Chiara Cerbone

1. Con l'Acto Legislativo n. 1 de 2025, la Colombia è stata il decimo Paese dell'America Latina (dopo Bolivia, Brasile, Cuba, Ecuador, Guyana, Haiti, Messico, Nicaragua e Suriname) a riconoscere espressamente in Costituzione il diritto ad un’alimentazione adeguata.
Una riforma che si colloca entro la più ampia traiettoria di costituzionalizzazione dei diritti sociali che caratterizza il nuevo constitucionalismo latino-americano e che, nel caso di specie, dialoga direttamente con le fonti internazionali di riferimento. Vengono infatti in rilievo l'art. 11 del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, il quale riconosce il diritto a un livello di vita adeguato comprensivo di un'alimentazione sufficiente e il diritto fondamentale di ogni individuo a essere protetto dalla fame, ed il correlato General Comment no. 12 del Comitato ESCR, che ne precisa i contenuti in termini di disponibilità, accessibilità economica e fisica, adeguatezza nutrizionale e culturale e sostenibilità, nonché le Voluntary Guidelines to support the progressive realization of the right to adequate food in the context of national food security licenziate dalla FAO nel 2004 ed infine l’art. 12 del Protocolo de San Salvador che riconosce il diritto a un'alimentazione adeguata nell'ambito del sistema interamericano di tutela dei diritti umani.
La presente nota ripercorre l'itinerario che ha condotto all’introduzione del diritto ad un’alimentazione adeguata nella Costituzione colombiana del 1991. Muovendo dall'analisi della giurisprudenza costituzionale, saranno esaminati i profili tecnico-giuridici e politici della riforma, per poi soffermarsi su alcuni nodi problematici, tra cui il difficile equilibrio tra sicurezza e sovranità alimentare, la tensione tra la clausola di progressività e la preesistente tutela per conexidad ed il ritardo nell'adozione della legge di attuazione.

2. Sino al febbraio 2025 la Costituzione colombiana riconosceva il diritto all'alimentazione esclusivamente ad alcune categorie di soggetti: le donne in stato di gravidanza ex art. 43, i minori, per i quali l'alimentazione equilibrata è annoverata tra i diritti fondamentali dell'infanzia ex art. 44 e gli anziani in condizione di indigenza ex art. 46.
In assenza di una disposizione costituzionale che ne riconoscesse la natura di diritto umano universale, la Corte costituzionale ne ha progressivamente delineato la tutela attraverso la cd. conexidad (per un approfondimento, si v. la Sentencia T-571/92 dove la Corte costituzionale colombiana inaugura tale orientamento). In particolare – come peraltro accaduto per il diritto all’acqua potabile e il diritto all’abitazione – il diritto ad un’alimentazione adeguata è stato desunto dalla sua connessione con altri diritti umani, tra cui il diritto alla vita, alla salute, alla dignità umana e all'istruzione, e dunque la sua tutela è stata fatta valere mediante acción de tutela (l'amparo colombiano previsto dall'art. 86 della Costituzione).
Una delle più significative applicazioni di tale orientamento è rappresentata dalla Sentencia T-302/2017. La vicenda trae origine dal ricorso promosso nel febbraio 2016 da Elson Rodrigo Rafael Rodríguez Beltrán, che propone acción de tutela nei confronti dello Stato per far valere i diritti fondamentali dei bambini della comunità Wayuu residenti nel dipartimento della Guajira, territorio interessato, ancor’oggi, da una persistente situazione di grave malnutrizione infantile e da un tasso di mortalità dei minori significativamente superiore alla media nazionale.
Tale pronuncia presenta due profili di particolare rilievo.
Da un lato, la Corte afferma la natura fondamentale del diritto all'alimentazione, ritenendolo, per conexidad, inscindibilmente connesso ai diritti alla vita, alla salute e alla dignità umana.
Dall'altro, dichiara la sussistenza di un’Estado de Cosas Inconstitucional (categoria elaborata dalla stessa Corte costituzionale a partire dalla Sentencia SU-559 del 1997 e priva di uno specifico ancoraggio costituzionale) che consente di accertare violazioni sistemiche e strutturali dei diritti fondamentali imputabili all'inerzia di una pluralità di autorità pubbliche e di disporre rimedi strutturali rivolti a una collettività indeterminata di persone.
La soluzione giurisprudenziale, il cui approdo più significativo è rappresentato dalla sent. T-302/2017, offre tuttavia una tutela casistica e derivata, subordinata all'accertamento, in sede giudiziale, della conexidad con altri diritti fondamentali già riconosciuti dalla Costituzione e, proprio per questo, incapace di assicurare una protezione generale e uniforme del diritto all'intera collettività. Tale limite rendeva necessaria l'introduzione di una disposizione costituzionale che ne garantisse il riconoscimento quale diritto fondamentale autonomo.

