diritto

“Le sentenze della Corte EDU come fonte di diritto”. La giurisprudenza costituzionale successiva alle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007*

By on 28 Novembre, 2012

* Testo integrato della relazione presentata al Convegno su “Le sentenze
della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo come fonte di diritto. La
configurazione giurisprudenziale dei diritti civili fondamentali”, Genova, 12
ottobre 2012, Aula Magna del Palazzo
di Giustizia (organizzato dal Consiglio Nazionale Forense, dal Consiglio dell’Ordine
degli Avvocati di Genova e dal C.S.M., Formazione decentrata in diritto europeo-Corte
d’Appello di Genova).

1. Nella giurisprudenza costituzionale è reiterata la
precisazione, formulata già nelle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007, che il
parametro esterno costituito dalle disposizioni della Convenzione e dai suoi
protocolli va assunto nell’interpretazione della Corte europea[1], alla
luce dei suoi “approdi ermeneutici”[2]. Si
tratta di una “funzione interpretativa eminente,
che gli Stati contraenti hanno riconosciuto alla Corte europea, contribuendo
con ciò a precisare i loro obblighi internazionali nella specifica materia”[3]. Nella
sent. n. 39/2008, più marcatamente, si ragiona di soggezione all’interpretazione della Corte di Strasburgo, “alla
quale gli Stati contraenti, salvo l’eventuale scrutinio di costituzionalità, sono
vincolati ad uniformarsi”[4].
Sebbene la Corte non manchi
di evocare la categoria del diritto vivente[5], non
si considera decisivo, ai fini dell’integrazione del parametro, il grado di consolidamento
dell’interpretazione richiamata[6]. Non
mancano casi nei quali viene segnalata la presenza, su un tema specifico, di un
“indirizzo consolidato”[7], ciò
che nello stesso sistema della Convenzione non è irrilevante[8]; ma ciò
non significa che il giudice costituzionale si ritenga autorizzato ad ignorare una
pronuncia della Corte europea per il solo fatto di trovarsi di fronte ad una
decisione “isolata”, la quale, comunque, si ritiene di per sé idonea a
veicolare una interpretazione “vincolante”.


