Giorgia Berrino

La Corte di cassazione, con la sentenza n. 8785/2026, si è pronunciata sull’interpretazione dell’inciso introdotto all’art. 43, c. 3, in sede di conversione del d.l. n. 36/2022 ad opera della l. n. 79/2022, che preclude l’esecuzione forzata fondata su sentenze straniere di condanna della Germania al risarcimento dei danni provocati dalle forze del Terzo Reich tra il 1° settembre 1939 e l’8 maggio 1945.
Per comprendere la decisione, è opportuno richiamare brevemente la normativa oggetto del giudizio.

L’art. 43 ha istituito, al c. 1, un Fondo per il ristoro dei danni subiti dalle vittime di crimini di guerra e contro l’umanità per la lesione di diritti inviolabili della persona, compiuti sul territorio italiano o comunque in danno di cittadini italiani dal Terzo Reich, assicurando così continuità all’Accordo concluso tra Italia e Germania reso esecutivo con d.P.R. n. 1263/1962. In forza del c. 2 dell’art. 43, l’accesso al Fondo è garantito a coloro che siano titolari di una sentenza definitiva avente ad oggetto l’accertamento e la liquidazione dei predetti danni.
Il comma 3, nella versione ante conversione, precludeva l’esecuzione forzata fondata su sentenze aventi ad oggetto l’accertamento e la liquidazione dei danni di cui al c. 1 (e dunque danni derivanti da crimini commessi dal Terzo Reich sul territorio italiano o nei confronti di cittadini italiani). Tuttavia, in sede di conversione è stato introdotto un inciso che ha esteso la preclusione ai casi in cui l’esecuzione forzata sia fondata su sentenze straniere di condanna della Germania al risarcimento dei danni provocati dalle forze del Terzo Reich, senza ulteriori specificazioni.

La questione interpretativa decisa dalla Cassazione si è posta nell’ambito di una procedura esecutiva promossa dalla Regione Sterea Ellada in forza di una sentenza greca – oggetto di exequatur in Italia – di condanna della Germania al risarcimento dei danni per crimini commessi dal Terzo Reich sul territorio ellenico nei confronti di cittadini greci (caso Distomo). Sulla base della lettura letterale dell’inciso introdotto al c. 3 dell’art. 43, il debitore esecutato nella procedura esecutiva aveva chiesto l’estinzione della procedura, assumendo che essa ricadesse nell’ambito applicativo della nuova previsione. I giudici di merito avevano rigettato l’istanza, ritenendo che il significato dell’inciso di cui al c. 3 dovesse essere letto alla luce del combinato disposto di tale comma con i commi 1 e 2, e, pertanto, la preclusione dell’esecuzione forzata operasse solo se fondata su sentenze straniere relative a crimini commessi sul territorio italiano o in danno di cittadini italiani, i cui titolari avrebbero avuto accesso al Fondo.

La Cassazione ha condiviso l’impostazione dei giudici di merito, ritenendo che il dato testuale dell’inciso introdotto al c. 3 non fosse univoco e che, pertanto, tra le diverse opzioni ermeneutiche praticabili, dovesse essere privilegiata l’interpretazione sistematica, l’unica costituzionalmente orientata, in quanto idonea a escludere il contrasto dell’art. 43 con gli artt. 2, 3 e 24 Cost. Di conseguenza, è stato confermato che la preclusione dell’esecuzione forzata prevista dall’inciso dovesse operare unicamente nei confronti di coloro che avessero anche diritto di accedere al Fondo.
La Corte ha rinvenuto il criterio ermeneutico decisivo a sostegno di tale conclusione nel «nucleo decisorio» della sentenza della Corte costituzionale n. 159/2023 (su cui v., per tutti, D. Greco). In tale sentenza la Corte costituzionale ha ritenuto ragionevole il bilanciamento operato dal legislatore, nella formulazione dell’art. 43, tra gli obblighi internazionali gravanti sullo Stato e l’effettività della tutela giurisdizionale, solo in ragione dell’istituzione del Fondo, idoneo ad assicurare ai creditori la soddisfazione dei loro diritti altrimenti preclusa dall’estinzione ope legis delle procedure esecutive. Muovendo da tale premessa, la Cassazione ha concluso che la preclusione dell’esecuzione forzata prevista dall’art. 43 non potesse estendersi ai creditori stranieri titolari di sentenze relative a crimini commessi al di fuori del territorio italiano e in danno di cittadini non italiani, non avendo essi accesso al Fondo. Diversamente, tali soggetti avrebbero subito il «totale sacrificio» del diritto alla tutela giurisdizionale. Secondo la Cassazione, un simile sacrificio è inammissibile nel nostro ordinamento anche quando sia finalizzato all’adempimento di obblighi internazionali, come affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 238/2014 (su cui v., per tutti, P. Pustorino) con riferimento alla fase di cognizione, e ribadito dalla stessa Corte nella sentenza n. 159/2023, con riguardo alla fase esecutiva. Inoltre, si sarebbe determinata un’ingiustificata disparità di trattamento rispetto ai creditori ammessi al Fondo.
A conferma della sua lettura, la Cassazione ha sostenuto che la ratio legis dell’art. 43 fosse limitata alle pretese risarcitorie dei cittadini italiani o relative a fatti avvenuti in Italia, come comprovato anche dalla rubrica dell’articolo, relativa all’istituzione del Fondo per il ristoro dei danni per crimini commessi dal Terzo Reich sul territorio italiano o in danno di cittadini italiani, e dal c. 1, che contiene l’espresso richiamo all’Accordo italo-tedesco reso esecutivo con d.P.R. n. 1263/1962, in forza del quale – secondo quanto affermato dalla Cassazione – sarebbero state regolate in modo definitivo tutte le questioni relative agli indennizzi a favore di cittadini italiani colpiti da misure di persecuzione nazionalsocialiste, a fronte del pagamento da parte della Germania di 40 milioni di marchi all’Italia.

