Piergiorgio Rafaiani

Come si sa, le costruzioni interpretative sulla nozione (costituzionale, dunque prescrittiva) di libertà personale hanno nel tempo allungato di molto la distanza tra la disposizione scritta e la sua estensione “vivente”, rendendo il suo perimetro (ormai assunto come “mobile”) tanto dinamico da risultare “mutevole”. L’ultimo tassello è stato aggiunto dalla la sent. n. 20 del 2026 della Corte costituzionale: tutto ancora si tiene in una (certo fragile) unità sistematica, ma l’insorgere di qualche dubbio sul fatto che la mutevolezza possa, ad un certo punto, rivelare una crisi esistenziale da risolvere caso per caso è diventato francamente inevitabile. Ci arriviamo però alla fine, dopo aver velocemente descritto la decisione, alla luce dell’acquis costituzionale.

La sent. n. 20 del 2026 della Corte costituzionale ha riguardato la misura che viene comunemente chiamata “daspo anti-rissa”, introdotta nel decreto-legge n. 14 del 2017 dal decreto sicurezza “Salvini” (art. 21, comma 1-ter, del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113). Si tratta, secondo l’uso ormai invalso per il daspo urbano (di cui agli artt. 9 e 10 del decreto-legge n. 14 del 2017), di un provvedimento di divieto di accesso a specifici pubblici esercizi e locali di pubblico trattenimento.
Ai sensi dell’art. 13-bis co. 1, del decreto-legge n. 14 del 2017, infatti, il Questore può vietare (per un periodo da uno a tre anni) l’accesso a specifici esercizi pubblici a soggetti che, negli ultimi tre anni, siano stati anche solo denunciati per reati commessi in occasione di disordini avvenuti in suddetti luoghi (o nelle loro immediate vicinanze), ovvero per altre tipologie di reati, tra cui qualsiasi delitto non colposo contro la persona o il patrimonio. Questa la versione ordinaria del “daspo anti-rissa”. Il comma 1-bis prevede poi un’ipotesi aggravata (detto “daspo anti-rissa aggravato” appunto, o “provinciale”), per coloro che, per gli stessi reati, siano stati (alternativamente): arrestati o fermati (con provvedimenti già convalidati dall’autorità giudiziaria); sottoposti ad arresti domiciliari o custodia cautelare; oppure condannati anche con sentenza non definitiva. L’aggravamento consiste nell’espansione materiale della misura, che in questo caso si estende potenzialmente a tutti i pubblici esercizi o locali di pubblico trattenimento presenti nel territorio della provincia.

Il punto della questione riguarda l’assenza, nel procedimento di adozione, di una convalida giurisdizionale della misura afflittiva. Come si capisce, dunque, il problema costituzionale attiene all’ascrivibilità della misura (una misura non coercitiva e limitativa della facoltà di movimento nello spazio) all’ambito di applicazione dell’art. 13 Cost. o dell’art. 16 Cost. Il giudice a quo qualificava l’intera misura del “daspo anti-rissa” come limitativa della libertà personale, e dunque coperta da riserva di giurisdizione. La Corte, riconoscendo la parziale fondatezza della questione, ha ricondotto solo la versione aggravata del “daspo” all’art. 13 Cost., dichiarando l’illegittimità costituzionale dell’art. 13-bis, comma 1-bis, nella parte in cui non prevede la necessaria convalida del provvedimento da parte dell’autorità giudiziaria. Ne è risultato un dispositivo abbastanza elementare: una pronuncia di non fondatezza che salva la misura in generale e una di illegittimità costituzionale, nella parte in cui non è prevista la convalida giudiziale per la forma aggravata.

Quello che riguarda il perimetro dell’art. 13 Cost. è senza dubbio un processo costellato di variazioni ermeneutiche e tendenze espansive. La Corte costituzionale ha infatti praticamente da subito (sentenza n. 11 del 1956) iniziato ad ampliare la nozione di libertà personale oltre la fisicità dell’habeas corpus, al fine (ovviamente molto nobile) di assicurare ai consociati la più ampia tutela offerta dallo statuto costituzionale della libertà personale. Come si sa, la valvola che ha aperto l’art. 13 Cost. è stata la “degradazione giuridica” (A. Barbera, I principi costituzionali della libertà personale, Milano, Giuffrè, 1967, ristampato con modifiche nel 1971), che ha consentito di attrarre al suo interno misure non coercitive sul piano fisico che però sottoponendo le persone a trattamenti deteriori sulla base di valutazioni personali idonee a differenziarle dal resto indistinto della collettività, ne mortificano la dignità, in un modo tale da poter essere equiparata a quell’assoggettamento all’altrui potere in cui si concreta la violazione del principio dell’habeas corpus (sentenza n. 68 del 1964). Sono cose note, su cui non indugiamo ulteriormente.