Raramente, poi, gli effetti della “chose interprétée” vengono qualificati diversamente a seconda che
si tratti di decisioni della Grande Chambre,
o di una Camera[9]; di “normali” decisioni di
condanna, ovvero di sentenze “pilota” (pilot
judgments
) dirette a censurare violazioni strutturali[10] con
l’intento, in tali casi più evidente, di determinare conseguenti adeguamenti
dell’ordinamento interno[11].
Né, prima facie,
il valore della giurisprudenza sovranazionale varia, ai fini del controllo di
costituzionalità, a seconda che si tratti di precedenti riguardanti la nostra
legislazione, o quella di altre Parti contraenti[12]. Anche
se, di fatto, le pronunce di accoglimento per violazione del parametro di derivazione
convenzionale seguono di solito decisioni della Corte europea di condanna dello
Stato italiano[13], cosicché, in tali casi,
la declaratoria di incostituzionalità non corrisponde tanto al generale vincolo
interpretativo in ipotesi derivante da tutte le decisioni definitive della
Corte di Strasburgo, ma costituisce piuttosto strumento per assicurare l’adempimento
del dovere di esecuzione di una singola pronuncia che abbia censurato una
violazione da parte dello Stato italiano, senza che il legislatore si sia successivamente
adeguato[14].
Sebbene la Corte costituzionale non si ritenga abilitata
a “sindacare” l’interpretazione resa dalla Corte europea, resta fermo il potere
di verificare se la disposizione convenzionale, nell’interpretazione “eminente”
resa dal giudice sovranazionale, “si ponga eventualmente in conflitto con altre
norme della Costituzione”. In tale ipotesi, ritenuta dallo stesso giudice delle
leggi “eccezionale”, dovrà essere esclusa l’idoneità della norma convenzionale
a integrare il parametro[15].
Poiché si tratta di norme che integrano il parametro
costituzionale, l’esigenza che esse siano conformi a Costituzione è “assoluta e
inderogabile”[16]. Si prefigura così un
duplice controllo, giacché occorre verificare “la compatibilità della norma
interposta con la Costituzione e la legittimità della norma censurata rispetto
alla stessa norma interposta”[17].
Per quanto riguarda il primo aspetto, il controllo di
costituzionalità della norma di origine convenzionale, nella sua declinazione giurisprudenziale,
costituisce un passaggio essenziale anche in considerazione della latitudine
del parametro stesso, destinato a caratterizzare in modo decisivo la garanzia
costituzionale dei diritti fondamentali benché sprovvisto, a parte il caso in
cui una disposizione della CEDU risulti ricognitiva di consuetudini
internazionali[18], di rango costituzionale.
Appare quasi superfluo ricordare che nei confronti della
CEDU operano – a garanzia della compatibilità delle sue disposizioni con la
Costituzione – limiti ben più ampi rispetto ai “controlimiti”, circoscritti ai
soli principi fondamentali, destinati ad operare nei confronti delle norme self-executing dell’Unione europea. Alla
verifica di tale piena compatibilità con le norme costituzionali viene
subordinata la “parametricità” delle norme di derivazione convenzionale[19].
Sebbene, secondo la
giurisprudenza costituzionale, la Convenzione non crei un ordinamento giuridico
sopranazionale e non produca quindi norme direttamente applicabili negli Stati
contraenti[20] – chiave di lettura peraltro non condivisa in modo unanime[21] – nelle innumerevoli
specificazioni della giurisprudenza di Strasburgo, la CEDU appare collocata in
una posizione privilegiata rispetto al diritto dell’Unione europea sotto un
profilo importante, costituendo essa un parametro di giudizio di tipo generale,
a differenza delle norme e dei princìpi generali dell’Unione (inclusi quelli desumibili
dalla CEDU stessa), la cui applicazione è per contro circoscritta in virtù del
principio di attribuzione e dalla dottrina del campo di applicazione, in
disparte la reperibilità di alcuni importanti precedenti della Corte di giustizia
intesi ad estendere, e talora a forzare, il perimetro del campo di applicazione[22].
2. Al di là delle enunciazioni programmatiche sopra
ricordate, la Corte costituzionale non è (né, forse, può essere) rigorosa oltre
una certa misura nell’evitare qualsiasi scostamento dalle opzioni
interpretative della giurisprudenza di Strasburgo, in ossequio a un dovere incondizionato
di adesione (salvo il controllo di compatibilità costituzionale) del quale, specie
quando la decisione sovranazionale non riguardi il nostro ordinamento, neppure
la Corte europea pretende l’osservanza[23].
Vi è più di una tecnica argomentativa, o di giudizio, in
grado di rendere meno categorico il dogma della fedeltà all’interpretazione
della Corte EDU ed il riconoscimento del suo “monopolio interpretativo”, sia
allo scopo di evitare il contrasto tra norma convenzionale e disciplina
legislativa impugnata, profilo sul quale si torna più avanti; sia per evitare
il profilarsi di un contrasto tra CEDU e Costituzione.
In talune specificazioni risultanti dalla giurisprudenza
della Corte europea, un problema di compatibilità delle norme convenzionali con
la Costituzione può in astratto emergere e, in alcuni casi, si è già delineato.
Si pensi, per fare solo due esempi, alle divergenze relative
all’irresponsabilità dei membri del Parlamento e alla valutazione del nesso funzionale
quale condizione di applicabilità, esclusiva o meno, dell’art. 68, primo comma,
Cost.[24]; ed
a quelle concernenti la retroattività delle leggi interpretative e i motivi
imperativi di interesse generale che la possono giustificare, sui quali si
torna più avanti, oggetto di una giurisprudenza destinata a trovare forse nuovi
equilibri a seguito della definizione di una questione recentemente discussa[25].
La segnalata possibilità di disallineamenti non deve in
ogni caso meravigliare, trattandosi di un catalogo sovranazionale di diritti in
prevalenza – potremmo dire – “di prima generazione”, la cui armonizzazione con
l’impianto politico-culturale della nostra Costituzione non è sempre immediata.
D’altro canto, l’applicazione in sede europea di tale catalogo risponde alla
logica prevalente, se non esclusiva, del controllo di diritto soggettivo con
effetti inter partes, instaurato (di
norma) su ricorso individuale, estranea al controllo di costituzionalità affidato
alla Corte costituzionale.
Sotto il profilo del controllo della idoneità delle norme
convenzionali ad integrare il parametro di cui all’art. 117, primo comma, una
questione preliminare riguarda il concetto stesso di “contrasto” con la
Costituzione, che può in astratto presentarsi tra disposizioni (convenzionali e costituzionali), o, più facilmente,
tra interpretazioni giurisprudenziali
delle medesime da parte delle Corti EDU e costituzionale.
Non si tratta di casi nei quali il sistema costituzionale
semplicemente, ed implicitamente, facoltizzi il legislatore a disporre nell’ambito
del costituzionalmente indifferente, ipotizzandosi così una violazione della
Costituzione per il solo fatto che la norma della CEDU, nell’interpretazione
del giudice europeo, introduce a carico del legislatore un limite inedito,
impedendogli di disporre ciò che la Costituzione – senza considerare l’art.
117, primo comma – gli consentirebbe.
Ipotizzare in tale caso un contrasto tra CEDU e
Costituzione solo per avere la prima effetti di ulteriore limitazione dell’attività
legislativa, per il resto “libera nel fine”, configurerebbe un limite troppo
ampio all’applicazione delle norme convenzionali e vanificherebbe la “scelta” del
legislatore costituzionale del 2001 di inserire nel primo comma dell’art. 117
il “rinvio mobile”[26] alle
norme di diritto internazionale pattizio.
Il contrasto rilevante tra la CEDU, nell’interpretazione
della Corte di Strasburgo, e la Costituzione potrebbe – eccezionalmente, dice
la Corte, e in astratto – profilarsi rispetto a specifiche previsioni
costituzionali (ad esempio il richiamato art. 68, primo comma, Cost.); o anche
rispetto a disposizioni costituzionali positivamente facoltizzanti, o
attributive di poteri costituzionalmente garantiti.
Questo pare il caso dell’art. 70 Cost., ad esempio nella
lettura delle Sezioni unite della Corte di cassazione, che hanno teorizzato una
vera e propria funzione di interpretazione autentica spettante al legislatore[27].
Ancor più delicati sono poi i casi nei quali le pronunce
della Corte europea sono invocate per contestare la legittimità di una
disciplina legislativa la quale operi un bilanciamento tra princìpi
costituzionali; costituisca il punto di equilibrio tra interessi
costituzionalmente tutelati; ovvero risulti a contenuto costituzionalmente
vincolato, in termini tali che il preteso rispetto del diritto convenzionalmente
garantito si traduca in una lesione di interessi tutelati a livello costituzionale.
3. Va constatato che, fino ad ora, la Corte
costituzionale ha preferito evitare il profilarsi di un vero e proprio contrasto
mediante strategie argomentative dirette a temperare l’assolutezza del vincolo
all’interpretazione del giudice sovranazionale, senza dover addivenire ad un
accertamento dell’incostituzionalità della norma interposta. Nondimeno, nonostante
