Luca Dettori

La Corte internazionale di giustizia (Cig), in un parere espresso il 19 luglio 2024, ha affermato che le politiche e le pratiche adottate da Israele nei territori palestinesi occupati (TPO) di Cisgiordania, Gerusalemme Est e Striscia di Gaza violano il diritto internazionale e devono cessare il più rapidamente possibile. Tale parere non attiene al caso, ancora in corso di definizione, portato dinanzi alla Cig dal Sudafrica, che accusa Israele di genocidio nella sua offensiva a Gaza.
Nel caso in esame, la Cig si è pronunciata al termine di un procedimento durato 18 mesi in cui sono stati auditi oltre 50 stati, tra cui la Palestina, ma non Israele, e al quale hanno partecipato anche tre organizzazioni internazionali, dopo che l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 30 dicembre 2022 aveva espressamente richiesto alla Cig, con la risoluzione 77/247 di esprimere un parere sulle “conseguenze legali derivanti dalla continua violazione da parte di Israele del diritto del popolo palestinese all'autodeterminazione, dalla sua prolungata occupazione, insediamento e annessione del territorio palestinese occupato dal 1967”.
Dunque, il primo aspetto interessante della pronuncia è che le domande specifiche poste dal Consiglio di Sicurezza riguardavano non solo Israele e Palestina, ma anche l’eventuale intervento delle Nazioni Unite e questioni più ampie di pace e sicurezza internazionale, così come alcuni obblighi erga omnes degli Stati.
Partendo dal presupposto che, secondo il diritto internazionale, l'occupazione è caratterizzata dalla sua natura temporanea al fine di ristabilire la legge e l'ordine ed eliminare le minacce, pur non stabilendo limiti temporali precisi che possano alterare lo status legale dell'occupazione, il parere della Cig contiene un'analisi su vari livelli dell'occupazione israeliana dopo la guerra dei sei giorni del 1967 (par. 6 del parere). È importante notare che la Cig ha evitato di pronunciarsi sulla legittimità dell'occupazione iniziale del 1967. Pertanto, la Corte distingue tra l'illegalità della presenza continua di Israele nei TPO - una conclusione giuridica chiave - e l'illegalità dell'occupazione stessa dei TPO, su cui non si esprime apertamente. I giudici della Corte rilevano che un'occupazione non può essere usata come forma di controllo indefinito e che “non può trasferire il titolo di sovranità alla potenza occupante” (par. 105). Inoltre, lo Stato occupante ha il “dovere di amministrare il territorio a beneficio della popolazione locale” (par. 105). Sulla base di tali principi, la Cig dichiara che l'occupazione prolungata da parte di Israele non soddisfa le condizioni di necessità e proporzionalità dello jus ad bellum e di fatto nega la fondatezza dell'argomentazione giustificativa israeliana che collega l’occupazione a ragioni di sicurezza e legami storici con il territorio, rendendone, pertanto, inevitabilmente illegale la prosecuzione.
Questa conclusione appare un continuum del parere consultivo del 2004 della stessa Cig sulle “Conseguenze Legali della Costruzione di un Muro nel Territorio Palestinese Occupato”, in cui la Corte aveva stabilito che le pratiche israeliane attorno alla barriera di separazione costituivano de facto un’annessione e violavano il diritto del popolo palestinese all'autodeterminazione.
Questa volta, tuttavia, la Corte ha aggiunto un altro punto all'analisi e ha esaminato una gamma più ampia di politiche e pratiche israeliane esercitate nei TPO, stabilendo che questi atteggiamenti violano il divieto di acquisizione di territorio con la forza e il diritto all'autodeterminazione, così come specifiche disposizioni del diritto internazionale umanitario.
La Corte ha altresì affermato che tutti gli Stati sono tenuti a non riconoscere come legittima la presenza di Israele nei TPO e a non fornire alcun sostegno o assistenza per mantenere tale situazione. Inoltre, ha evidenziato che le organizzazioni internazionali, inclusa l’Onu, dovrebbero valutare le modalità più appropriate e adottare le misure necessarie per porre fine a questa occupazione illegale. In tale contesto, la Cig ha voluto sottolineare l'urgenza e la necessità di un intervento coordinato a livello internazionale per affrontare e risolvere una situazione ormai divenuta intollerabile. A riprova della gravità della questione, si segnala che è la prima volta che la Cig si pronuncia sulla legittimità dell'occupazione nel contesto del conflitto israelo-palestinese, che perdura da 57 anni.
