diritto

La Corte costituzionale effettua il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE anche in sede di giudizio incidentale: non c’è mai fine ai nuovi inizi

By on 28 Ottobre, 2013

(sull’ordinanza
n. 207 del 2013 della Corte costituzionale)

Con l’ordinanza n. 207
del 18 luglio scorso, la Corte costituzionale è tornata, a distanza di cinque
anni dalla celebre ordinanza n. 103 del 2008, a effettuare un rinvio
pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea. La novità, questa
volta, sta nel fatto che i giudici della Consulta hanno chiamato in causa la
Corte di Lussemburgo in occasione di una controversia sollevata in sede di
giudizio incidentale, laddove, come si ricorderà, nell’occasione precedente la
ragione che aveva spinto ad infrangere il tabù del rinvio pregiudiziale muoveva
dalla peculiare natura del giudizio in via principale: in particolar modo dal
fatto che, in esso, mancasse un giudice in grado di farsi carico dell’onere di
effettuare il rinvio e quindi la Corte fosse, di necessità, da intendersi come
autorità giurisdizionale ai sensi del Trattato in quanto “unico giudice
chiamato a pronunciarsi sulla controversia”.


Questa circostanza
aveva spinto sin da subito molti dei commentatori a ritenere che la portata di
quella ordinanza non potesse che restare confinata nello spazio del giudizio in
via principale, senza quindi che quelle ragioni potessero trovare spazio nel
giudizio in via incidentale, nel quale è al giudice a quo che, finora, la Corte ha sempre addossato l’onere di attivare
lo strumento del rinvio pregiudiziale. L’ordinanza in discussione, invece,
ribadisce la portata più generale dell’autoattribuzione della qualifica di
organo giurisdizione nazionale ai sensi del Trattato operata nel 2008,
estendendola anche alla sede del giudizio incidentale. Questa estensione,
tuttavia, viene operata dalla Corte costituzionale perseguendo, come già
avvenuto in molte occasioni sui temi che investono i rapporti con l’Unione
europea, una linea di ricercata continuità con la propria giurisprudenza
pregressa. Continuità che in questa occasione emerge nell’affermazione per cui,
in linea di principio, la competenza a sollevare il rinvio pregiudiziale non
provoca, almeno a prima vista, una sostanziale alterazione del riparto di
funzioni tra giudici e Corte come delineato sino ad oggi, perché si inquadra
nel controllo che la Corte stessa opera sul rispetto, da parte della normativa
primaria interna, delle norme dell’Unione prive di effetto diretto. Se queste
ultime, infatti, quando confliggano con un atto primario interno “rendono
concretamente operativi i parametri di cui agli artt. 11 e 117, primo comma,
Cost.”, a conclusioni diverse si giunge, come noto, per le norme UE dotate di
effetto diretto, in relazione alle quali la competenza a risolvere il
contrasto, eventualmente ricorrendo al rinvio pregiudiziale, resta saldamente
nelle mani del solo giudice della controversia (a meno che, beninteso, dalla eventuale
disapplicazione possa scaturire una lesione dei principi supremi
dell’ordinamento costituzionale).

Una simile prospettiva
di lettura “continuista” non può tuttavia non tenere conto di quanto l’adozione
dell’ordinanza n. 207 del 2013 incida, in una direzione questa volta fortemente
innovativa, su altri presupposti che hanno sinora presieduto al rapporto tra
Corte costituzionale, giudici e Corte di giustizia.

Innanzi tutto, va
osservato come con questa pronuncia la Corte costituzionale mostri di voler
tenere aperto un canale di interazione con la Corte di giustizia più attento,
rispetto al passato, a valorizzare i presupposti sostanziali della propria
giurisdizione rispetto alle questioni meramente definitorie, prima fra tutte
quella attinente alla possibilità di definirsi “autorità giurisdizionale”.
Mentre in passato, infatti, la Corte aveva alternato, ad un registro più
sensibile alle esigenze sostanziali di interazione (penso all’obiter dictum contenuto nella sent. n.
168 del 1991: “ferma restando la facoltà di sollevare anch’essa questione
pregiudiziale di interpretazione …”), una più netta preclusione al dialogo,
incentrata sulla non riconducibilità del suo ruolo a quello di un giudice (più
volte ribadita a partire dall’ord. n. 536 del 1995), la strada aperta dalle due
pronunce del 2008 (nn. 102 e 103) e ribadita oggi con l’ord. n. 207 cit. mostra
una Corte sempre più attenta a tenere in considerazione le conseguenze che potrebbero
discendere da un suo rifiuto, sia per la tenuta del rapporto tra i due sistemi
(nazionale e dell’Unione), sia per la creazione di eventuali vuoti di tutela. La
stessa affermazione secondo cui “deve ritenersi che questa Corte abbia la
natura di «giurisdizione nazionale» … anche nei giudizi in via incidentale”,
formulata in termini così apodittici e senza ulteriori spiegazioni, non
potrebbe essere compresa se non richiamando quell’esigenza sostanziale, già
chiaramente espressa nel 2008 e oggi amplificata, rivolta a salvaguardare la
sua interazione con la Corte di giustizia laddove essa si renda necessaria in
quanto unico strumento per porre rimedio ad un contrasto tra sistemi.
Un’esigenza, quest’ultima, rispetto alla quale l’interrogativo posto in
astratto su come la Corte debba qualificarsi perde sempre più di rilievo.