il ricorso alle strategie argomentative sopra richiamate, l’ipotesi di incompatibilità
non può essere esclusa a priori.
Rispetto a tale evenienza, c’è
da chiedersi se conservi attualità l’articolata prospettazione contenuta nella
sent. n. 348/2007, nella quale si legge che “nell’ipotesi di una norma
interposta che risulti in contrasto con una norma costituzionale, questa Corte
ha il dovere di dichiarare l’inidoneità della stessa ad integrare il parametro,
provvedendo, nei modi rituali, ad espungerla dall’ordinamento giuridico
italiano”, per il tramite – questo parrebbe il meccanismo evocato – di un’autorimessione
avente ad oggetto la legge di esecuzione. Si tratta di un meccanismo
teorizzato, anche se non praticato, dalla Corte con riferimento al diritto comunitario
e dell’Unione europea, nel caso di applicazione della dottrina dei controlimiti[28].
Il mero accertamento della “non
idoneità” o della “non operatività” del parametro di origine esterna appare in
fin dei conti uno strumento adeguato, in una prospettiva di economia dei mezzi
giuridici e in quella che privilegia la soluzione meno incidente[29]. Si
tratta in ogni caso di una misura, per così dire, non di routine, optando preferibilmente la Corte costituzionale per
soluzioni interpretative atte ad evitare l’esplicito accertamento di un contrasto
e potendo essa discostarsi dalla giurisprudenza europea attraverso schemi
argomentativi già praticati e in via di affinamento.
Per quanto concerne l’operazione di raffronto tra
disposizioni interne e norme convenzionali, essa è operata sia dal giudice comune,
per tentare un adeguamento interpretativo della normativa interna ed evitare
così l’instaurazione del giudizio costituzionale in via incidentale, oppure per
promuovere quest’ultimo; sia dalla Corte costituzionale, ai fini della
successiva definizione del giudizio di costituzionalità.
4. Come anticipato, nella giurisprudenza costituzionale
non mancano strumenti idonei ad attenuare il vincolo all’interpretazione della
Corte di Strasburgo, sia per disinnescare possibili conflitti tra CEDU e
princìpi costituzionali, sia per escludere il contrasto tra la legge impugnata
e le norme convenzionali invocate, nella versione risultante dalla
giurisprudenza europea.
Nella sentenza n. 303/2011,
sull’art. 32 del “Collegato lavoro”, con ampio corredo di autocitazioni il
giudice costituzionale si dichiara competente ad interpretare “a sua volta” le disposizioni
della CEDU, “beninteso nel rispetto sostanziale
della giurisprudenza europea formatasi al riguardo, ma con un margine di
apprezzamento e di adeguamento che le consenta di tener conto delle peculiarità
dell’ordinamento giuridico in cui la norma convenzionale è destinata a inserirsi”[30]. Nella
richiamata pronuncia, la Corte si riserva di “valutare come ed in qual misura
il prodotto dell’interpretazione della Corte europea si inserisca nell’ordinamento
costituzionale italiano”. In altri termini, come si è ribadito ancora di
recente, occorre rispettare “la sostanza” della
giurisprudenza della Corte europea[31].
Tra gli strumenti utilizzati per allentare la cogenza del
riferimento alle interpretazioni della Corte EDU, vi è poi il ricorso ad
argomentazioni atte a negare l’assimilabilità delle fattispecie a confronto (distinguishing)[32],
oggetto di costante attenzione da parte della dottrina[33].
Una certa relativizzazione
della cogenza dell’interpretazione della Corte EDU si registra anche attraverso
il rinvio al principio per cui l’applicazione della CEDU si giustifica se
assicura un “plus” di tutela, ciò che prima
facie
corrisponde a quanto previsto dall’art. 53 della Convenzione, secondo
il quale nessuna delle disposizioni della Convenzione “può essere interpretata
come recante pregiudizio o limitazione ai Diritti dell’Uomo e alle Libertà
fondamentali che possano essere riconosciuti in base a leggi di qualunque Stato
Contraente”.
In tale prospettiva, il
giudice costituzionale si considera tenuto anzitutto ad accertare che la
disciplina convenzionale, nell’interpretazione della Corte di Strasburgo,
appresti alle posizioni soggettive in concreto rilevanti una tutela «almeno equivalente» a quella offerta dalla nostra Costituzione[34]. Talora
si spinge più in là e pretende un quid
pluris
, apprezzato però non necessariamente in riferimento al grado di
tutela di posizioni soggettive omogenee poste a raffronto, ma secondo una
valutazione complessiva, che prende in considerazione anche ulteriori diritti
ed interessi costituzionalmente rilevanti.
A questo riguardo occorre
ricordare un passaggio molto esplicito della sent. n. 317/2009, nella quale si
chiarisce che “il confronto tra tutela convenzionale e tutela costituzionale
dei diritti fondamentali deve essere effettuato mirando alla massima espansione
delle garanzie, anche attraverso lo sviluppo delle
potenzialità insite nelle norme costituzionali che hanno ad oggetto i medesimi
diritti. Nel concetto di massima espansione delle tutele deve essere
compreso … il necessario bilanciamento con altri interessi costituzionalmente
protetti, cioè con altre norme costituzionali, che a loro volta garantiscano
diritti fondamentali che potrebbero essere incisi dall’espansione di una
singola tutela”[35].
5. Se passiamo al punto di
vista degli organi giurisdizionali comuni, occorre considerare soprattutto due
aspetti: l’obbligo, o onere, di interpretazione conforme a Convenzione; gli
spazi per una applicazione diretta delle norme di derivazione convenzionale
congiunta al potere giudiziale di disapplicazione della disciplina interna
incompatibile.
Per quanto riguarda l’interpretazione
conforme a Convenzione, nella sent. n. 1 del 2011 si legge che, “ove emerga un
eventuale contrasto tra una norma interna e una norma della CEDU, il giudice
nazionale comune deve preventivamente verificare la possibilità di una
interpretazione della prima conforme alla norma convenzionale, ricorrendo a
tutti i normali strumenti di ermeneutica giuridica (sentenze n. 239 del
2009
e n. 93
del 2010
), e, in caso negativo, deve investire la Corte costituzionale del
dubbio di legittimità in riferimento al citato art. 117 (sentenze n. 239 del
2009
e n.
196 del 2010
)”[36].
Nella giurisprudenza considerata è possibile cogliere una
sfumatura forse significativa, in ordine all’interpretazione convenzionalmente
orientata della disposizione legislativa.
La documentazione della sua impraticabilità da parte del
giudice rimettente è, come rispetto alla proposizione di questioni di
legittimità costituzionale in riferimento al parametro costituzionale,
condizione di ammissibilità della questione[37]. Tuttavia,
nella giurisprudenza costituzionale sulla CEDU, l’invito a procedere ad
interpretazione adeguatrice è di norma accompagnato dalla indicazione della necessità
di rispettare il limite testuale, nell’ambito dell’utilizzo, come si è visto,
di tutti i “normali strumenti di ermeneutica
giuridica”[38].
Anche quando si tratta dell’interpretazione conforme a
Costituzione, la Corte occasionalmente accenna alla compatibilità testuale della
stessa, ma lo fa con minore forza, ed anzi talora sembra promuovere operazioni “orientate”
fortemente innovative, rispetto alle quali soprattutto la dottrina registra “elementi”
di sindacato diffuso. Un sindacato diffuso che, evidentemente, rispetto alle
norme di derivazione convenzionale si vuole, peraltro comprensibilmente, contenere,
anche in considerazione della vastità di tale parametro, applicabile in via
generale alla tutela dei diritti fondamentali, nelle innumerevoli
interpretazioni della Corte EDU.
Per quanto riguarda il secondo aspetto, come anticipato,
una parte della dottrina considera criticamente l’impostazione preclusiva accolta
nella giurisprudenza costituzionale, che esclude la
possibilità, per il giudice nazionale, di applicare direttamente le norme di
origine convenzionale in luogo delle norme interne con esse configgenti[39].
Alcuni
ritengono eccessivo che la Corte costituzionale concentri in capo a se stessa la
competenza in ordine a tutte le ipotesi di necessaria composizione delle antinomie,
anche quando, come sembra confermato dalla sent. n. 39 del 2008[40], le
norme convenzionali “auto-applicative” siano posteriori a quelle nazionali[41].
Tale accentramento
in capo alla Corte, che si discosta in effetti da una sperimentata prassi
giurisprudenziale di applicazione del criterio cronologico e di specialità in
favore delle norme di derivazione pattizia[42],
pare in generale sorretto, non solo con riguardo ai rapporti tra norme convenzionali
e leggi successive, da alcune buone ragioni[43].
In primo luogo,
come già sottolineato, il diverso trattamento rispetto al diritto comunitario direttamente
applicabile si giustifica – oltre che per le ragioni di ordine sistematico, a
partire dall’art. 11 Cost., richiamate dalla Corte – in considerazione del
carattere generale e trasversale del parametro convenzionale, che imporrebbe in
ipotesi la disapplicazione di tutte le disposizioni legislative confliggenti,
senza alcuna limitazione analoga a quella del campo di applicazione, che vale a