Come precedentemente accennato, per formulare un parere così incisivo, la Corte ha esaminato la conformità al diritto internazionale di diverse politiche e pratiche di Israele, riscontrandone l’illiceità sostanziale. In particolare, la Cig ha stabilito che il trasferimento di coloni attraverso la confisca o requisizione di ampie aree di terre palestinesi viola l'articolo 49 della Quarta Convenzione di Ginevra, che proibisce il trasferimento o la deportazione forzata di massa da territori occupati. Inoltre, ha rilevato l'incapacità sistematica di Israele di prevenire o punire gli attacchi dei coloni contro il popolo palestinese, nonché l'uso eccessivo della forza, in violazione degli obblighi previsti da vari trattati internazionali, tra cui l'articolo 46 delle Regole dell'Aia, l'articolo 27 della Quarta Convenzione di Ginevra e gli articoli 6(1) e 7 del Patto Internazionale sui Diritti Civili e Politici (ICCPR).
La Cig ha anche sottolineato come l'illegalità delle politiche e pratiche israeliane si manifesti attraverso la sistematica discriminazione del popolo palestinese, evidenziata dalla privazione delle risorse naturali e dall'impedimento al diritto allo sviluppo economico, sociale e culturale. L'articolo 3 della Convenzione internazionale sull'eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale (CERD) richiede agli Stati di "condannare la segregazione razziale e l'apartheid e di impegnarsi a prevenire, proibire ed eliminare tali pratiche". In questo contesto, la Cig ha richiamato il termine 'apartheid' (par. 225) esclusivamente in riferimento a quanto sostenuto da alcuni terzi intervenienti nel procedimento, i quali avevano qualificato in tal modo la condotta di Israele. Tuttavia, la Corte si è astenuta dal formulare essa stessa una tale qualificazione, non entrando nel merito della soddisfazione del requisito specifico necessario per configurare tali pratiche come apartheid, piuttosto che come mera segregazione razziale.
In seguito a tali determinazioni, la Cig ha formalizzato le conseguenze giuridiche sia per Israele che per le altre parti interessate. Ha sancito l’obbligo per Israele di cessare tutte le attività illecite nei TPO il più rapidamente possibile e di risarcire i danni. Tale risarcimento include la restituzione delle terre e dei beni immobili confiscati a persone fisiche o giuridiche sin dall'inizio dell'occupazione nel 1967, nonché dei beni culturali e delle risorse sottratti ai palestinesi e alle istituzioni palestinesi, inclusi archivi e documenti. Inoltre, ha richiesto l'evacuazione di tutti i coloni dagli insediamenti esistenti e lo smantellamento delle sezioni del muro eretto da Israele nei TPO, nonché il ripristino del diritto di ritorno per i palestinesi sfollati durante l'occupazione, consentendo loro di tornare ai loro luoghi di residenza originari.
Un aspetto significativo del parere della Cig riguarda l’approccio verso la Striscia di Gaza. Sebbene Israele abbia ritirato le sue forze e smantellato gli insediamenti a Gaza nel 2005, la Cig ha esteso il suo parere consultivo a tutta la regione, inclusa appunto Gaza. Per giustificare questa inclusione, la Cig ha esaminato se il diritto dell'occupazione belligerante fosse applicabile a Gaza anche dopo il 2005, basandosi sulle condizioni tradizionali di occupazione stabilite dall'articolo 42 del Regolamento dell'Aia del 1907 e dalla giurisprudenza della stessa Cig, ad esempio nel caso "Hostages" e “Congo v. Uganda”. La Corte ha concluso che Israele esercita ancora significativi elementi di autorità su Gaza, inclusi il controllo delle frontiere terrestri, marittime e aeree, le restrizioni al movimento di persone e merci, la riscossione delle tasse e il controllo della zona cuscinetto, concludendo che questa situazione è assimilabile ad una occupazione de facto e continua a sussistere anche dopo il 7 ottobre 2023, facendo così rientrare Gaza a pieno diritto all’interno dei TPO di cui si chiede la liberazione.
La rilevanza storica della pronuncia risiede nel fatto che la Cig sembra riconoscere un obbligo della comunità internazionale non solo a riaffermare il diritto del popolo palestinese all’autodeterminazione, ma anche a garantirne la concreta attuazione. Pur avendo il carattere non vincolante proprio dei pareri consultivi della Cig, questa pronuncia, per la tendenza politico-decisionista che esprime, rappresenta un significativo riassestamento del ruolo e dell’influenza delle Corti internazionali in un contesto di frammentazione del panorama geopolitico.