La decisione solleva non poche perplessità.

1. Il contrasto con il dato letterale e la neutralizzazione dell’intervento del legislatore. Il dato testuale dell’inciso conduce a ritenere preclusa l’esecuzione forzata fondata su qualsiasi sentenza straniera di condanna della Germania, a prescindere dal locus commissi delicti e dalla nazionalità delle vittime. Il riferimento alle «sentenze straniere» è, infatti, generico e privo di specificazioni: un’interpretazione che vi aggiunga il requisito del nesso con l’Italia manipola la disposizione, inserendo un elemento non previsto dal dato normativo.
Inoltre, l’interpretazione adeguatrice priva di portata autonoma l’intervento del legislatore in sede di conversione. La formulazione originaria del c. 3 impediva, infatti, l’esecuzione forzata fondata su sentenze relative a crimini commessi in Italia o in danno di cittadini italiani, e ciò senza specificare quale dovesse essere la provenienza del titolo, che ben avrebbe potuto essere, dunque, tanto italiano quanto straniero. L’inciso introdotto in sede di conversione può quindi avere un significato solo se riferito alle sentenze straniere prive di un nesso con l’Italia.

2. L’inosservanza del significato dell’inciso individuato dalla Corte costituzionale. Nella sentenza n. 159/2023, la Consulta ha affermato che, a seguito della conversione in legge, era stato «chiarito, in termini inequivocabili, che anche per le esecuzioni rette da […] titoli [costituiti da sentenze straniere] è prevista l’estinzione ex lege del processo esecutivo», negando così l’esistenza di quel trattamento di miglior favore per i creditori stranieri ipotizzato dal giudice rimettente, e ciò nella consapevolezza che tra tali creditori vi fosse la Regione Sterea Ellada. In questo modo i giudici costituzionali hanno inequivocabilmente restituito la lettura letterale dell’inciso, senza tuttavia pronunciarsi sulla eventuale illegittimità costituzionale del trattamento di minor favore riservato ai creditori stranieri privi di accesso al Fondo, trattandosi di una questione estranea al thema decidendum; nonostante la richiesta della Regione Sterea Ellada, i giudici costituzionali hanno ritenuto di non procedere all’autorimessione. Ne consegue che – diversamente da quanto affermato dalla Cassazione – l’assenza di una specifica motivazione da parte dei giudici costituzionali sulle conseguenze dell’estinzione delle procedure esecutive nei confronti dei creditori esclusi dal Fondo non può essere valorizzata per negare che la Consulta abbia fatto propria la lettura letterale dell’inciso: se la Corte costituzionale avesse affrontato tale profilo, si sarebbe pronunciata proprio sulla questione concernente l’esclusione di tali creditori dal Fondo, svolgendo quel giudizio di costituzionalità che ha invece ritenuto di non poter svolgere in quanto estraneo al thema decidendum e non suscettibile di autorimessione.

