Chiara De Santis

Il 26 giugno 2017 la Corte Suprema Federale degli Stati Uniti, pronunciandosi su ricorso dell’Amministrazione Trump, aveva dichiarato parzialmente applicabile il c.d. Travel Ban, l’executive order n. 13780, che prevedeva la temporanea sospensione del rilascio dei visti di ingresso negli Stati Uniti e delle pratiche di riconoscimento dello status di rifugiato nei confronti degli individui provenienti da sei Paesi a maggioranza musulmana. La decisione della Corte, che tra l’altro ribaltava le pronunce precedentemente emesse dai giudici federali del IV e del IX Circuito, ricavava la parziale applicabilità del provvedimento all’esito di un iter argomentativo alquanto tortuoso, finendo così quasi col riscrivere l’executive order enucleando dei criteri applicativi forieri di non poche incertezze quanto alle loro ricadute pratiche.
Ad ogni modo, la Supreme Court si era riservata la decisione definitiva riguardo al Muslim Ban, rimandandola al term autunnale, e quindi al mese di ottobre. Proprio in questo periodo, e precisamente il 24 settembre scorso, prima che la Corte potesse intervenire definitivamente sulla questione, e comunque nel momento in cui ormai si approssimava la scadenza delle misure temporanee previste dall’executive order n. 13780, l’Amministrazione presidenziale ha rimescolato per l’ennesima volta le carte emettendo un nuovo provvedimento (Presidential Proclamation enhancing vetting capabilities and processes for detecting attempted entry into the United States by terrorists or other public-safety threats), destinato ad avere un impatto ben più forte dei precedenti sulle pratiche relative all’immigrazione e alle procedure di ingresso negli Stati Uniti.
Infatti, il nuovo Ban si differenzia, rispetto alle sue due precedenti versioni, per il carattere definitivo o, per meglio dire, stabile, e non più temporaneo, delle restrizioni da esso previste; queste ultime, inoltre, colpiscono adesso i soggetti provenienti da otto diversi Paesi (cinque – Siria, Libia, Yemen, Iran e Somalia – già presenti nel secondo ban, che colpiva anche il Sudan, poi “riabilitato”, cui si aggiungono adesso il Ciad e le new entry non afferenti ai Paesi dell’area islamica, Venezuela e Corea del Nord). Le procedure di identificazione e riconoscimento delle persone vigenti nei Paesi suddetti sono, a vario titolo, ritenute non all’altezza degli standard statunitensi e quindi foriere di potenziali pericoli per la sicurezza nazionale degli Stati Uniti, soprattutto per quanto riguarda l’eventuale ingresso in territorio americano di individui affiliati a reti o organizzazioni terroristiche.
Le misure restrittive si presentano poi come asimmetriche e diversificate, articolate in maniera differente e connotate, potremmo dire, da un grado più o meno intenso di afflittività a seconda del Paese cui si rivolgono; ad esempio, per quanto riguarda il Venezuela, il divieto di ingresso negli Stati Uniti è rivolto specificamente ad alcune categorie di funzionari governativi e statali e non si estende ai cittadini, mentre, nel caso di altri Paesi, il provvedimento esclude finanche il rilascio di visti turistici o per ragioni di studio.
Infine, il provvedimento presidenziale esclude dall’area di operatività del divieto i soggetti permanentemente residenti negli Stati Uniti, individua la disciplina transitoria applicabile e definisce i casi in cui le amministrazioni competenti possono, con valutazione da effettuare caso per caso, ammettere deroghe al divieto di ingresso negli Stati Uniti nei confronti di singole persone, in considerazione della loro particolare situazione.
La Corte Suprema era già intervenuta a dirimere l’imponente contenzioso suscitato dal secondo executive order, emettendo, nel mese di settembre, alcune pronunce interinali; queste ultime erano volte sia a fornire alle amministrazioni ulteriori indicazioni relativamente ai criteri dettati con la decisione del 26 giugno, in particolare il criterio della bona fide relationship, sia a disciplinare l’applicazione del secondo profilo del Ban (che peraltro non appare intaccato o modificato dalla terza ed ultima versione), vale a dire quello relativo al contingentamento dei rifugiati.