La presa di posizione della Cig, per la nettezza con la quale definisce la situazione legale dei TPO, potrebbe produrre l’effetto di intensificare l'isolamento di Israele a livello internazionale, spingendo governi e parlamenti di tutto il mondo a rivedere le loro posizioni e a incrementare le pressioni diplomatiche, portando così all’aumento del numero di Stati che riconoscono la Palestina, come dimostrano i casi recenti di Spagna, Norvegia e Irlanda.
Inoltre, il parere della Cig sembra aprire una nuova fase del diritto internazionale relativo alle occupazioni militari. In passato la valutazione sul piano giuridico dell’occupazione israeliana si era sempre concentrata sulla possibilità di considerare Israele Stato aggressore nel conflitto del 1967 e così la questione della legittimità dell’occupazione ha sempre finito con l’essere condizionata dal fatto che il Consiglio di Sicurezza dell’Onu non ha mai adottato una risoluzione che configurasse quel conflitto come aggressione israeliana, mentre alcune risoluzioni dell’Assemblea Generale dell’Onu, formulate principalmente in termini politici, hanno considerato sì l’occupazione illegale, ma senza collegarla direttamente a un atto di aggressione.
Con il suo parere, invece, la Cig dichiara che l’occupazione israeliana, inizialmente giustificata come difensiva, è degenerata in una violazione del divieto di annessione di territori in spregio al divieto di uso della forza. In questo modo, considerando nella sua dinamica temporale la condotta israeliana, la Corte inaugura una nuova modalità, più complessa e più efficace, di valutazione della legittimità delle occupazioni militari e con il suo attivismo prova a promuovere un rafforzamento degli strumenti giurisdizionali internazionali e un ruolo più incisivo del diritto nella risoluzione dei conflitti tra gli Stati.

Venerdì 26 gennaio 2024, la Corte internazionale di Giustizia (Cig) ha emesso un'ordinanza di misure provvisorie sul caso Sudafrica vs Israele. Ai sensi dell'art. 41 della Convenzione, la Corte ha stabilito che Israele deve adottare "tutte le misure in suo potere per prevenire e punire l'incitamento diretto e pubblico a commettere un genocidio". Inoltre, la Corte ha insistito sul fatto che Israele deve consentire gli aiuti umanitari nella Striscia di Gaza e riferire sulla questione dinanzi alla Corte entro un mese.
La Cig tuttavia non ha ordinato a Israele di interrompere i combattimenti e non ha imposto un cessate il fuoco, come richiesto dal Sudafrica, nonostante Israele e Hamas hanno raggiunto un'intesa di base sulla maggior parte dei termini dell'accordo sul cessate il fuoco e la liberazione degli ostaggi.
Il procedimento in questione ha avuto inizio l'11 e il 12 gennaio 2024, quando si sono svolte le udienze pubbliche per l’esame della denuncia presentata il 29 dicembre 2023 dal Sudafrica contro Israele, ai sensi dell’art. IX della Convenzione delle Nazioni Unite del 1948 per la prevenzione e la repressione del crimine di genocidio, alla quale i due Paesi hanno aderito, rispettivamente, nel 1998 e nel 1950. Il Sudafrica ha accusato Israele di "atti di genocidio contro il popolo palestinese, commessi o tollerati dal Governo e dall’esercito” (Ricorso par. 2).
Tale azione legale è prevista dalla Convenzione, che consente agli Stati membri di intraprendere azioni per prevenire il genocidio e obbliga le parti ad adottare misure preventive e punitive. L’art. II della Convenzione stabilisce che per configurare il crimine di genocidio devono sussistere due elementi: un elemento soggettivo (mens rea), cioè l'intenzione di distruggere, in tutto o in parte, un gruppo nazionale, etnico, razziale o religioso e un elemento oggettivo (actus reus), costituito da atti di: uccisione di membri del gruppo; lesioni gravi all’integrità fisica o mentale di suoi membri, sottoposizione di questi a condizioni di vita volte a provocare la distruzione totale o parziale del gruppo; imposizione di misure per impedire nascite nel gruppo o trasferire forzatamente bambini del gruppo.
Nello specifico il Sudafrica ha accusato Israele di cinque atti di genocidio: l'uccisione di massa di palestinesi, l'inflizione di gravi danni mentali e fisici, l'espulsione e il displacement forzato, l'attacco al sistema sanitario di Gaza e l'applicazione di misure intese a prevenire nascite all'interno del gruppo.
Consapevole che la Cig potrebbe impiegare anni per emettere una sentenza definitiva, il Sudafrica aveva chiesto alla Corte di emanare misure provvisorie, ai sensi dell’art. 41 del suo Statuto, incluso l’ordine per Israele di sospendere da subito le operazioni militari a Gaza.
