Federico Di Feo

Con la sentenza resa il 12 febbraio 2026 nel caso Vilniaus tarptautinė mokykla (C-48/24), la prima sezione della Corte di giustizia è tornata a pronunciarsi sul tema delle politiche di tutela e promozione della lingua nazionale di uno Stato membro.

1. La Corte amministrativa suprema di Lituania ha interrogato i giudici del Lussemburgo in merito alla compatibilità con l’articolo 49 TFUE, che vieta le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro, dell’art.2 della “Legge della Repubblica di Lituania sulla lingua ufficiale”, ai sensi del quale tutti gli insegnanti e i membri del personale amministrativo che lavorino in un istituto scolastico privato e siano chiamati ad interagire con regolarità con il pubblico o a compilare documenti standard, sono obbligati a dimostrare di possedere un livello di conoscenza del lituano, lingua ufficiale del Paese, stabilito tramite decreto dal Governo. Il livello in questione corrisponde al B1 del Quadro comune europeo di riferimento per la conoscenza delle lingue, cosiddetto “livello soglia” per cui l’utente è in grado di capire gli elementi principali in un discorso chiaro in lingua standard su argomenti familiari (si tratta di un livello appena sufficiente a svolgere le azioni quotidiane più comuni). La controversia sottostante vedeva contrapposti l’Ispettorato nazionale lituano della lingua (VKI), e una Scuola privata internazionale di Vilnius (Vilniaus Tarptautinė Mokykla, “VTM”), la quale impartisce in lingua inglese i programmi di scuola elementari e medie del baccellierato internazionale. L’Ispettorato, nel corso della sua attività istituzionale, aveva rilevato che diciotto dipendenti della VTM, pur se chiamati ad interagire con regolarità con il pubblico o a compilare documenti standard, non avevano superato l’esame linguistico statale corrispondente al livello richiesto; conseguentemente, aveva ordinato alla scuola tramite decreto ingiuntivo di produrre la documentazione attestante il passaggio dell’esame linguistico statale da parte dei soggetti coinvolti entro sei mesi, a pena delle sanzioni previste dalla legge. La VTM ha presentato ricorso contro tale decreto ingiuntivo presso il competente tribunale amministrativo, e, dopo che questo ha respinto il ricorso, ha proposto appello presso la Corte amministrativa suprema di Lituania per ottenere l’annullamento dello stesso. Il giudice dell’appello ha dunque sottoposto tre questioni alla CGUE: (1) Se l’articolo 49 TFUE ricomprenda nel proprio ambito di applicazione il caso di specie; (2) in caso di risposta affermativa alla prima questione, se il medesimo articolo osti ad una normativa nazionale come quella controversa nel procedimento principale; (3) se l’articolo 53 della direttiva 2005/36, il quale stabilisce che i beneficiari del riconoscimento di una qualifica professionale all’interno del mercato unico del lavoro dell’Unione Europea debbano avere la conoscenza linguistica necessaria all'esercizio della professione nello Stato membro ospitante, osti alla normativa su delineata.

2. Con riguardo alla prima questione, Il governo dei Paesi Bassi è intervenuto obiettando che la situazione di cui trattavasi fosse piuttosto ricompresa nell’ambito dell’art. 45 TFUE, che garantisce la libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’Unione europea. Di contrario avviso, la CGUE ha ritenuto corretta la collocazione della questione nell’ambito dell’art. 49 TFUE prospettata dal giudice a quo, in quanto la controversia sottostante risultava pendente tra il datore di lavoro, ossia la Scuola internazionale, e l’Ispettorato nazionale lituano, anziché coinvolgere direttamente i lavoratori. Circa l’applicabilità dell’art. 49, la Corte ha statuito positivamente, in ragione del fatto che il capitale della Scuola internazionale sia detenuto pel 49,96% da una cittadina finlandese e pel 25,02% da una cittadina danese, le cui possibilità di partecipare in maniera stabile e continuativa alla vita economica della Lituania sarebbero limitate dalla normativa lituana de qua agitur. L’argomentazione della CGUE sul punto appare decisamente controintuitiva, tenendo conto del carattere incidentale e fortuito della pertinenza estera del capitale sociale.