Ad ogni modo, la pronuncia definitiva della Corte sul Muslim Ban avrebbe dovuto essere emessa il 10 ottobre, mentre l’entrata in vigore delle nuove misure dettate dalla Presidential Proclamation era prevista a decorrere dal 18 ottobre. Dinanzi al nuovo provvedimento, il 10 ottobre, la Corte Suprema non ha potuto fare altro che rinviare i casi alle Corti federali del IV e IX Circuito, ordinando ai giudici federali di secondo grado di dismettere i rispettivi giudizi sulla base del loro carattere moot, vale a dire, sulla base della sopravvenuta, sostanziale irrilevanza della questione da essi sollevata.
Come già avvenuto per i primi due provvedimenti, il decreto presidenziale è stato oggetto di nuove contestazioni in sede giudiziaria e il contenzioso si è già spostato dalle Corti federali di distretto a quelle di appello, tornando nuovamente proprio davanti alle stesse Corti del IV e IX Circuito, già protagoniste del braccio di ferro con l’Amministrazione Trump sull’executive order n. 13780; le Corti federali di primo e secondo grado, fedeli al loro operato precedente, e sulla base del criterio della bona fide relationship dettato dalla stessa Corte Suprema con la decisione del 26 giugno, hanno quindi adottato provvedimenti (injunctions) fortemente limitativi e restrittivi dell’efficacia e della portata del nuovo Ban. Com’è ovvio, l’Amministrazione presidenziale non è rimasta a guardare e lo scorso 4 dicembre la questione è tornata dinanzi alla Supreme Court che, in maniera abbastanza imprevedibile, si è espressa, a larga maggioranza, a favore delle ragioni della Presidenza, privando di efficacia i provvedimenti inibitori interinali delle Corti federali inferiori e consentendo così il pieno enforcement del terzo Travel Ban nelle more dei diversi procedimenti di cui è oggetto, che sfoceranno, questo è certo, in un’ulteriore, e forse definitiva, pronuncia, della stessa Corte di Washington D.C..
Bisogna tenere conto che quest’ultima decisione della Corte Suprema, resa relativamente ai casi Trump v. Hawaii e Trump v. International Refugee Assistance Project, non consiste in una vera e propria sentenza, ma semplicemente in due unsigned orders che si limitano ad enunciare il dispositivo e a far trasparire il dissenso dei giudici Ginsburg e Sotomayor, che avrebbero tenuto in piedi i provvedimenti limitativi della portata del Ban emessi dalle Corti inferiori, mentre invece nulla ci è dato sapere sulla motivazione di maggioranza e sulle ragioni alla base di questi due dissent.
Alla luce di queste scarne informazioni, è possibile ipotizzare, come molti hanno fatto, che la connotazione (almeno in apparenza) meno spiccatamente antimusulmana di questo terzo provvedimento abbia spinto la maggior parte dei giudici di Washington a pronunciarsi in favore dell’Amministrazione, autrice, questa volta, di un provvedimento più articolato e più saldamente motivato sulle ragioni della tutela della sicurezza nazionale, ragioni che, in passato, la Corte Suprema non ha comunque disdegnato di tenere in considerazione.
Ad ogni modo, come evidenziato all’indomani della pronuncia, non vi è dubbio che, con questa decisione adottata con la larga maggioranza di sette giudici contro due, l’Amministrazione Trump sia riuscita ad iscrivere una pesante ipoteca sulla decisione finale della Supreme Court, sempre che, in questo coacervo di nuove restrizioni, di nuovi ricorsi giudiziari e di pronunce giurisdizionali rese a diversi livelli, sia possibile ipotizzare che la questione trovi un punto di equilibrio definitivo prima che il mandato dell’attuale Presidente giunga a scadenza e i risultati delle sue politiche migratorie siano rimessi al vaglio dell’elettorato.

Il 26 giugno scorso, nella causa Trump v. International Refugee Assistance Project (582 U.S. _ 2017), la Corte Suprema degli Stati Uniti ha scritto l’ennesimo, e non definitivo, capitolo sulla vicenda del c.d. Travel Ban varato dall’amministrazione Trump per la prima volta nel mese di gennaio, immediatamente impugnato in diverse sedi giudiziarie (per maggiori dettagli sulle vicende giudiziarie che hanno investito l’executive order, anche nella sua prima versione, v., in questo blog, D. de Lungo, L’executive order di Trump: una “cronaca costituzionale”, 15 febbraio 2017; M.C. Locchi, Il “Muslim Ban” del Presidente Trump alla prova dell’Establishment Clause: alcuni aggiornamenti, 29 maggio 2017), revocato quindi dallo stesso Presidente e poi riproposto, con alcune modifiche, lo scorso 16 marzo.