 3. La ricostruzione solo parzialmente sviluppata della ratio legis. La ricostruzione della ratio legis non giustifica l’interpretazione restrittiva dell’inciso seguita dalla Cassazione. Gli stessi giudici di legittimità hanno affermato che «l’art. 43 del d.l. 36/2022 mira a conformare l’ordinamento italiano alle statuizioni della sentenza della Corte internazionale di giustizia del 3 febbraio 2012 e a prevenire nuove condanne». È proprio da questa premessa, tuttavia, che la Cassazione non ha tratto le necessarie conseguenze.
La CIG aveva infatti accertato la violazione da parte dell’Italia dell’immunità della Germania sotto tre distinti profili: i) l’esercizio della giurisdizione civile italiana nei confronti della Germania per i crimini del Terzo Reich; ii) l’adozione di misure coercitive nei confronti di Villa Vigoni; iii) l’exequatur delle due sentenze greche relative al caso Distomo. L’art. 43 costituisce dunque quella «appropriate legislation» richiesta dalla CIG per eliminare gli effetti di tutte le decisioni incompatibili con l’immunità della Germania. Se il legislatore non avesse neutralizzato anche gli effetti delle sentenze greche munite di exequatur – relative a cittadini stranieri per crimini commessi all’estero – non avrebbe dato piena esecuzione al dictum della CIG.
In questa prospettiva si spiega l’introduzione, in sede di conversione, dell’inciso relativo alle sentenze straniere. Esso non è stato inserito «ex abrupto», ma per colmare la lacuna della formulazione originaria dell’art. 43, che non impediva l’esecuzione forzata fondata sulle decisioni del caso Distomo, aventi ad oggetto crimini commessi al di fuori del territorio italiano e nei confronti di cittadini stranieri (peraltro le uniche sentenze straniere di condanna della Germania per crimini del Terzo Reich oggetto di exequatur in Italia che – per quanto a conoscenza di chi scrive – potrebbero trovare concreta corrispondenza nell’inciso di cui al c. 3).
L’interpretazione della Cassazione fornisce quindi un’immagine soltanto parziale dell’art. 43. Guidata dalla formulazione della rubrica dell’articolo e dall’espresso richiamo all’Accordo citato al c. 1, essa valorizza la parte della disciplina relativa ai cittadini italiani e ai fatti commessi in Italia, nonché agli obblighi internazionali ad essa sottesi (tra cui si annovera anche l’Accordo di Bonn). Tuttavia, tale interpretazione trascura l’altra componente della norma, riguardante i crimini commessi all’estero in danno di cittadini stranieri, anch’essa funzionale all’attuazione della sentenza della CIG.
La Cassazione ha, dunque, colto una componente essenziale della ratio dell’art. 43, individuandola nell’esigenza di dare attuazione alla sentenza della CIG, che, pur non espressamente menzionata dalla disposizione, costituisce il convitato di pietra dell’intero articolo. Tuttavia, i giudici di legittimità non hanno sviluppato fino in fondo le conseguenze di tale premessa, che avrebbero condotto a confermare il significato immediatamente desumibile dal tenore letterale dell’inciso.

