Alberto Di Chiara

1. La decisione del Parlamento europeo del 7 ottobre 2025 di rigettare la richiesta di revoca dell’immunità parlamentare dell’eurodeputata italiana Ilaria Salis può essere analizzata da almeno tre punti di vista: la tutela delle prerogative dei parlamentari europei, l’autonomia decisionale del Parlamento europeo nei confronti degli Stati membri e la riaffermazione dei principi dello stato di diritto come valori fondativi dell’Unione.
La vicenda trae origine dalla detenzione preventiva di Ilaria Salis in Ungheria, dove era accusata di lesioni personali aggravate in occasione dei presunti scontri avvenuti durante la Giornata dell’onore del febbraio 2023, celebrazione annuale organizzata da movimenti neonazisti ungheresi. La candidatura di Salis, promossa da Alleanza Verdi-Sinistra, si poneva l’obiettivo dichiarato di garantire la libertà personale alla nostra connazionale, in risposta al regime di democrazia illiberale instaurato dal governo Orbán.

2. La disciplina delle immunità parlamentari nell’ordinamento dell’Unione europea trova fondamento nell’art. 343 TFUE e, in particolare, nel Protocollo sui privilegi e le immunità dell’8 aprile 1965. L’art. 9 del Protocollo stabilisce che i membri del Parlamento europeo godono, durante le sessioni, dell’immunità parlamentare, articolata in modo differente a seconda che essi si trovino nel territorio dello Stato membro di elezione o di un altro Stato membro.
Nel primo caso, l’immunità si equipara a quella riconosciuta ai parlamentari nazionali; nel secondo, essa si traduce nel divieto di arresto o di avvio di procedimenti giudiziari nei confronti del deputato da parte di tutti gli Stati membri, ovunque si trovino i deputati. L’immunità, inoltre, si estende ai periodi di viaggio verso o da Strasburgo e Bruxelles, e non opera in caso di flagranza di reato.
Com’è noto, tale prerogativa, lungi dal configurarsi come un privilegio individuale, costituisce una garanzia funzionale a preservare l’indipendenza del Parlamento e dei suoi membri da interferenze politiche e giudiziarie da parte degli Stati membri, garantendo che l’esercizio del mandato rappresentativo non sia ostacolato da iniziative punitive o strumentali.
Dal punto di vista procedurale, l’art. 9 del Regolamento interno del Parlamento europeo prevede che, in caso di richiesta di revoca avanzata dalle autorità nazionali, la stessa sia esaminata dalla Commissione giuridica. Quest’ultima accerta l’eventuale esistenza del fumus persecutionis, ossia la possibilità che il procedimento giudiziario sia stato instaurato con la finalità di perseguitare il proprio componente in ragione della sua attività politica. L’eurodeputato interessato ha diritto a essere ascoltato e a presentare documenti. La decisione finale spetta al plenum del Parlamento, che delibera in via definitiva.

3. Uno dei primi nodi giuridici affrontati nel caso Salis ha riguardato la decorrenza dell’immunità parlamentare, nel caso in cui l’elezione avvenga quando il candidato si trovi già in uno stato detentivo. Il chiarimento dirimente era arrivato già dalla sentenza della Corte di giustizia del 19 dicembre 2019, Junqueras i Vies (C-502/19), pronunciata su rinvio pregiudiziale del Tribunal Supremo spagnolo nell’ambito del procedimento penale che vedeva imputati diversi leader politici per il tentativo di secessione del 2017.
In tale pronuncia, la Corte ha affermato che lo status di membro del Parlamento europeo discende direttamente dalla mera proclamazione dei risultati elettorali, non dipendendo in nessun caso da ulteriori formalità interne agli Stati membri. Di conseguenza, l’immunità si applica dal momento della proclamazione, con l’obbligo per le autorità nazionali di revocare misure restrittive della libertà personale, ferma restando la possibilità di richiedere la revoca dell’immunità al Parlamento.
Grazie a tale pronuncia, Ilaria Salis si è vista revocare le misure restrittive della libertà personale all’indomani dell’elezione, potendo fare ritorno in Italia.