Il primo provvedimento (executive order  n. 13769), in realtà più complesso e articolato di quanto si potrebbe pensare, prevedeva, per finalità di prevenzione del terrorismo internazionale, una sospensione di novanta giorni degli ingressi negli Stati Uniti di stranieri provenienti da sette Paesi (oltre all’Iraq, che non viene più menzionato nella seconda versione, Siria, Yemen, Libia, Iran, Somalia e Sudan), nonché una sospensione di centoventi giorni per le procedure di riconoscimento dello status di rifugiato; da ultimo, si stabiliva in cinquantamila il numero massimo di rifugiati che gli Stati Uniti avrebbero potuto accogliere nell’anno in corso. Il secondo executive order (n. 13780) sembrerebbe accogliere parzialmente le critiche e i rilievi mossi da parte dell’opinione pubblica e in sede giurisdizionale, individuando con precisione le categorie di soggetti esentate dall’applicazione del ban (tra gli altri, in primis, i titolari di green card, ovvero coloro che risiedono legalmente e permanentemente negli Stati Uniti), nonché diverse categorie di persone che, in ragione delle loro particolari condizioni, potrebbero essere esentate, sebbene solo all’esito di una valutazione discrezionale, caso per caso, delle amministrazioni competenti.
L’introduzione di questi correttivi non ha però impedito che gran parte delle censure riscontrate nei confronti del primo executive order si trasferissero al secondo provvedimento, con prosecuzione delle controversie giudiziarie già in atto e l’avvio di nuove impugnazioni. Queste ultime si basano essenzialmente su due parametri costituzionali, che si assumono violati dall’atto presidenziale: da un lato, il V Emendamento della Costituzione americana, sotto il profilo dell’eguale protezione delle leggi (clausola ricavata, in via interpretativa, dall’assimilazione della norma al XIV Emendamento, che espressamente la contempla); dall’altro, l’Establishment Clause di cui al I Emendamento che, prima ancora di sancire la libertà di culto, vieta al Congresso di adottare atti volti ad istituire una religione di Stato o anche solo a favorire una confessione religiosa rispetto ad un’altra. Le corti federali di distretto, dinanzi alle quali il Travel Ban è stato impugnato in prima istanza, lungi dal ritenerlo un provvedimento neutro sotto quest’ultimo punto di vista, vi hanno ravvisato un animus ostile nei confronti della religione musulmana e degli stessi individui che la professano e, sulla base di questo, ne hanno bloccato l’operatività, sospendendone l’efficacia relativamente a tutto il territorio nazionale, seppure con strumenti di portata e rilevanza diverse. Le Corti d’appello del IV e IX Circuito, cui l’amministrazione federale si è successivamente appellata, hanno sostanzialmente avallato l’operato delle corti inferiori, sebbene seguendo percorsi argomentativi non coincidenti. Soltanto la prima, infatti, ha valutato i possibili profili di incostituzionalità del Muslim Ban relativamente all’Establishment Clause, facendo leva, tra l’altro, anche sul contenuto di alcune affermazioni fatte da Trump e dai componenti del suo staff in campagna elettorale; la seconda, invece, si è attenuta ad un risalente principio dettato dalla Corte Suprema in base al quale, se un atto normativo viola sia lo statutory law sia il diritto costituzionale, è il primo ordine di censure che deve essere affrontato con priorità, evitando di sollevare la constitutional question. Pertanto, la Corte del IX Circuito ha incentrato le proprie valutazioni sul carattere esorbitante del provvedimento rispetto ai poteri conferiti al Presidente dalla legislazione federale (Immigration and Nationality Act), poteri che, seppure ampi, non sono assoluti. È indubbio che la normativa presidenziale si ponga in attrito con il principio costituzionale della separazione dei poteri; tuttavia, l’argomentazione della Corte si focalizza più precisamente sul divieto di discriminazioni in base alla nazionalità contemplato dall’Immigration and Nationality Act, in quanto espressione di una precisa volontà del Congresso disattesa dal Presidente. In definitiva, il Travel Ban, secondo i giudici del IX Circuito, è esorbitante proprio in quanto fortemente discriminatorio; a questo proposito infatti, e forse contraddicendo la propria intenzione iniziale di evitare la questione di costituzionalità, i giudici hanno evocato lo spettro di Korematsu v. United States, la sentenza che ha conferito il crisma di legittimità della Corte Suprema alla segregazione dei membri della comunità nippo-americana durante il secondo conflitto mondiale, le cui opinioni dissenzienti sono - queste sì - tutte basate sul V Emendamento.