Il Sudafrica sostiene di avere un obbligo legale di prevenire il genocidio in quanto parte contraente della citata Convenzione e di poter invocare per questo la giurisdizione della Corte (Ricorso, par. 3 e 16). Nella sua richiesta di misure provvisorie, al fine di stabilire prima facie la giurisdizione della Corte, il Sudafrica ha sottolineato proprio tale suo obbligo di prevenzione (Ricorso, par. 127).
Quella presentata costituisce la quinta causa per genocidio nella storia della Corte.
La prima fu intentata dalla Bosnia-Erzegovina contro la Serbia-Montenegro il 20 marzo 1993: la Corte assolse quest’ultima ritenendo che non vi fossero prove sufficienti che il genocidio fosse stato ordinato dagli organi di Stato serbi. Il 17 gennaio 2015, la Croazia accusò di genocidio la Serbia-Montenegro che, a sua volta, rivolse la medesima accusa alla Croazia: la Corte respinse entrambe le accuse per mancanza di prove.
Il terzo caso fu quello delle accuse rivolte dal Gambia allo Stato del Myanmar l’11 novembre 2019 riguardo allo sfollamento forzato della popolazione Rohingya e alla conseguente crisi umanitaria. La Corte emise un’ingiunzione provvisoria contro il Myanmar, ritenendo che i diritti del gruppo Rohingya fossero in pericolo imminente e irreparabile e dichiarando che il Myanmar avrebbe dovuto assumere provvedimenti per impedire la commissione di azioni di genocidio ai sensi della Convenzione.
Il 25 febbraio 2022, poco dopo l’invasione da parte della Russia, l’Ucraina accusò davanti alla Corte il Governo russo di utilizzare il genocidio come pretesto per giustificare l’invasione e chiese un arresto immediato delle operazioni militari. La Russia, infatti, aveva giustificato l’invasione iniziale affermando di voler proteggere la popolazione di etnia russa del Donetsk e del Luhansk dal genocidio avviato dal Governo ucraino. Di fronte alla richiesta dell’Ucraina, la Corte, il 16 marzo 2022, ingiunse alla Russia di sospendere immediatamente le operazioni militari sul territorio dell’Ucraina e a entrambi gli Stati di astenersi da ogni atto capace di aggravare o di estendere la controversia instaurata davanti alla Corte. L’iniziativa del Sudafrica è diversa da quella dell'Ucraina, perché il Sudafrica non è stato direttamente colpito dalla presunta condotta di Israele. Per questo motivo, la Corte nel caso russo si è concentrata sullo ius ad bellum, l’ingiustizia della guerra in sé, mentre nel caso israeliano ha guardato alle attività di combattimento, riconoscendo dunque ad Israele una guerra di auto-difesa. Invece, il caso è assimilabile all’azione intrapresa dal Gambia contro il Myanmar e sembra mostrare una tendenza emergente a rivolgersi alla Corte per attirare l’attenzione dell’opinione pubblica internazionale su conflitti in corso e sulle emergenze umanitarie.
Seguendo l'esempio del Gambia (Ricorso Gambia c. Myanmar, par. 56) per la violazione della Convenzione sul genocidio, il Sudafrica ha basato la sua legittimazione ad agire sulla dottrina dell'erga omnes partes. Questa dottrina consente a uno Stato parte di un trattato che tutela diritti comuni di far rispettare tali diritti anche se lo Stato non è direttamente interessato dalla violazione. Nella sua richiesta, il Sudafrica sottolinea la natura di jus cogens della proibizione del genocidio e il carattere erga omnes e erga omnes partes degli obblighi imposti agli Stati dalla Convenzione sul genocidio.
Nella giornata di venerdì, la Corte non ha preso una posizione definitiva sul presunto genocidio di Israele a Gaza, affermando che la decisione riguarda solo la plausibilità dei diritti reclamati dal Sudafrica. La Corte ha dichiarato che la questione di genocidio sarà affrontata nella fase successiva di merito. Nella fase attuale, la Corte ha valutato se esiste un rischio reale e imminente di pregiudizio irreparabile ai diritti protetti dalla Convenzione sul Genocidio, concludendo che le azioni di Israele a Gaza soddisfano questo criterio, nonostante gli sforzi per minimizzare i danni ai civili.
Il caso mostra implicazioni più ampie per il diritto internazionale dei diritti umani e per la Cig stessa. Avendo infatti la Corte deciso di procedere nel merito, si consolida ulteriormente la legittimazione erga omnes partes come un nuovo e importante strumento di tutela dei diritti, chiarendo che le sue decisioni nei casi precedenti non sono state eccezioni.