4. La questione dirimente risiede nell’estensione dell’immunità parlamentare ai fatti e ai procedimenti anteriori all’elezione. Soprattutto in tempi più recenti, il Parlamento europeo ha adottato un’interpretazione restritiva dell’immunità parlamentare (cfr. P9_TA(2021)0061, P9_TA(2021)0060 e P9_TA(2021)0059) escludendo la sussistenza del fumus persecutionis nei casi in cui il procedimento giudiziario fosse già pendente prima dell’elezione e coinvolgesse più imputati, non necessariamente membri dell’assemblea. Si tratta di un superamento della prassi parlamentare affermatasi soprattutto nella prime legislature, in forza della quale venivano ritenuti coperti da immunità o da insindacabilità fatti commessi da eurodeputati prima di essere eletti e per i quali erano già pendenti procedimenti giudiziari. In questo senso, si vedano i casi riguardanti la revoca dell’immunità dell’on. Pannella (1-298/82; 1-832/82; A2-0168/85; A2-0046/85) e dell’on. Bonino (1-321/81). Ancora prima, nel caso Herklotz (1-321/81) il Parlamento europeo aveva ritenuto di non revocare l’immunità in ragione del collegamento con l’attività dell’eurodeputata. Seguendo le medesime argomentazioni, il Parlamento europeo aveva rigettato le richieste di revoca dell’immunità dell’on. Castellina (1-1082/81).
La giurisprudenza del Tribunale dell’Unione, in particolare nella sentenza del 5 luglio 2023 relativa agli eurodeputati indipendentisti catalani, aveva confermato questa impostazione. Secondo i giudici di Lussemburgo, il Parlamento aveva agito correttamente nel revocare l’immunità, ritenendo che i procedimenti penali non fossero collegati all’attività di deputati europei, ma a condotte politiche antecedenti ed estranee al mandato parlamentare. Inoltre, non spettava all’assemblea sindacare la legittimità degli atti giudiziari nazionali né valutare l’opportunità dell’azione penale.
Alla luce di tale precedente, ci si sarebbe potuti attendere un orientamento analogo anche nel caso Salis. Tuttavia, il Parlamento europeo ha scelto di discostarsi da questa prassi, valorizzando una diversa interpretazione della nozione di persecuzione politica e un ampliamento del proprio margine di valutazione.

5. La relazione approvata dalla Commissione giuridica, poi confermata in aula, muove da un principio di fondo: l’immunità parlamentare tutela non il singolo deputato, ma la libertà e l’indipendenza dell’istituzione parlamentare nel suo complesso. Sulla base di questa premessa, la Commissione ha riconosciuto al Parlamento un ampio potere discrezionale nell’esaminare le richieste di revoca.
Nel caso Salis, la Commissione ha evidenziato tre elementi: la durezza delle condizioni detentive e la natura punitiva del regime carcerario imposto in Ungheria; le anomalie procedurali e la mancanza di prove di altri episodi di violenza durante la manifestazione incriminata; il collegamento diretto tra le accuse rivolte a Salis e il suo attivismo contro i movimenti neonazisti, portato avanti anche nel corso del mandato parlamentare.
Da tali elementi è stata desunta la sussistenza del fumus persecutionis, ossia la finalità di reprimere l’attività politica attraverso l’uso distorto dello strumento giudiziario.
Questa valutazione segna un distacco rilevante dai precedenti casi sugli eurodeputati catalani, il cui differente trattamento rispetto alla decisione assunta nel caso Salis può essere spiegato proprio alla luce del diverso grado di rispetto dei principi alla base dello stato di diritto in Spagna e Ungheria. Le due situazioni presentavano infatti numerosi profili di analogia, tra tutti la circostanza che si trattava in entrambi i casi di procedimenti penali iniziati ben prima dell’acquisto della carica di eurodeputato, nonché l’evidente connessione con l’attività politica sia per gli indipendentisti catalani che per Ilaria Salis.

6. Pur senza menzionare esplicitamente il tema dello Stato di diritto in Ungheria, la relazione della Commissione giuridica e il voto dell’assemblea riflettono un chiaro richiamo al principio di rule of law come criterio alla base della decisione.
Negando la revoca dell’immunità, il Parlamento ha implicitamente riconosciuto che in un contesto nazionale caratterizzato da violazioni sistematiche dei principi dello stato di diritto la difesa delle prerogative parlamentari può ergersi a baluardo contro ulteriori sconfinamenti.

7. In conclusione, la decisione del Parlamento in commento si pone nel solco di una duplice riaffermazione: da un lato, della centralità istituzionale del Parlamento europeo nei confronti degli Stati membri; dall’altro, della preminenza della rule of law come criterio orientativo delle decisioni assunte dall’assemblea parlamentare.
Particolarmente apprezzabile è il superamento dell’approccio rigido adottato nei precedenti casi, che tendeva a escludere l’immunità per fatti e procedimenti anteriori all’elezione. Il Parlamento ha invece riconosciuto la possibilità che anche tali procedimenti possano essere espressione di un intento persecutorio, riservandosi una valutazione caso per caso, specie quando si inseriscono in un contesto nazionale caratterizzato da violazioni sistematiche della rule of law.
Resta ora da verificare l’evoluzione della vicenda giudiziaria, che potrebbe includere un ricorso ungherese alla Corte di giustizia o un eventuale trasferimento del procedimento penale in Italia. Per il momento, il precedente stabilito dal caso Salis lancia un messaggio chiaro a tutti gli Stati membri dell’Unione: di fronte all’ipotesi di regressioni democratiche che coinvolgano le prerogative dei propri deputati, il Parlamento europeo farà valere il proprio ruolo nella loro difesa.