restringere, in particolare, i casi di diretta applicabilità dei princìpi
generali desumibili dal diritto primario dell’Unione ed eventualmente dalla
stessa CEDU, assunta quale fonte di princìpi generali, nell’interpretazione
fornita dalla Corte di giustizia.
In secondo
luogo, l’applicazione diretta delle norme di derivazione convenzionale, nella
interpretazione della Corte EDU, in luogo delle norme
interne implicherebbe delicate operazioni di bilanciamento tra interessi
costituzionalmente protetti, dei quali la Corte preferisce conservare il pieno
controllo, almeno per quanto riguarda l’accertamento dei casi di contrasto, che
peraltro, come abbiamo visto, tende a contenere.
6. Il carattere
fortemente instabile di tali bilanciamenti e il dispiegamento da parte del
giudice delle leggi così come da parte della Corte di Strasburgo delle più
varie strategie argomentative a tutela delle rispettive prerogative
ermeneutiche emerge in modo emblematico da alcune vicende giurisprudenziali che
hanno interessato le leggi interpretative, soprattutto in materia previdenziale
e retributiva.
In generale, la
Corte costituzionale ha ritenuto in passato illegittime leggi dirette ad “annullare”
gli effetti delle pronunce passate in giudicato[44],
ritenendo altresì viziata la legge intenzionalmente rivolta ad incidere su
concrete fattispecie sub iudice[45].
Illegittime sono state ritenute anche disposizioni legislative dirette
esplicitamente ad incidere su procedimenti giurisdizionali pendenti ad una
certa data, o alla data di entrata in vigore della legge, e non anche nei
confronti di giudizi futuri, con introduzione retroattiva di una disciplina
applicabile per decidere un numero chiuso di controversie in termini pregiudizievoli
per una delle parti in causa[46].
La giurisprudenza costituzionale ha tuttavia precisato
che, al di là di tali ipotesi, “l’intervento legislativo retroattivo, tanto con
norma di interpretazione autentica quanto con norma innovativa, opera sul piano
delle fonti, ossia della regula juris che il giudice deve applicare, e
quindi non incide sulla potestà di giudicare e sull’ambito riservato alla
funzione giurisdizionale”[47], né
sul diritto alla tutela giurisdizionale[48].
Con riferimento alla tutela sovranazionale dei
diritti fondamentali, ricorda la Corte costituzionale[49], la
Corte europea afferma che “mentre, in linea di principio, al legislatore non è
precluso intervenire in materia civile, con nuove disposizioni retroattive, su
diritti sorti in base alle leggi vigenti, il principio dello Stato di diritto e
la nozione di processo equo sancito dall’articolo 6 della CEDU vietano l’interferenza
del legislatore nell’amministrazione della giustizia destinata a influenzare l’esito
della controversia, fatta eccezione che per motivi imperativi di interesse
generale («impérieux motifs d’intérêt
général
»)”[50].
La recente giurisprudenza costituzionale sulle leggi
interpretative propone alcuni punti fermi, a partire dalla premessa secondo la
quale “il divieto di retroattività della legge, pur costituendo valore
fondamentale di civiltà giuridica, non riceve nell’ordinamento la tutela
privilegiata di cui all’art. 25 Cost.”[51].
In primo luogo, il carattere autenticamente
interpretativo non è decisivo ai fini del sindacato di costituzionalità, esercitato
come nei confronti di qualsiasi legge retroattiva, sulla base dell’assunto, da
alcuni ancora di recente contestato[52], che
intende la legge interpretativa come necessariamente retroattiva. Tale carattere
è piuttosto un indizio a favore della legittimità dell’intervento legislativo
retroattivo[53], ciò che non esclude il
controllo sotto altri profili. Come sottolineato nella sent. n. 15/2012, il legislatore
può emanare disposizioni retroattive, anche di interpretazione autentica, “purché
la retroattività trovi adeguata giustificazione nell’esigenza di tutelare
principi, diritti e beni di rilievo costituzionale, che costituiscono
altrettanti «motivi imperativi di interesse generale» ai sensi della CEDU”.
In secondo luogo, una volta accertato che la legge
individua uno dei significati plausibilmente attribuibili alla disposizione
interpretata, la circostanza che vi siano contrasti di giurisprudenza
costituisce elemento ulteriore a difesa della legge: il loro superamento
determina una maggiore certezza del diritto, ciò che secondo il giudice
costituzionale può essere ricondotto ai motivi imperativi di interesse generale[54].
In terzo luogo, è possibile teorizzare qualcosa di simile
ad una vera e propria funzione di interpretazione autentica, con lo “scopo di
chiarire «situazioni di oggettiva incertezza del dato normativo», in ragione di
«un dibattito giurisprudenziale irrisolto» (sentenza n. 311 del 2009), o di
«ristabilire un’interpretazione più aderente alla originaria volontà del
legislatore» (ancora sentenza n. 311 del 2009) a tutela della certezza del
diritto e dell’eguaglianza dei cittadini, cioè di principi di preminente
interesse costituzionale”[55].
In quarto luogo, la Corte costituzionale non
considera di per sé patologica l’interferenza nei giudizi in corso, che anzi
appare del tutto fisiologica in caso di corretto esercizio della “funzione” di
interpretazione autentica[56].
In quinto ed ultimo luogo, non in ordine di
importanza, rientra nel margine di apprezzamento della Corte costituzionale la
valutazione della sussistenza in concreto dei “motivi imperativi di interesse
generale”, tra i quali può trovare posto, accanto alla richiamata esigenza di
assicurare la certezza del diritto, la considerazione delle compatibilità
finanziarie[57], in riferimento, in
particolare, all’art. 81, quarto comma, della Costituzione[58].
Val la pena a questo proposito riportare un altro
passaggio della sent. n. 15/2012, nella quale si precisa che “sussiste uno
spazio, sia pur delimitato, per un intervento del legislatore con efficacia
retroattiva (fermi i limiti di cui all’art. 25 Cost.), se giustificato da
«motivi imperativi di interesse generale» che spetta innanzitutto al
legislatore nazionale e a questa Corte valutare, con riferimento a principi,
diritti e beni di rilievo costituzionale, nell’ambito del margine di apprezzamento
riconosciuto dalla Convenzione europea ai singoli ordinamenti statali”[59].
Per la Corte europea, l’astratta riconducibilità
della scelta legislativa successiva all’area semantica della disposizione interpretata
non è sufficiente per considerare la legge interpretativa conforme a Convenzione
e, anzi, la presenza di contrasti giurisprudenziali, come sottolineato nel
corso del convegno, costituisce ulteriore motivo di contrasto con la tutela
convenzionale dei diritti.
Né una vera e propria funzione di interpretazione
autentica è agevolmente delineabile, nella prospettiva convenzionale, sia per l’assunto
che rende sospetto ogni intervento volto ad incidere su giudizi in corso, ciò
che per la Corte costituzionale è invece fisiologico; sia per la maggiore
centralità delle ragioni dei singoli, tendenzialmente prevalenti in una logica
di giudizio di diritto soggettivo che solo eccezionalmente giustifica la
retroattività delle leggi interpretative, soprattutto quando la legge sia
destinata ad incidere su controversie nelle quali sia parte lo Stato o un ente
pubblico[60].
7. Anche le vicende concernenti la retroattività
delle leggi interpretative denotano l’estrema difficoltà di importare in modo
rigido la logica sottostante alla richiamata giurisprudenza sovranazionale,
rispetto alla quale il giudice costituzionale si riserva margini di apprezzamento
crescenti, specialmente in presenza di divaricazioni, talora difficilmente
riducibili, nelle premesse di fondo caratterizzanti i due sistemi,
costituzionale e convenzionale, e le relative prassi giurisprudenziali.
Si tratta di una tendenza confermata anche dalla
recentissima sentenza n. 230/2012, depositata il giorno stesso del Convegno su “Le
sentenze della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo come fonte di diritto”.
Sulla scorta della constatazione che “nell’interpretazione
della Corte di Strasburgo, il principio convenzionale di legalità penale
risult[a] meno comprensivo di quello accolto nella Costituzione italiana (e, in
generale, negli ordinamenti continentali)”, essendo ad esso estraneo il
principio della riserva di legge, la Corte costituzionale formula l’importante
precisazione che l’evidenziato “scarto di tutela” – ritenuto peraltro non decisivo
nel caso in esame – “preclude una meccanica trasposizione nell’ordinamento
interno della postulata equiparazione tra legge scritta e diritto di produzione
giurisprudenziale”.
La sottolineata preclusione rispetto a “meccaniche
trasposizioni” appare un correttivo, rispetto al vincolo derivante dalla
giurisprudenza europea, destinato probabilmente a caratterizzare i prossimi
sviluppi del “dialogo” tra le due Corti con accenti diversi da quelli – pienamente
adesivi, con il solo limite della compatibilità costituzionale – che, quanto
meno al livello delle affermazioni di principio, avevano connotato le “sentenze
gemelle” e la fase giurisprudenziale immediatamente successiva[61].

