitante

La pronuncia del 19 settembre 2019 sul caso C-544/18, HMRC v Dakneviciute (EU:C:2019:761), ha delle importanti ricadute sulla tutela delle cittadine europee lavoratrici autonome che si spostano in uno Stato membro diverso da quello di origine e sono costrette a interrompere la loro attività a causa della gravidanza e del successivo parto. La Corte di giustizia ha statuito che una donna che abbia cessato di esercitare un’attività autonoma a causa delle limitazioni fisiche correlate alle ultime fasi della gravidanza e al periodo successivo alla nascita del figlio non può essere oggetto di una disparità di trattamento rispetto ad una lavoratrice subordinata in una situazione paragonabile, per quanto riguarda il mantenimento del suo status di lavoratrice autonoma e il relativo diritto di soggiorno nello Stato membro ospitante. L’unica condizione è che la cittadina europea in questione riprenda l’attività, trovi un’altra occupazione autonoma o impiego diverso entro un periodo di tempo ragionevole dopo la nascita del bambino.
La sig.ra Dakenviciute è una cittadina europea di origine lituana e lavoratrice subordinata nel Regno Unito dal 2011 al 2013. Dopo aver appreso di essere incinta nel dicembre 2013, essa ha deciso di esercitare un’attività di lavoro autonoma fino al 10 febbraio 2015, quando inoltra richiesta per un assegno per individui in cerca di occupazione. In questo lasso di tempo, la cittadina europea di origine lituana osserva un periodo di inattività tra la fine di luglio e quella di ottobre 2014 per le circostanze legate alle ultime fasi della gravidanza e al parto. Dal maggio 2014 in poi la ricorrente percepisce un’indennità di maternità e alla nascita del bambino nell’agosto dello stesso anno presenta una richiesta per un assegno settimanale per figli a carico. Tale domanda è stata respinta con decisione del primo febbraio del 2015 dalle autorità britanniche, poiché ai sensi della normativa nazionale applicabile la cittadina europea non disponeva di un diritto di soggiorno idoneo a soddisfare le condizioni necessarie per poter beneficiare di tale prestazione sociale. Il Tribunale di primo grado del Regno Unito ribalta tale decisione nel settembre del 2015, ma la sentenza viene impugnata dall’amministrazione fiscale e doganale responsabile dell’erogazione del sussidio familiare dinanzi al giudice del rinvio, la sezione ricorsi amministrativi del Tribunale superiore del Regno Unito.
Nel gennaio 2017 il giudice del rinvio chiede alla Corte di giustizia se l’art. 49 TFUE debba essere interpretato nel senso che la cittadina europea che ha cessato di esercitare una attività autonoma a causa difficoltà legate alla conclusione della gestazione e al periodo successivo al parto mantiene lo status di lavoratore autonomo, ex art. 49 TFUE, a condizione che riprenda l’impiego o la ricerca di una occupazione entro un lasso di tempo ragionevole dopo la nascita del figlio.
La Corte di giustizia rileva che per stabilire se la ricorrente possa ottenere il beneficio dell’assegno familiare per figli a carico, è opportuno accertare in via preliminare se tra il luglio 2014 e il febbraio 2015, quando la ricorrente ha cessato e poi ripreso un’attività di lavoro autonomo, essa godesse del diritto di soggiorno ai sensi del diritto dell’Unione nel Regno Unito. Secondo la direttiva 2004/38/CE l’art. 7, paragrafo 3 non prevede che una donna, la quale termini temporaneamente di lavorare a causa delle ultime fasi della gravidanza e del periodo successivo al parto, possa conservare lo status di lavoratore autonomo e il relativo diritto di soggiorno. Tuttavia, nella sentenza Tarola (C-483/17, Neculai Tarola contro Minister for Social Protection, EU:C:2019:309) la Corte ha considerato che l’art. 7, paragrafo 3 della direttiva 2004/38/CE non elenca in modo esaustivo le circostanze in cui un cittadino europeo che ha cessato di essere un lavoratore subordinato o autonomo nello Stato membro ospitante conserva la qualità di lavoratore ai fini del paragrafo 1 lettera a) di tale articolo e il diritto di risiedere collegato a tale status. In più, i giudici europei hanno sottolineato che se una donna deve interrompere l’occupazione subordinata a causa delle problematiche relative al periodo finale della gravidanza e a quello dopo il parto, questo non comporta la perdita della qualifica di lavoratore ex art. 45 TFUE. Riguardo una possibile estensione di tale interpretazione al caso di una persona che esercita un’attività autonoma ex. art 49 TFUE, consolidata giurisprudenza della Corte di giustizia afferma che l’insieme delle norme di diritto primario dell’Unione relative alla libera circolazione delle persone osta alle misure che potrebbero sfavorire questi cittadini europei dall’esercizio di una attività nel territorio di uno Stato membro diverso da quello di origine (C-419/16, Sabine Simma Federspiel contro Provincia autonoma di Bolzano e Equitalia Nord SpA, EU:C:2017:997). Una cittadina europea non eserciterebbe il suo diritto di muoversi liberamente nell’UE se rischiasse di perdere lo status di lavoratore autonomo nello Stato membro ospitante nel caso in cui la gravidanza comporterebbe una cessazione dell’occupazione. Da ciò deriva che una cittadina europea che si trovi nelle stesse condizioni della ricorrente deve poter conservare la qualità di lavoratore autonomo ex art. 49 TFUE.