 4. Un giudizio di costituzionalità sottratto alla Consulta. Anche a voler ritenere ambiguo il dato testuale dell’inciso, l’interpretazione della Cassazione non appare metodologicamente condivisibile. Il «nucleo decisorio» della sentenza n. 159/2023 – assunto dalla Cassazione quale criterio ermeneutico decisivo e leitmotiv della pronuncia – ha riguardato esclusivamente le prime due questioni di legittimità costituzionale sollevate dal rimettente, relative alla fattispecie dei creditori titolari di sentenze riguardanti crimini commessi sul territorio italiano o in danno di cittadini italiani, ai quali il legislatore garantisce l’accesso al Fondo. Trasporre allora quelle motivazioni alla fattispecie dei creditori titolari di sentenze straniere relative a crimini commessi all’estero in danno di cittadini stranieri, esclusi dal Fondo, significa pronunciarsi su una diversa questione di costituzionalità, che la Consulta – come ammesso dalla stessa Cassazione – non ha mai esaminato. Al riguardo va ricordato che l’obbligo di interpretazione costituzionalmente orientata incontra un limite invalicabile lì dove l’operazione interpretativa richiesta al giudice comune si trasformi, in realtà, in un sindacato sulla ragionevolezza del bilanciamento operato dal legislatore: tale sindacato è riservato in via esclusiva alla Consulta. La Cassazione avrebbe, dunque, dovuto sollevare questione di legittimità costituzionale.
Peraltro, non è scontato che, ove investita della questione, la Consulta sarebbe pervenuta al medesimo esito della Cassazione. Ci si potrebbe chiedere quale differenza possa intercorrere tra la fattispecie già esaminata nella sentenza n. 159/2023 e la posizione dei creditori stranieri esclusi dal Fondo e perché, con riguardo a questi ultimi, potrebbero valere considerazioni diverse da quelle espresse nel «nucleo decisorio» di quella pronuncia. La risposta dipende dalla portata attribuita alla sentenza n. 238/2014.
La Cassazione ha mosso dal presupposto che la Consulta, con la sentenza n. 238/2014, abbia “legittimato” nel nostro ordinamento tutte le decisioni adottate sulla base della giurisprudenza Ferrini (su cui v. per tutti A. Gianelli), comprese quelle di exequatur delle sentenze greche, ritenute dalla CIG lesive dell’immunità della Germania. Tuttavia, come è già stato sostenuto altrove, la sentenza n. 238/2014 potrebbe non aver riguardato anche i casi di exequatur di sentenze straniere per crimini commessi all’estero in danno di cittadini stranieri, ma soltanto l’esercizio “diretto” della giurisdizione italiana nei confronti della Germania per crimini commessi sul territorio italiano o in danno di cittadini italiani (O. Lopes Pegna). Se così fosse, le decisioni di exequatur delle sentenze greche – adottate sulla base della giurisprudenza Ferrini e ritenute dalla CIG lesive dell’immunità della Germania – non sarebbero state “legittimate” dalla sentenza n. 238/2014 e verrebbe meno, almeno alla luce di tale pronuncia, il fondamento costituzionale dell’esigenza di garantire l’effettività della tutela giurisdizionale dei creditori ellenici.
Pertanto, alla luce di tale presupposto, il legislatore avrebbe avuto non solo la facoltà, ma il dovere, in ossequio agli obblighi internazionali, di privare le decisioni di exequatur di efficacia nell’ordinamento interno, senza che fosse individuabile una tensione con l’interesse costituzionale dell’effettività della tutela giurisdizionale, rivendicato nella sentenza n. 159/2023, contrapposto a tali obblighi. In questa prospettiva, il bilanciamento tra obblighi internazionali ed effettività della tutela giurisdizionale, ritenuto costituzionalmente ragionevole dalla Consulta nella sentenza n. 159/2023 con riferimento ai creditori titolari di sentenze aventi un nesso con l’Italia, non dovrebbe necessariamente estendersi ai creditori titolari di sentenze straniere – oggetto di exequatur – prive del collegamento con l’Italia. Di conseguenza, la preclusione dell’esecuzione forzata, in assenza del rimedio alternativo del Fondo ristori, risulterebbe legittima, né potrebbe ravvisarsi una discriminazione tra creditori, dovendo a situazioni diverse corrispondere soluzioni diverse (v. G. Berrino, La questione greca: per una possibile rilettura della sentenza n. 238/2014, in D. Greco, P. Pustorino (a cura di), Contestazione, conservazione, evoluzione: immunità giurisdizionali dello Stato e gravi violazioni del diritto internazionale a dieci anni dalla sentenza n. 238 del 2014, Torino, Giappichelli, 2026, in corso di pubblicazione, anticipato – per cortese concessione dei curatori – qui).

In conclusione, la soluzione interpretativa della Cassazione non appare persuasiva. Pur animata dall’obbligo di interpretazione costituzionalmente orientata e guidata altresì dalla formulazione (non particolarmente felice) della rubrica della norma e dal richiamo contenuto all’Accordo italo-tedesco di cui al c. 1, essa si scontra con il dato letterale, trascura le indicazioni ermeneutiche già offerte dalla Corte costituzionale e sviluppa solo parzialmente la ratio dell’articolo.
Si potrebbe dire che la Cassazione abbia restituito un visconte dimezzato: essa ha guardato all’art. 43, riconoscendo “il Buono”, ovvero la preclusione dell’esecuzione forzata a cui fa da pendant l’accesso al Fondo ristori, ma disconoscendo “il Gramo”, ossia la preclusione dell’esecuzione forzata per i creditori titolari di sentenze straniere prive di un nesso con l’Italia, esclusi dal Fondo. Tuttavia, “il Gramo” esiste e non può essere ignorato.
Di fronte all’ineludibile significato letterale dell’inciso e alla sua possibile tensione con i principi costituzionali, la Cassazione avrebbe dovuto rimettere la questione alla Corte costituzionale. I giudici di legittimità hanno invece finito per sostituirsi alla Consulta nell’esercizio di una funzione ad essa riservata, pervenendo a conclusioni che potrebbero non essere corrette.