3. La seconda questione era di più complessa risoluzione. Secondo una giurisprudenza costante (punto 51), una restrizione alla libertà di stabilimento può essere ammessa solo a condizione, in primo luogo, di essere giustificata da un motivo imperativo di interesse generale e, in secondo luogo, di rispettare il principio di proporzionalità. Più nello specifico, il rispetto del principio di proporzionalità implica che la misura restrittiva sia (a) idonea a garantire, in modo coerente e sistematico, la realizzazione dell’obiettivo perseguito, (b) che non ecceda quanto necessario per conseguirlo, e (c) che non sia sproporzionata rispetto a tale obiettivo (Boriss Cilevičs e a. C‑391/20).
I giudici del Lussemburgo, in primo luogo, hanno ritenuto sussistente un motivo imperativo di interesse generale. Infatti, la normativa nazionale in questione è finalizzata a difendere e promuovere l’uso della lingua ufficiale della Repubblica di Lituania, il che costituisce un obiettivo legittimo tale da giustificare, in linea di principio, una restrizione alle libertà fondamentali previste dal diritto dell’Unione, ai sensi degli artt. 3 e 4 TUE e 22 della Carta di Nizza.
In secondo luogo, i medesimi giudici si sono soffermati sui requisiti del principio di proporzionalità. L’idoneità (a) della normativa scrutinata a garantire la realizzazione dell’obiettivo è stata subito affermata, dato che essa favorisce in concreto l’uso della lingua ufficiale dello Stato nelle comunicazioni scolastiche.
Per quanto concerne il requisito della non eccedenza (b), interpretato come “necessità” (rectius, necessarietà) della disciplina, la CGUE ha adottato una posizione più sfumata. Partendo dall’assunto per cui le misure restrittive di una libertà fondamentale non possono essere giustificate se l’obiettivo perseguito può essere raggiunto mediante misure meno restrittive, essa ha in teoria fatta salva la disciplina lituana, ritenendo non dimostrato che un livello di efficacia equivalente nel conseguimento dell’obiettivo di difesa e promozione della lingua ufficiale avrebbe potuto essere conseguito con misure meno restrittive. Tuttavia, in pratica, essa ha censurato la normativa stessa, poiché le modalità di prova del proprio livello linguistico non prevedono altra opzione che la consegna di un certificato rilasciato a seguito di un passaggio di un esame organizzato da un organismo statale (Commissione/Belgio, C-317/14). Tale circostanza, secondo la massima giurisprudenziale citata dalla C-317/14, escluderebbe completamente che possa essere preso in considerazione il grado di conoscenze che un diploma ottenuto in un altro Stato membro consente di presumere in capo al titolare. Vale la pena rimarcare che il problema sembra più eluso che affrontato: la sostanza della questione non è la mancanza di un diploma da parte degli insegnanti e dei collaboratori didattici, bensì l’ignoranza della lingua lituana.
Il requisito della proporzionalità in senso stretto (c), ovvero non-sproporzionalità, è egualmente ritenuto non soddisfatto dalla Corte. La CGUE ha affermato che risulta sproporzionato l’obbligo di conoscenza della lingua ufficiale (e non la prova dello stesso -smentendosi così le argomentazioni di stampo procedurale che precedono) poiché esso è imposto, sin dalla loro entrata in servizio, a tutti gli insegnanti e i membri del corpo amministrativo, senza che siano previste eccezioni o mitigazioni al riguardo (punto 69), teorizzabili ad esempio in funzione della durata dell’impiego o da altre situazioni appropriate. Si può rilevare, tuttavia, come, con riferimento a quest’ultimo passaggio, emerga una contraddizione nell’ordito argomentativo della decisione. Infatti le previsioni legislative lituane si applicano solo ed esclusivamente «agli insegnanti o ai membri del personale amministrativo chiamati ad interagire con regolarità con il pubblico o a compilare documenti standard». La stessa CGUE ha valutato tali condizioni circostanziali come rilevanti ed essenziali per garantire l’idoneità (punti 57 e 58), intesa come rispondenza coerente e sistematica della normativa all’intento perseguito, nonché la non eccedenza (punto 61), dell’obbligo di conoscenza della lingua ufficiale. Se anzi le condizioni circostanziali fossero più ristrette, la normativa non sarebbe più atta a realizzare il suo obiettivo: le valutazioni della Corte di giustizia appaiono dunque tra loro incoerenti.
La terza questione posta dalla Corte lituana alla CGUE è stata sostanzialmente assorbita dalle precedenti e risolta alla stessa stregua.

4. Il punto 51 della sentenza, che enuncia e contiene il criterio di giudizio dell’ammissibilità delle politiche linguistiche rispetto alla libertà di stabilimento, rappresenta un adattamento del più generale principio di proporzionalità. Nonostante l’asserito presupposto della consolidata giurisprudenza, è possibile rintracciare un’evoluzione, attraverso le sentenze Las (C-202/11, punto 23) e Cilevičs (C‑391/20, punto 65), di questo paragrafo-parametro. Infatti nella sentenza della C‑391/20, la proporzionalità lato sensu era intesa implicare i requisiti dell’idoneità (a) e della non eccedenza (b), mentre la nuova pronuncia, aggiungendo il requisito della proporzionalità stricto sensu (c) -parafrasabile come non-sproporzionalità-, richiede la sofistica prova dell’assenza del suo opposto. L’aggiunta, come appena visto, risulta particolarmente problematica in quanto nel caso di specie la sua valutazione è contraddittoria rispetto a quella degli altri due requisiti. Questo incerto affinamento della formula disvela l’intenzione dell’interprete, che si applica alla ricerca dei limiti alla tutela delle lingue ufficiali o, in generale, alla promozione delle culture e delle identità nazionali, tentando di gestire il tutto come se si trattasse – e così non è- di null’altro che di una tessera della costruzione di un mercato interno di libera circolazione a persone, servizi e capitali (come recita la rubrica del titolo ove si colloca l’art.49 TFUE). Più in generale, l’intera sentenza è costruita sulla falsariga della decisione nel caso Boriss Cilevičs e a. (C-391/20), assunta dalla Grande Sezione della Corte nel 2022. Segnatamente, ne viene ripreso -malgrado le citate obiezioni- il riferimento di diritto primario, individuato nell’art. 49 TFUE. La selezione di questo parametro, tuttavia, depriva il giudizio di buona parte delle sue implicazioni costituzionali, e importa una rinuncia ad una auspicabile definizione dei più generali ambiti di operatività degli articoli 3(3) e 4(2) TUE (Di Federico & Martinico). Questo approccio funzionalista richiede, come osservato, alcune forzature del ragionamento logico-giuridico, per poter essere applicato a discipline legislative che originano da scelte di campo derivanti da principi identitari (analoghe difficoltà rileva Panzeri, in ambito CEDU, in riferimento al trattamento dei non-cittadini lettoni) o comunque esterne rispetto alle logiche di sviluppo del libero mercato. Sullo sfondo della giurisprudenza eurounitaria in materie di politiche linguistiche rimane dunque un rapporto irrisolto tra la costruzione politica di una società comune e l’architettura giuridica, ancora vincolata alle logiche di mercato, della medesima.