Per la sua enorme capacità espansiva, il criterio della degradazione giuridica è stato impiegato con molta cautela, e di rado in maniera slegata da quello della coercizione fisica (oltre alla già citata sent. n. 11 del 1956, cfr. la sent. n. 419 del 1994 sul soggiorno cautelare per gli indiziati di appartenenza ad associazione mafiosa). Anche negli usi più recenti, la degradazione giuridica non è stata evocata come criterio autonomo. Il riferimento è in primo luogo alla sent. n. 127 del 2022 (il cui redattore è stato proprio Augusto Barbera), sulla misura della quarantena obbligatoria per i soggetti infettati dal Covid-19 (artt. 1.6 - 2.3 del decreto-legge n. 33 del 2020). Qui la Corte riconduce la misura alla disciplina della libertà di circolazione, anche in ragione del fatto che essa non produce alcuna degradazione giuridica nei confronti del destinatario. Nessun giudizio di disvalore può infatti essere collegato alla malattia causata da un virus altamente contagioso e diffuso in modo ubiquo. Nell’economia della sentenza, però, questo argomento appare più che altro rafforzativo di quello, già determinante, per cui la quarantena si sostanzia in una misura obbligatoria e non coattiva, così escludendo il coinvolgimento dell’habeas corpus.

Diverso il caso della sent. n. 203 del 2024, avente ad oggetto la misura del c.d. “foglio di via obbligatorio” (art. 2, d.lgs. 159/2011). Per il foglio di via, l’aspetto basilare della degradazione giuridica dato dallo stigma sociale è più facilmente rinvenibile in re ipsa nel presupposto della prognosi di pericolosità sociale. Ciò però non viene considerato sufficiente per attrarre la misura nella sfera dell’art. 13 Cost., dovendosi procedere ad un’analisi delle limitazioni imposte da un punto di vista “quantitativo”. La tecnica argomentativa implica dunque il rilevamento (nel caso di specie criticato da A. Bonomi) di una soglia di afflittività, che, per il foglio di via, consistente nel divieto di recarsi nel territorio di un comune specificatamente individuato, non è raggiunta perché un «divieto di recarsi in un certo luogo [è], di regola, meno gravoso per l’interessato rispetto all’obbligo di recarsi, o di rimanere, in un luogo determinato». La distinzione “presuntiva” della Corte ricalca la nota proposta interpretativa di Mazziotti Di Celso (M. Mazziotti di Celso, Circolazione e soggiorno (libertà di), in Enc. dir., VII, Milano, 1960), secondo cui una misura coinvolge la libertà personale se impone un obbligo positivo di circolare o di soggiornare solo entro una data circoscrizione territoriale, mentre riguarda la libertà di circolazione se impone esclusivamente un obbligo negativo di non circolare o di soggiornare in determinate parti del territorio.

Per il “daspo anti-rissa” aggravato questa classificazione non funziona, trattandosi di un obbligo negativo. Nondimeno, il raggiungimento di detta soglia viene recuperato da altri elementi, tra cui la significativa durata della restrizione, l’indeterminatezza dei luoghi ai quali può essere vietato l’accesso e la grave conseguenza penale connessa alla violazione del divieto. Soprattutto, però, l’afflittività deriva da una valutazione qualitativa dei luoghi “preclusi” e, in particolare, al ruolo sociale svolto da tali spazi, che sarebbe per la Corte in grado di produrre attorno al destinatario una “cortina” di isolamento, accentuando lo stigma sociale. Non solo quindi la quantità della restrizione, ma anche la qualità della stessa, che si traduce in quantità afflittiva. Riflessioni che portano a considerare invece meno lesivo un divieto di accedere a luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive, cioè il daspo classico (legge n. 401 del 1989), ricondotto dalla giurisprudenza nell’alveo dell’art. 16 Cost. (sentt. nn. 143 del 1996 e 193 del 1996), salvo che sia disposto congiuntamente ad un obbligo di firma, il quale, prevedendo l’obbligo di presentarsi negli appositi uffici e un contatto con l’autorità di p.s., limita la libertà personale e richiede la convalida dell’autorità giudiziaria. In altre parole, viene introdotto un ulteriore elemento discrezionale, legato alla valutazione sulla natura e sulla funzione svolta da particolari luoghi nell’estrinsecazione della dignità sociale della persona. Valutazione che però è stata fatta dalla stessa disciplina normativa del “daspo anti-rissa”, per cui il divieto deve essere disposto, con provvedimento motivato, individuando comunque modalità applicative compatibili con le esigenze di mobilità, salute e lavoro del destinatario dell'atto (art. 13bis, co. 2, decreto-legge n. 14 del 2027), così come avviene per il “daspo urbano” generico (artt. 9-10 decreto-legge n. 14 del 2017) per cui, ad esempio, ordini di allontanamento e divieti di accesso, che potrebbero interessare anche strutture sanitarie, non possono porsi in contrasto con il diritto della salute (sent. n. 195 del 2019).

Questo, dunque, c’è di interessante nella sent. 20/2026: la riaffermazione della cogenza della degradazione giuridica come criterio autonomo dalla coercizione fisica, questa volta però disvelando apertamente una valutazione “libera” e “complessiva” (quindi con ampi margini di discrezionalità) sulla gravosità in concreto della misura (si veda l’elenco dei fattori menzionati già nel punto 12 del considerato in diritto).
La lettura resta dunque quella prevalente: la sentenza si pone nel solco del complicato (e apprezzabile) processo di giurisdizionalizzazione di misure particolarmente afflittive – in specie configurate come problematiche misure preventive post delictum – contribuendo (con uno sforzo ermeneutico altrettanto apprezzabile) ad assicurare un sindacato penetrante volto a controllare la proliferazione e l’aggravamento delle stesse. Se questo è, però è difficile non vedere il confine “mobile” tra libertà personale e libertà di circolazione cominciare a dissolversi in apprezzamenti casistici, ritagliati di volta in volta sulle peculiarità delle misure sottoposte al controllo della Corte, e dunque privi di criteri ordinanti generali.