Nel caso Gambia contro Myanmar la Corte si era basata considerevolmente sulle conclusioni del rapporto redatto da una missione internazionale incaricata dell’accertamento dei fatti, così come sulle risoluzioni dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite che facevano riferimento a tale rapporto, per stabilire che il diritto dei Rohingya in Myanmar alla protezione da atti di genocidio e il diritto del Gambia di pretendere il rispetto della Convenzione sul genocidio da parte del Myanmar erano "plausibili".
A differenza di Myanmar, Israele ha presentato prove sostanziali per sostenere che i responsabili decisionali hanno cercato di distinguere nella loro pianificazione e nei loro ordini tra civili e combattenti.
Israele ha affermato che il modo in cui sta conducendo la guerra sia una chiara dimostrazione della sua volontà di evitare di commettere genocidio. Davanti alla Corte, Israele aveva analizzato le misure richieste dal Sudafrica e aveva mostrato come la Corte avesse rigettato richieste simili in precedenza, a cominciare dal caso Bosnia-Erzegovina. Aveva inoltre invocato il suo diritto di auto-difesa, basato sul fatto che nessuno Stato è obbligato dalla legge a subire passivamente un attacco, indipendentemente dal fatto che la fonte dell'attacco sia uno Stato o un soggetto non statale e aveva quindi respinto l'attribuito intento genocida come "completamente mancante" e basato solo su "asserzioni casuali". Israele aveva esortato la Corte ad applicare i principi in base ai quali "le misure non devono andare oltre ciò che è necessario per raggiungere il loro scopo, non devono causare un pregiudizio irreparabile ai diritti del resistente e di evitare qualsiasi impressione di parzialità". Tuttavia, data la situazione a Gaza, era difficile immaginare che la Corte si sarebbe astenuta dall’imporre almeno alcune misure provvisorie, anche se non identiche a quelle richieste dal Sudafrica. Infatti, la Corte non ha accettato la richiesta del Sudafrica di sospendere immediatamente le operazioni militari di Israele a Gaza, ordinando però a Israele di astenersi da atti di genocidio contro i palestinesi; prevenire l'incitamento al genocidio; garantire l'assistenza umanitaria; prevenire la distruzione e garantire la conservazione delle prove delle accuse e presentare una relazione di conformità a queste misure entro un mese. Si tratta di situazioni che Israele sostiene di stare già attuando, ma dovrà fornire evidenti prove che stia colpendo strutture militari, evitando per quanto sia possibile la popolazione civile, argomentando che il modo in cui Hamas è immersa nella popolazione rende molto difficile evitare vittime civili.
La fase delle misure provvisorie è più agevole rispetto alla fase di merito. Il basso standard di prova e la natura temporanea delle decisioni nelle misure provvisorie sono dovuti all'urgenza del processo. In questa fase la Corte si basa su prove limitate e decisioni provvisorie, senza analisi dettagliate. Tuttavia, nella fase di merito, specialmente per casi di genocidio, la Cig richiede un alto standard di prova assai difficile da dimostrare. Affinché venga dichiarata l'esistenza di un genocidio, il modello di condotta deve indicare inequivocabilmente l'intento genocida e le accuse devono essere supportate da prove completamente conclusive.
Ad ogni modo, le misure provvisorie della Cig sono vincolanti per gli Stati coinvolti. Inoltre, le sue decisioni sono definitive e non appellabili secondo l'articolo 94(1) della Carta delle Nazioni Unite e l'articolo 60 dello Statuto della Cig. Tuttavia, non avendo i mezzi coercitivi per imporle, se uno Stato non dovesse ottemperare, sarebbe necessaria una risoluzione del Consiglio di sicurezza dell'Onu.
La decisione della Cig rappresenta un momento storico e un importante passo nel quadro del diritto internazionale dei diritti umani. Sebbene non abbia posto fine immediatamente alle operazioni militari a Gaza, gli sviluppi non riguardano più eventi politici, come risoluzioni del Consiglio di Sicurezza o raccomandazioni dell'Assemblea Generale. Ciò che emerge per la prima volta sono obblighi vincolanti imposti dal diritto internazionale che Israele è tenuta a rispettare.
Questo caso solleva cruciali questioni sulla responsabilità degli Stati nel prevenire e punire il genocidio, stabilendo un precedente importante per la legittimazione erga omnes partes. La decisione avrà sicuramente impatti duraturi sul modo in cui la comunità internazionale affronta le violazioni dei diritti umani e le crisi umanitarie in situazioni di conflitto. La Cig rimane un faro di giustizia globale, ma la sua efficacia nel garantire la pace e la giustizia dipenderà dalla cooperazione degli Stati membri e dal rispetto delle sue decisioni.