Nella sentenza Florea Gusa (C-442/16, Florea Gusa contro Minister for Social Protection e a, EU:C:2017:1004) la Corte di giustizia ha sottolineato che i lavoratori autonomi e quelli subordinati che si trovano in una situazione di vulnerabilità comparabile quando sono obbligate a cessare la loro attività non possono essere oggetto di un trattamento differenziato per quanto riguarda il mantenimento del loro diritto di soggiorno nello Stato membro ospitante. In più, l’interpretazione fornita nella sentenza Saint Prix (C-507/12, Jessy Saint Prix contro Secretary of State for Work and Pensions, EU:C:2014:2007) può essere estesa alle lavoratrici autonome. In tale pronucia, la Corte di giustizia ha statuito che una donna che smette di lavorare o di cercare un impiego a causa delle limitazioni fisiche collegate alle ultime fasi della gravidanza e al periodo successivo al parto mantiene lo status di lavoratore ex art. 45 TFUE, purché essa ritorni al suo lavoro o trovi un altro impiego entro un ragionevole periodo di tempo dopo la nascita di suo figlio.
Tenendo presenti tali rilievi, la Corte di giustizia afferma che le cittadine europee lavoratrici subordinate e autonome in stato di gravidanza si trovano nella stessa situazione di vulnerabilità e per questo devono poter godere della stessa tutela. Tale tesi è rafforzata dall’art. 8, paragrafo 1 della direttiva 2010/41/UE, il quale dispone che gli Stati membri devono adottare le misure necessarie a garantire che alle lavoratrici autonome possa essere concessa un’indennità di maternità sufficiente per poter consentire loro di interrompere l’attività lavorativa in caso di gravidanza o maternità a condizione analoghe a quelle previste per quelle subordinate. Inoltre, il ragionamento della Corte è avvalorato anche dalla disposizione contenuta nell’art. 16, paragrafo 3 della direttiva 2004/38/CE. Se un allontanamento dal territorio dello Stato membro ospitante motivato da un evento importante come la gravidanza o il parto non costituisce un’interruzione del calcolo del tempo necessario all’acquisizione del diritto di soggiorno permanente, secondo la Corte di giustizia le problematiche legate alle ultime fasi della gravidanza e al periodo successivo al parto, che costringono una cittadina europea a smettere di lavorare, non possono comportare per quest’ultima la perdita dello status di lavoratore autonomo.
In base a queste considerazioni, i giudici europei statuiscono che l’art. 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che una cittadina europea che abbia cessato di esercitare un’attività autonoma a causa delle limitazioni fisiche connesse alle ultime fasi della gravidanza e al periodo seguente al parto conserva la qualità di lavoratore autonomo, purché riprenda tale attività o trovi un’altra attività autonoma o un impiego entro un periodo di tempo ragionevole dopo la nascita del figlio.
La sentenza HMRC v Dakneviciute consente alle cittadine europee di mantenere il diritto di risiedere legalmente in uno Stato membro durante la gestazione e il periodo seguente al parto beneficiando delle prestazioni per figli a carico, crediti d’imposta, assistenza per i senzatetto, alloggi sociali e altri sussidi sociali connessi. La pronuncia tutela adeguatamente la posizione delle donne e dei neonati, contrapponendosi energicamente alle argomentazioni del governo del Regno Unito, secondo le quali una donna che non possa esercitare personalmente una attività autonoma a causa di limitazioni connesse alle ultime fasi della gravidanza e al parto potrebbe farsi sostituire temporaneamente da un’altra persona nell’esercizio di tale attività. Nel caso in cui il governo del Regno Unito avesse avuto successo, molte donne avrebbero perso i mezzi di sostentamento in un momento delicato della loro vita. Inoltre, questa sentenza si aggiunge alla Saint Prix, Florea Gusa e Tarola e conferma un rinnovato attivismo della Corte di giustizia verso una maggiore tutela dei cittadini europei che hanno necessità di accedere al welfare dello Stato membro ospitante in un particolare periodo di vulnerabilità. L’auspicio è che tale percorso prosegua e permetta di superare la giurisprudenza reazionaria sviluppata nel filone Dano (C-333/13, Elisabeta Dano e Florin Dano contro Jobcenter Leipzig, EU:C:2014:2358).