 


[1] Oltre
alle “sentenze gemelle”, Corte cost. sentt. n. 39/2008; n. 311 e n. 317/2009;
n. 93/2010; n. 113, n. 181, n. 236, 245 e n. 303/2011.

[2] Sent. n. 187/2010.

[3] Sent. n. 348/2007, corsivo non
testuale. Le norme della Convenzione, in altri termini, integrano, quali norme
interposte, il parametro costituzionale dell’art.117, primo comma, “nel significato
loro attribuito dalla Corte europea”, “specificamente istituita” – così si
legge anche nella recente ord. n. 150/2012, che rinvia all’art. 32, paragrafo
1, della Convenzione – “per dare a esse interpretazione e applicazione”.

[4]
Corsivo non testuale.

[5] Sent.
n. 348/2007: “Poiché … le norme della CEDU vivono nell’interpretazione che
delle stesse viene data dalla Corte europea, la verifica di compatibilità
costituzionale deve riguardare la norma come prodotto dell’interpretazione, non
la disposizione in sé e per sé considerata”.

[6]
Considera rilevante tale aspetto M. Bignami,
L’interpretazione del giudice comune
nella “morsa” delle Corti sovranazionali
, in Giur. cost., 2008, p. 616 s.

[7] Cfr.
ad esempio la sent. n. 93/2010, in tema di procedimento per l’applicazione
delle misure di prevenzione; e la sent. n. 311/2009, sul trattamento economico
del personale ATA della scuola (punto 6 del Considerato
in diritto
).

[8] Come ricorda V. Sciarabba, Tra fonti e corti. Diritti e principi fondamentali in Europa: profili
costituzionali e comparati degli sviluppi sovranazionali
, Padova, 2008, p.
288 s., al Comitato di tre giudici di cui all’art. 28 CEDU è attribuito il
potere (par. 1, b) di dichiarare un ricorso ricevibile e pronunciare una
decisione di merito – con voto unanime, in assenza del quale il caso passerebbe
alla Camera di sette giudici – quando la questione relativa all’interpretazione
o all’applicazione della Convenzione o dei suoi Protocolli che è all’origine
del caso sia oggetto di una “giurisprudenza ben stabilita” della Corte. Secondo quanto
precisato dall’Explanatory Report al protocollo n. 14, «“well-established
case-law” normally means case-law which has been consistently applied by a
Chamber
. Exceptionally, however, it is conceivable that a single judgment
on a question of principle may constitute “well-established case-law”, particularly
when the Grand Chamber has rendered it» (corsivi aggiunti).