3. Nel contesto sin qui delineato si inserisce la riforma dell’art. 65 della Costituzione colombiana, intervenuta a colmare la lacuna normativa fin qui descritta e da esaminare sotto diversi profili, a partire da quelli tecnico-procedurali.
L’iter parlamentare che ha condotto all'approvazione dell’Acto Legislativo n. 1 del 2025 è stato lungo e tortuoso. Un primo tentativo, promosso nel 2019-2020 dal deputato Julián Peinado e volto a modificare congiuntamente gli artt. 45 e 65, si arrestò dopo l'approvazione unanime in prima commissione, senza completare l'iter legislativo. L'iniziativa fu ripresa nel 2022 con la presentazione del Proyecto de Acto Legislativo n. 004/2022 Senado, su iniziativa trasversale e pluripartitica. Il progetto superò il secondo dei quattro dibattiti della prima lettura nell'ottobre 2023, concluse la prima lettura nel corso del 2024 e ottenne l'approvazione definitiva, al termine della seconda lettura, il 6 febbraio 2025.
La complessità dell'iter è dipesa anche dal ricorso allo strumento dell'Acto Legislativo, la cui approvazione è soggetta al procedimento “aggravato” previsto dall'art. 375 della Costituzione colombiana. Tale disposizione prevede infatti una procedura articolata in due vueltas, da svolgersi in due legislature ordinarie consecutive. Ciascuna vuelta si articola in quattro dibattiti – in Commissione e in Assemblea plenaria presso entrambe le Camere – per un totale di otto votazioni. Nella prima è richiesta la maggioranza dei votanti, mentre nella seconda è necessaria la maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera.
L’art. 65, come riformato, dispone oggi che lo Stato garantisca «il diritto umano all'alimentazione adeguata, in maniera progressiva, con un approccio interculturale e territoriale», nonché la protezione dalla fame e dalle diverse forme di malnutrizione, promuovendo condizioni di sicurezza, sovranità e autonomia alimentare e adottando misure volte alla riduzione delle perdite alimentari lungo la filiera.
La disposizione riformata attribuisce inoltre speciale protezione alla produzione e all'accesso agli alimenti, riconoscendo priorità allo sviluppo sostenibile delle attività agricole, agroalimentari, agroindustriali, agroecologiche e campesinas, nonché agli interventi infrastrutturali funzionali alla disponibilità di cibo sull'intero territorio nazionale – profilo che rinvia al ruolo delle organizzazioni campesinas –. Prevede inoltre un impegno statale a favore della ricerca e del trasferimento tecnologico nel settore agroalimentare, da coniugare con la salvaguardia della biodiversità.
Infine, la disposizione transitoria dell'art. 65 impone al Governo di presentare al Congresso, entro sei mesi dalla promulgazione, un progetto di legge statutaria volto a sviluppare e regolamentare il nuovo diritto. Termine che, come si vedrà, non è stato rispettato.