La Corte Suprema, pronunciandosi in via interinale sul ricorso della Presidenza e rimandando la decisione definitiva al prossimo ottobre, ha formulato una per curiam opinion in cui, con una soluzione interpretativa abbastanza ardita, ma non inconsueta nella storia delle sue pronunce, ha sostanzialmente disegnato e delimitato una categoria di soggetti cui il ban non può legittimamente applicarsi, aprendo invece la strada all’enforcement dell’ordine esecutivo nei confronti di ogni altra persona e restringendo quindi l’operatività dei provvedimenti sospensivi assunti dalle corti federali inferiori. Le categorie esentate sono state individuate dalla Corte in riferimento alle condizioni dei respondent nei casi provenienti dalle Corti del IV e IX Circuito; nella fattispecie, si trattava di due soggetti residenti negli Stati Uniti che attendevano l’arrivo di un familiare stretto dalla Siria e, nell’altro caso, dello Stato delle Hawaii, la cui università aveva ammesso degli studenti stranieri provenienti dai sei Paesi musulmani oggetto del divieto. In sostanza, per essere comunque ammesso negli Stati Uniti, il soggetto deve poter vantare (credible claim) una bona fide relationship, o di tipo familiare, con un individuo già residente negli Stati Uniti, o fondata su ragioni lavorative o di studio, con un ente avente sede in America e, in tal caso, deve ovviamente trattarsi di un rapporto reale e non costruito e documentato ad hoc al fine di ottenere l’ingresso nel Paese. Ove questa connessione, questo legame con gli Stati Uniti non sussista, manca, da parte statunitense, un soggetto titolare di una legittima e qualificata aspettativa che possa essere concretamente danneggiato dal divieto di ingresso e pertanto l’esigenza del Governo federale di tutelare la sicurezza nazionale si riespande pienamente e deve prevalere (“Denying entry to such a foreign national does not burden any American party by reason of that party’s relationship with the foreign national”).
Della decisione fa parte altresì un’opinione, parzialmente concorrente e parzialmente dissenziente, del giudice Clarence Thomas, condivisa dai giudici Alito e Gorsuch, che critica la soluzione di compromesso escogitata dalla Corte sia perché essa grava l’amministrazione competente di un ulteriore carico di lavoro finalizzato a sondare la sussistenza dei requisiti individuati dalla pronuncia, sia soprattutto perché, a detta dei tre giudici, le ragioni della tutela della sicurezza nazionale portate avanti dalla Presidenza avrebbero legittimato l’applicazione in toto e senza eccezioni del Travel Ban.
Ad ogni modo, se è vero che la disciplina dei divieti di ingresso è destinata a restare in vigore per un periodo di tempo definito, sia la struttura dell’atto, che prevede l’eventuale protrarsi delle restrizioni ed una possibile estensione del divieto ad altri Paesi, sia più in generale le linee direttrici della politica dell’amministrazione Trump in materia di sicurezza, terrorismo e immigrazione fanno presagire che la Corte potrebbe anche trovarsi ad affrontare un contenzioso più ampio e di non agevole soluzione. Sarà interessante in questo caso vedere se la Corte Suprema, con la maggioranza conservatrice saldamente ricostituita in seno ad essa dopo la nomina di Gorsuch ad Associate Justice, sarà in grado, come già accadde ai tempi della legislazione Bush del post-11 settembre, di mediare tra politiche presidenziali restrittive e diritti dei singoli, facendo da argine alle normative che maggiormente rischierebbero di incidere sulle posizioni dei singoli tutelate dalla Costituzione, anche e soprattutto sotto il profilo del divieto di discriminazioni e dell’eguale protezione delle leggi. A prescindere dall’orientamento dei singoli giudici (che, peraltro, non sempre si è rivelato un buon criterio di prevedibilità delle decisioni della Supreme Court), la Corte ha ormai abituato i suoi osservatori più attenti ad una difesa gelosa delle proprie prerogative e a pronunce che esprimono in modo incisivo il proprio ruolo contro-maggioritario.