[9] Nonostante il tenore dell’art.
44 CEDU, non mancano casi nei quali la Corte costituzionale ha preso in
considerazione, sebbene non ai fini di una pronuncia di accoglimento, anche decisioni
non definitive, come nella sent. n. 257/2011, che fa riferimento alla sentenza 7 giugno 2011, Agrati ed altri c. Italia, oggetto
di richiesta di rinvio della causa alla Grande Camera, presentata dallo Stato
italiano, ai sensi dell’art. 43 della CEDU (come nota la Corte di cassazione,
Sez. lavoro, sent., 17-10-2011, n. 21441); e nell’ord. n. 150/2012, che non
contiene alcun rilievo in merito alla proposizione della questione in riferimento
alla sentenza non  definitiva della Prima Sezione del 1° aprile 2010, S.H. e altri c.
Austria, in tema di fecondazione assistita, poi superata dalla successiva
decisione della Grande Chambre del 3 novembre 2011, S.H. e altri c. Austria, costituente “un
novum che influisce direttamente
sulla questione di legittimità costituzionale così come proposta”. Ritiene
non sprovviste di effetti, nell’ordinamento interno, decisioni non definitive
delle Camere M. Ruotolo, La questione del crocifisso e la rilevanza
della sentenza della Corte europea dal punto di vista del diritto costituzionale
,
in Giur. cost., 2009, p. 5268 ss.

[10]
Sull’argomento, da ultimo, anche per ulteriori riferimenti, S. Vezzani, L’attuazione delle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo
che richiedono l’adozione di misure a portata generale
, in L. Cassetti (a
cura di), Diritti, principi e garanzie
sotto la lente dei giudici di Strasburgo
, Napoli, 2012, spec. p. 54 ss.

[11] In
generale, nella sent. n. 349/2007, si afferma: “Le stesse sentenze della Corte
di Strasburgo, anche quando è il singolo ad attivare il controllo
giurisdizionale nei confronti del proprio Stato di appartenenza, si rivolgono
allo Stato membro legislatore e da questo pretendono un determinato
comportamento. Ciò è tanto più evidente quando, come nella specie, si tratti di
un contrasto ‘strutturale’ tra la conferente normativa nazionale e le norme
CEDU così come interpretate dal giudice di Strasburgo e si richieda allo Stato
membro di trarne le necessarie conseguenze”.

[12] Con
il rischio di una problematica decontestualizzazione, come osserva F. Vari, A (ben) cinque anni dalle sentenze gemelle, (appunti su) due problemi
ancora irrisolti
, in www.federalismi.it, n. 18/2012.

[13] Su
questo aspetto cfr. E. Lamarque, Gli effetti delle sentenze della Corte di
Strasburgo secondo la Corte costituzionale italiana
, in Corriere giuridico, 2010, p. 960 s.

[14] F. Sorrentino, Apologia delle “sentenze gemelle” (brevi note a margine delle sentenze
nn. 348 e 349/2007 della Corte costituzionale)
, in Diritto e società, 2009, p. 219.

[15]
Sentt. n. 93/2010; n. 311/2009; n. 349 e n. 348/2007.

[16]
Sent. n. 348/2007, che afferma tale esigenza “per evitare il paradosso che una
norma legislativa venga dichiarata incostituzionale in base ad un’altra norma
sub-costituzionale, a sua volta in contrasto con la Costituzione”.

[17] Sent. n. 348/2007, nella quale si
aggiunge che “la completa operatività delle norme interposte deve superare il
vaglio della loro compatibilità con l’ordinamento costituzionale italiano, che
non può essere modificato da fonti esterne, specie se queste non derivano da
organizzazioni internazionali rispetto alle quali siano state accettate
limitazioni di sovranità come quelle previste dall’art. 11 della Costituzione”.

[18] Cfr. Corte cost., sent. n.
311/2009.

[19] Su
questo aspetto cfr. P. Ivaldi, Convenzione europea sui diritti umani e
giurisdizioni nazionali
, in Diritti
individuali e giustizia internazionale. Liber Fausto Pocar
, Milano, 2009,
p. 409 ss.

[20]
Corte cost., sent. n. 348/2007.

[21] Cfr.
ad esempio E. Cannizzaro, Diritti “diretti” e diritti “indiretti”: i diritti
fondamentali tra Unione, CEDU e Costituzione italiana
, in Il Diritto dell’Unione Europea, 2012, p.
37 ss.

[22]
Alcuni riferimenti in G. Parodi, Le fonti del diritto. Linee evolutive,
Milano, 2012, p. 77 ss.

[23] Cfr.
E. Cannizzaro, Diritti “diretti” e diritti “indiretti”: i
diritti fondamentali tra Unione, CEDU e Costituzione italiana
, cit., p. 36
ss., il quale, tra l’altro, osserva che “la Convenzione non assegna alla Corte
europea la competenza esclusiva ad interpretare la Convenzione e, anzi, sembra
espressamente presupporre la competenza concorrente dei giudici nazionali”.

[24] In
argomento, con importanti chiarimenti, F. Gallo,
Rapporti fra Corte costituzionale e Corte
EDU
, Bruxelles 24 maggio 2012,
in www.cortecostituzionale.it, p. 17 ss. del testo.

[25] Si
tratta della questione discussa davanti alla Corte costituzionale nell’udienza
di martedì 9 ottobre, relativa ad una disciplina interpretativa già ritenuta
non illegittima (con la sent. n. 172/2008, in riferimento a parametri diversi
dall’art. 117, primo comma, Cost.), prima che
la Corte europea (Seconda Sezione, sentenza 31
maggio 2011 – Ricorso n. 46286/09 – Maggio e altri c. Italia), ritenesse la
stessa contraria a Convenzione (a séguito di tale precedente sopravvenuto, la
Corte di cassazione, con l’ord. n. 10/2012, ha riproposto la questione, questa
volta in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost.).