Un’altra conseguenza
innovativa, forse la più rilevante, che discende da questa pronuncia riguarda
poi la questione della c.d. “doppia pregiudizialità”, intesa in particolare nel
senso più stretto dell’espressione, vale a dire come eventualità che il dubbio
concernente l’interpretazione di una norma dell’Unione si compenetri con la
questione di legittimità costituzionale, entrando così a farne parte. È noto
che casi del genere sono stati sinora sempre risolti nel senso
dell’inammissibilità, disposta dalla Corte nel presupposto dell’irrilevanza
della questione. Al giudice incombeva prima l’onere di rivolgersi alla Corte di
giustizia e, solo dopo aver esperito questo rimedio e ricorrendone ancora i
presupposti, alla Corte costituzionale. Una scelta, quest’ultima, ritenuta
eccessivamente rigida e quindi criticata in dottrina, per la quale ciò
nonostante la Corte aveva optato anche in quei casi in cui l’efficacia diretta
era tutta da verificarsi, in assenza di una pregressa giurisprudenza sul punto
della Corte di giustizia (cfr. ordd. nn. 415 del 2008 e 100 del 2009). Alla
luce di ciò, diventa quindi inevitabile chiedersi quale sia la ragione che, nel
caso di specie, ha spinto la Corte a superare la propria precedente
giurisprudenza restrittiva e a sollevare essa stessa il rinvio pregiudiziale.

La ragione, a ben
vedere, merita di essere individuata nella specificità del caso sottoposto al
suo giudizio e nel rilievo sostanziale che ad esso deve essere attribuito. La
questione sollevata dai giudici a quibus
riguarda l’art. 4, commi 1 e 11, della legge 3 maggio 1999, n. 124 che, nel
disciplinare il conferimento delle supplenze per la copertura dei posti vacanti
dei docenti e del personale ATA della scuola, viene ritenuto in contrasto con
la direttiva 1999/70/CE, che chiama gli Stati ad introdurre nel proprio diritto
interno norme idonee a prevenire il ricorso continuato a contratti a tempo
determinato. Il punto sostanziale attiene alle condizioni e ai limiti di
applicabilità dei principi contenuti nella direttiva nel settore pubblico e, in
particolare, nell’ambito dell’organizzazione scolastica. Un ambito nel quale –
osserva la Corte – insopprimibili esigenze di organizzazione del servizio
impongono all’autorità di dotarsi di strumenti, come le supplenze annuali e
temporanee, che le consentano di rispondere alle variazioni demografiche della
popolazione scolastica e, così, di garantire un più adeguato soddisfacimento
del diritto all’istruzione. La questione di costituzionalità, sollevata in
relazione ai soli artt. 11 e 117 cit., finisce inevitabilmente per intersecare
principi di rilievo costituzionale, primi fra tutti quelli del concorso
pubblico e il diritto all’istruzione, e impone di verificare, di conseguenza,
se e fino a che punto la salvaguardia di questi ultimi possa valere quale
“ragione obiettiva” in grado di giustificare una legislazione statale
derogatoria rispetto ai principi della direttiva.

È principalmente in
virtù del coinvolgimento di questi principi, pertanto, che si può comprendere
la scelta della Corte di non sanzionare con l’inammissibilità la mancata
attivazione del rinvio da parte dei giudici, ma anzi di fare proprio il dubbio
interpretativo e di innestare in esso ragioni di ordine propriamente
costituzionale, in quanto tali non adeguatamente veicolabili dai rimettenti
che, nella loro prospettiva, giustamente avevano ritenuto “non esserci dubbi
interpretativi sulla pertinente normativa comunitaria tali da richiedere il
rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia”. L’attivazione del rinvio da
parte della Corte costituzionale, in altre parole, si giustifica in ragione del
rilievo costituzionale dei beni e dei principi che si contrappongono al
dispiegarsi del contenuto della direttiva nel diritto interno: beni e principi
che richiedono di essere portati all’attenzione della Corte di Giustizia da
chi, per il ruolo che assolve, è in grado di difenderne in modo più pieno le
ragioni.