4. Alla ricostruzione del procedimento di riforma e all’analisi testuale del nuovo art. 65 deve affiancarsi una riflessione critica sulle principali questioni interpretative che la riforma lascia aperte.
In primo luogo, il richiamo ad un «approccio interculturale e territoriale» merita un approfondimento che trascende la mera tecnica redazionale. Il lessico impiegato richiama infatti quello dell'Accordo di pace del 2016 tra il Governo colombiano e le FARC-EP, il cui primo punto, dedicato alla «Riforma rurale integrale», ha introdotto i Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, strumenti di pianificazione partecipata destinati alle zone storicamente più colpite dal conflitto armato e dalla marginalità economica, tra i cui obiettivi figura espressamente il superamento della fame e della malnutrizione rurale.
La costituzionalizzazione del diritto all'alimentazione può essere letta anche come un elemento di consolidamento del rapporto tra Stato e territori rurali, rispetto al quale la garanzia dell'accesso al cibo si salda alla redistribuzione fondiaria, alla protezione dell'agricoltura contadina e al riconoscimento delle specificità delle comunità indigene e campesinas, più volte richiamate nel dibattito pubblico e parlamentare che ha accompagnato l’iter della riforma.
Il richiamo costituzionale appare tuttavia particolarmente ambizioso. La positivizzazione del diritto, infatti, non è di per sé sufficiente a ricomporre il rapporto tra Stato e comunità territoriali né a governare l'eredità del conflitto armato interno, obiettivi che richiedono politiche pubbliche e un'azione coordinata dei diversi livelli di governo.
Oltre a ciò, la formulazione adottata dall’art. 65 contrappone due paradigmi storicamente distinti: quello della sicurezza alimentare – di matrice statale, orientato alla disponibilità e all'accesso agli alimenti e sviluppatosi nell'ambito della FAO, in particolare a partire dal World Food Summit del 1996 – e quello della sovranità alimentare, di origine contadina e comunitaria, teorizzato dal movimento Via Campesina e costituzionalizzato per la prima volta, in America Latina, dall'Ecuador nel 2008 (art. 281 Cost. ecuadoriana).
In questa prospettiva si colloca anche il parere critico presentato nel corso dei lavori parlamentari dall'organizzazione per i diritti umani FIAN Colombia, che ha evidenziato il rischio che l'accento posto sulla dimensione produttiva e securitaria finisse per attenuare la portata propriamente antropocentrica del diritto, meglio espressa dalla nozione di derecho humano a la alimentación y nutrición adecuadas elaborata dalla dottrina internazionalistica (Cámara de Representantes, audizione pubblica del 25 novembre 2024).
Un’ulteriore criticità si rinviene nella scelta di rinviare l'attuazione del diritto a una legge statutaria, categoria riservata, ai sensi degli artt. 152 e 153 Cost. colombiana, alla disciplina dei diritti fondamentali, sottoposta a maggioranza qualificata e a controllo preventivo di costituzionalità, a conferma della piena natura fondamentale del diritto riconosciuto.
Il termine semestrale fissato dalla norma transitoria è scaduto nell'agosto 2025 senza che il Governo abbia condotto a termine l'iter statutario. Attualmente sono in discussione diversi disegni di legge (nn. 267, 274, 288 e 290 del 2025 Senado), riuniti sotto il titolo «Por una Colombia sin Hambre», attualmente all'esame della competente Commissione parlamentare, nell'ambito della fase di audizioni pubbliche, senza che si intraveda una tempistica certa per la loro approvazione definitiva.
Tuttavia, il testo costituzionale non ricollega alcuna conseguenza giuridica al mancato rispetto del termine semestrale, sicché l'inerzia del legislatore statutario resta, allo stato, priva di sanzione. Ciò conferma i limiti intrinseci delle clausole transitorie di natura puramente programmatica, quando non accompagnate da meccanismi di attivazione giurisdizionale o da termini perentori presidiati da conseguenze specifiche.
Infine, un ulteriore profilo problematico concerne il rapporto tra la clausola di progressività inserita nel nuovo testo e la tutela già assicurata in via pretoria. La formula scelta dal Costituente derivato — «in maniera progressiva» — richiama la tecnica di modulazione temporale degli oneri prestazionali tipica dei diritti sociali a contenuto prestazionale.
Nel caso colombiano, tuttavia, tale clausola si inserisce in un contesto peculiare. Il diritto all'alimentazione era infatti già tutelato, attraverso la teoria della conexidad con i diritti alla vita, alla salute e alla dignità, mediante una tutela sostanzialmente immediata e azionabile attraverso l’acción de tutela, non subordinata ad alcun giudizio di progressiva attuazione.
La codificazione costituzionale potrebbe dunque, paradossalmente, introdurre un margine di discrezionalità politica e finanziaria che la precedente elaborazione giurisprudenziale non conosceva, almeno nei casi in cui risultasse accertato il nesso con altri diritti fondamentali.
Resta pertanto da chiarire se la clausola di progressività operi come limite generale all'esigibilità del diritto oppure riguardi esclusivamente le sue componenti prestazionali e organizzative, quali, ad esempio, la ricerca, le infrastrutture e gli interventi lungo la filiera alimentare, che sembrano collocarsi al di fuori del nucleo essenziale del diritto all'alimentazione. La risposta spetterà, anzitutto, al legislatore statutario e, successivamente, alla Corte costituzionale nell'esercizio del controllo di costituzionalità.

5. La riforma in commento rappresenta un significativo salto qualitativo sostituendo a una tutela frammentaria, casistica e mediata dal giudice una garanzia costituzionale positiva, universale e idonea (almeno in linea di principio) a rafforzarne l’azionabilità saldando la dimensione individuale del diritto con quella, più propriamente collettiva e territoriale, della sovranità alimentare e della ricostruzione del tessuto rurale post-conflitto.
La concreta attuazione del diritto resta tuttavia condizionata dal completamento del processo di adozione della legge statutario, dall'effettivo stanziamento di risorse e dal superamento della tensione, ancora irrisolta, tra i paradigmi della sicurezza alimentare e della sovranità alimentare, che convivono nel medesimo enunciato normativo.
La vicenda colombiana dimostra che la codificazione costituzionale di un diritto sociale, per quanto significativa sul piano simbolico e sistematico, costituisce la premessa, ma non la garanzia, della sua piena realizzazione.
In questa prospettiva, il principale valore della riforma risiede meno nell'ampliamento della tutela individuale del diritto, già assicurata dalla Corte costituzionale attraverso la tecnica della conexidad, e più nella sua idoneità a orientare e vincolare le politiche pubbliche, offrendo al legislatore statutario e alle amministrazioni un parametro costituzionale espresso cui conformare l'azione di contrasto alla fame e alla malnutrizione.

La presente pubblicazione è stata realizzata nell'ambito del progetto Jean Monnet Centre of Excellence n. 101176446 – “Food Security Team of Early-career Researchers (FOSTER)”, finanziato dall'Unione europea. Le opinioni e i pareri espressi sono tuttavia esclusivamente quelli degli autori e non riflettono necessariamente quelli dell'Unione Europea o dell'Agenzia esecutiva europea per l'istruzione e la cultura (EACEA). Né l'Unione Europea né l'EACEA possono essere ritenute responsabili in merito.