[26]
Sent. n. 349/2007.

[27] Cfr. Cass. civ., Sez. Unite, sent., 8 agosto 2011, n. 17076.
Seppure in misura
meno netta, anche la Corte costituzionale sembra muoversi su questa linea,
laddove afferma che “il legislatore può adottare norme di interpretazione
autentica non soltanto in presenza di incertezze sull’applicazione di una
disposizione o di contrasti giurisprudenziali, ma anche «quando la scelta
imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo
originario, con ciò vincolando un significato ascrivibile alla norma anteriore»
(sentenza n. 525 del 2000; in senso conforme, ex plurimis, sentenze n. 374 del 2002, n. 26 del 2003, n. 274 del
2006, n. 234 del 2007, n. 170 del 2008, n. 24 del 2009)” (sent. n. 209/2010).
Sulla giurisprudenza citata si torna nel par. 6.

[28] A
tale meccanismo fa riferimento anche la sent. n. 311/2009, dove si legge che il
verificarsi dell’ipotesi “eccezionale” di conflitto tra norme di derivazione
convenzionale e Costituzione “esclude l’operatività
del rinvio alla norma internazionale e, dunque, la sua idoneità ad integrare il
parametro dell’art. 117, primo comma, Cost.; e, non potendosi evidentemente
incidere sulla sua legittimità, comporta – allo stato – l’illegittimità, per
quanto di ragione, della legge di adattamento (sentenze n. 348 e n. 349 del
2007)”.

[29] In
senso analogo A. Ruggeri, La Corte fa il punto sul rilievo interno
della CEDU e della Carta di Nizza-Strasburgo (a prima lettura di Corte cost. n.
80 del 2011)
, in www.forumcostituzionale.it, 2011.

[30] La
citata sent. n. 303/2011 rinvia alle precedenti sentt. n. 311/2009 e n.
236/2011.

[31]
Corte cost., ord. n. 150/2012, che rinvia alle precedenti sentt. n. 236 del 2011 e n. 317 del 2009, con formulazioni
coincidenti con quella riportata nel testo.

[32] Cfr.
ad esempio la sent. n. 239/2009, nella quale, dopo aver sottolineato alcune
differenze relative alle fattispecie concrete oggetto, rispettivamente, del
giudizio a quo e di quello definito
con la decisione europea invocata dal rimettente, la Corte costituzionale
rileva che quest’ultimo, “per giustificare l’estrapolazione, partendo dal precedente specifico della Corte di
Strasburgo, di un principio di diritto
che potesse costituire il fondamento del dubbio di costituzionalità, avrebbe
dovuto argomentare in modo plausibile la analogia fra quel caso specifico e
quello, non necessariamente identico, su cui era chiamata a giudicare” (corsivo non testuale).
Cfr. anche, da ultimo, la sent. n. 230/2012 (punto 8 del Considerato in diritto).

[33] Da
ultimo, anche per ulteriori riferimenti di dottrina, A. Guazzarotti, Precedente
CEDU e mutamenti culturali nella prassi giurisprudenziale italiana
, in Giur. cost., 2011, p. 3793 ss.

[34]
Sent. n. 349/2007.

[35] La citata sentenza prosegue chiarendo che “il
risultato complessivo dell’integrazione delle garanzie dell’ordinamento deve
essere di segno positivo, nel senso che dall’incidenza della singola norma CEDU
sulla legislazione italiana deve derivare un plus di tutela per tutto il
sistema dei diritti fondamentali”.

[36] In siffatta evenienza, la Corte costituzionale “è
tenuta a verificare che il contrasto sussista e «che sia effettivamente
insanabile attraverso una interpretazione plausibile, anche sistematica, della
norma interna rispetto alla norma convenzionale, nella lettura datane dalla
Corte di Strasburgo» (sentenza n. 311 del
2009
)”.

[37] In
termini espliciti, Corte cost., sent. n. 239/2009, con nota di A. Scarcella, Confisca dei terreni e delle aree abusivamente lottizzate e
potere-dovere interpretativo del giudice: considerazioni a margine della sent.
n. 239 del 2009 della Corte costituzionale
, in Giur. cost., 2009, p. 3015 ss.

[38]
Corsivo non testuale.

[39]
Corte cost., sent. n. 349/2007 (Considerato
in diritto
, 6.1). Nella sent. n. 348/2007 si legge che “la Convenzione EDU … non crea un ordinamento giuridico sopranazionale
e non produce quindi norme direttamente applicabili negli Stati contraenti”.

[40] La
citata sentenza ha dichiarato l’incostituzionalità della disciplina, precedente
l’entrata in vigore della legge di esecuzione della CEDU, delle incapacità
personali derivanti al fallito dalla dichiarazione di fallimento, in quanto
tale disciplina stabiliva che esse perdurassero oltre la chiusura della
procedura concorsuale.

[42] A tale prassi fa esplicito riferimento la sent. n.
348/2007. In dottrina, anche per i necessari riferimenti giurisprudenziali,
cfr. P. Ivaldi, L’adattamento del diritto interno al diritto
internazionale
, in S.M. Carbone, R. Luzzatto, A. Santa Maria (a cura di), Istituzioni di diritto internazionale,
Torino, 2011, p. 159 ss.

[43]
Diverso è il caso in cui non siano riscontrabili antinomie tra disciplina
legislativa interna e norme di derivazione convenzionale, nel quale, come si
legge in P. Ivaldi, Convenzione europea sui diritti umani e
giurisdizioni nazionali
, cit. p. 401, il giudice comune dovrebbe
valorizzare le “potenzialità ‘autoapplicative’ inerenti alle norme della
Convenzione e dei suoi Protocolli”.

[44] Cfr.,
tra le tante, Corte cost., sentt. nn. 364/2007; 234/07; 355/2006; 282/2005;
397/1994; 155/1990.

[45]
Corte cost., sentt. nn.  91/1988;
480/1992; 6/1994.

[46] Cfr., di recente, Corte cost., sent. n. 214/2009.

[47]
Corte cost. 374/2002, che rinvia a Corte cost. 229/1999 e 432/1997; v. anche
Corte cost. 263/2002.

[48]
Corte cost., ord. 263/02; sentt. 29/02 e 419/00.