Ma se quindi è il
coinvolgimento, nella soluzione della controversia, di questioni di ordine
costituzionale a giustificare l’attivazione del rinvio pregiudiziale da parte
della Corte invece che da parte dei giudici (come avvenuto sinora), proprio
perché qui si riflette la specificità del suo ruolo, è legittimo allora
chiedersi se sia ragionevole che questo strumento di interazione resti confinato
al solo caso in cui vengano in discussione norme prive di efficacia diretta e
non debba operare anche in quei casi, che sembrerebbero restare esclusi dalla
ordinanza in questione, dove si verte intorno a norme comunitarie dotate di
effetto diretto. E se ciò si dovesse ritenere inevitabile in base alla stessa
impossibilità, in casi del genere, di instaurare il giudizio davanti alla Corte
(in osservanza ai dettami posti con la sent. n. 170 del 1984), non può non
osservarsi come il presupposto su cui quell’indirizzo si fonda – cioè l’autonomia
del circuito giudici nazionali-Corte di giustizia rispetto alla Corte
costituzionale – troverebbe una ulteriore, significativa, smentita proprio in
questa ordinanza, che ha dimostrato come il coinvolgimento di principi
costituzionali rappresenta una ragione sufficiente per far rientrare la Corte
costituzionale in quel circuito (senza, per questo, arrivare all’ipotesi
estrema e sempre più depotenziata dei controlimiti).

Un ultimo punto,
destinato verosimilmente a sollevare molti interrogativi, riguarda infine la
natura obbligatoria o facoltativa del rinvio pregiudiziale effettuato dalla
Corte costituzionale in quanto giudice nazionale di ultima istanza. Il
riconoscimento di un obbligo, in capo alla Corte, di effettuare il rinvio
pregiudiziale ai sensi dell’art. 234, par. 3, TCE (oggi art. 267, par. 3, TFUE)
veniva giustificato nel 2008 dalla peculiare natura del giudizio in via
principale, nel quale la Corte è ritenuta giudice non solo di ultima, ma di
unica istanza, sia perché contro le sue decisioni non è ammessa alcuna
impugnazione, sia perché in quel giudizio “manca un giudice a quo abilitato a definire la
controversia” (punto 8.2.8.3. della sent. n. 102 del 2008).

Ora, nel caso del
giudizio in via incidentale, sussiste solamente uno di questi due requisiti che
portano a ritenere “di ultima istanza la sua giurisdizione”, tenuto conto che
in capo al giudice a quo rimane
sempre la facoltà (e in taluni casi l’obbligo) di farsi carico di effettuare il
rinvio pregiudiziale. Seppure, in questa chiave, si potrebbe dubitare della
piena equiparazione tra un giudizio che è e resta incidentale, qual è quello della Corte, ad un giudizio di unica (e
quindi ultima) istanza, sembrerebbe che la questione sia stata risolta dalla
stessa ordinanza n. 207 del 2013, secondo la quale “deve ritenersi che questa
Corte abbia la natura di «giurisdizione nazionale» ai sensi dell’art. 267, terzo comma, del Trattato sul funzionamento
dell’Unione europea anche nei giudizi in via incidentale”.

L’effetto che ne
deriverebbe è, con tutta evidenza, quello di una Corte costituzionale sempre
soggetta all’obbligo di effettuare il rinvio, con tutte le conseguenze
problematiche che si possono immaginare in termini di irrigidimento dei
rapporti (ancora esili ed incerti) tra le due Corti. Ciò nonostante, anche in
questo caso il problema, rimasto finora tutto di definizione dell’identità del
giudizio incidentale, può essere in fondo sdrammatizzato, come dimostrano le
applicazioni pratiche successive al 2008, in cui non mancano casi in cui la
Corte ha variamente richiamato, nei giudizi in via principale, le ipotesi
previste dalla giurisprudenza della Corte di giustizia (in particolare le
dottrine dell’acte claire e dell’acte éclairé) per sottrarsi all’obbligo
di rinvio (ad es. sentt. nn. 439 del 2008 e 16 del 2010).

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