[49] Cfr.
Corte cost., sent.  n. 311 del 2009,
nella quale si richiama il caso Scanner de L’Ouest Lyonnais e altri c. Francia,
del 21 giugno del 2007.

[50] Sull’argomento è tornata la Corte EDU, sent. 7 giugno
2011, Agrati e altri c. Italia, ribadendo
i precedenti richiamati dalla Corte costituzionale nella citata sent. n.
311/2009 ma accertando la contrarietà alla CEDU che il giudice costituzionale
aveva escluso nel caso di specie. Riferimenti alla sentenza Agrati in Corte
cost., sentt. nn. 257 e 303/2011, 15 e 78/2012, solo quest’ultima di accoglimento.
La vicenda ha poi avuto un séguito davanti alla Corte di giustizia, che si è
pronunciata con sentenza 6 settembre 2011, C-108/2010, Scattolon, successivamente recepita dalla giurisprudenza di legittimità
(Cass., 17 ottobre 2011, n. 21441).

[51]
Sent. n. 15/2012, che rinvia alle sentt. n. 236/2011 e n. 393/2006.

[52] Cfr.
A. Pugiotto, Le leggi interpretative a Corte: vademecum per giudici a quibus, in Giur.
cost
., 2008, p. 2751.

[53]
Sent. n. 15/2012: “la norma che deriva dalla legge di interpretazione
autentica, pertanto, non può dirsi costituzionalmente illegittima qualora si
limiti ad assegnare alla disposizione interpretata un significato già in essa
contenuto, riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario
(ex plurimis: sentenze n. 271 e n.
257 del 2011, n. 209 del 2010, n. 24 del 2009)”.

[54] Sent. n. 15/2012: “proprio il contrasto emerso in
giurisprudenza sull’interpretazione dell’art.1, comma 208, della legge n. 662
del 1996, in
quanto fonte di dubbi ermeneutici con conseguente incremento del contenzioso,
giustifica ulteriormente l’intervento legislativo finalizzato a garantire la
certezza applicativa del sistema, con ciò ulteriormente escludendone ogni
carattere d’irragionevolezza”. Cfr. anche l’ord. n. 112/2012, di manifesta
infondatezza di una questione di legittimità costituzionale del “Collegato
lavoro”.

[55] Corte cost., sent. n. 15/2012, che prosegue
osservando che la legge interpretativa “ha assegnato un significato
riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario (ex multis:
sentenza n. 257 del 2011), cioè ha reso vincolante un dettato comunque
ascrivibile al tenore letterale della disposizione interpretata”. Ancora più
esplicitamente in tal senso la Corte di cassazione, nella già citata sentenza
delle Sez. Unite, 8 agosto 2011, n. 17076, che
richiama anche l’art. 73 dello Statuto albertino, ai sensi del quale “L’interpretazione
delle leggi, in modo per tutti obbligatorio, spetta esclusivamente al potere
legislativo”. Richiama la sent. n. 15/2012 la successiva n. 78/2012, di accoglimento.

[56] Ancora nella sent. n. 15/2012, si legge che “non
sussiste violazione dell’art. 111, secondo comma, Cost., perché – fermo il
punto che l’incidenza di una norma interpretativa su giudizi in corso è
fenomeno fisiologico (sentenza n. 376 del 2004; ordinanza n. 428 del 2006) –
detta norma non interferisce sull’esercizio della funzione giudiziaria e sulla
parità delle parti nello specifico processo, bensì pone una disciplina generale
ed astratta sull’interpretazione di un’altra norma e, dunque, si colloca su un
piano diverso da quello dell’applicazione giudiziale delle norme a singole
fattispecie (ordinanza n. 428 del 2006 citata)”.

[57]
Corte cost. sent. n. 1/2011: “se si tiene presente che nella fattispecie
vengono in evidenza rapporti di durata, non può parlarsi di un legittimo
affidamento nella loro immutabilità, mentre d’altro canto si deve tenere conto
del fatto che le innovazioni che sono state apportate, e che non hanno
trascurato del tutto i diritti acquisiti, hanno non irragionevolmente mirato
alla armonizzazione e perequazione di tutti i trattamenti pensionistici,
pubblici e privati. La legge n. 335 del 1995, infatti, ha costituito il primo
approdo di un progressivo riavvicinamento della pluralità dei sistemi pensionistici,
con effetti strutturali sulla spesa pubblica e sugli equilibri di bilancio,
anche ai fini del rispetto degli obblighi comunitari in tema di patto di
stabilità economica finanziaria nelle more del passaggio alla moneta unica
europea”.

[58] Come
efficacemente sottolinea R. Caponi,
Giusto processo e retroattività di norme
sostanziali nel dialogo tra le Corti
, in Giur. cost., 2011, p. 3762 ss., il quale propone una argomentata
critica del “monologo” svolto dalla Corte di Strasburgo nella richiamata
sentenza Agrati.

[59] Nel
caso di specie, la disposizione interpretativa impugnata ha “superato una
situazione di oggettiva incertezza, contribuendo così a realizzare principi d’indubbio
interesse generale e di rilievo costituzionale, quali sono la certezza del
diritto e l’eguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge”

[60] Come si legge in Corte cost. sent. n. 1/2011, che fa
riferimento alle “ragioni storiche epocali” relative alla riunificazione
tedesca (caso Forrer-Niederthal c. Germania, sentenza del 20 febbraio 2003),
oltre che all’esigenza di “ristabilire un’interpretazione più aderente all’originaria
volontà del legislatore”, al fine di “porre rimedio ad una imperfezione tecnica
della legge interpretata” (sentenza 23 ottobre 1997, nel caso National &
Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society e Yorkshire
Building Society c. Regno Unito; sentenza del 27 maggio 2004, Ogis-institut
Stanislas, Ogec St. Pie X e Blanche De Castille e altri c. Francia).

[61] Sulla sent. n. 230/2012 cfr. A. Ruggeri, Penelope alla Consulta: tesse e sfila la tela dei suoi rapporti con la
Corte EDU, con significativi richiami ai tratti identificativi della struttura
dell’ordine interno e distintivi rispetto alla struttura dell’ordine
convenzionale (“a prima lettura” di Corte cost. n. 230 del 2012)
, in www.giurcost.org, che commenta criticamente
la decisione, rilevando, tra l’altro, il rischio di un “doppio monologo tra
parlanti lingue diverse”.

 

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