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L’ULTRA-VIRES-KONTROLLE VISTO DALL’EST: L’ATTUAZIONE “DEGENERATIVA” DELLA DOTTRINA TEDESCA

By on 13 Dicembre, 2012

Con la sentenza Pl.ÚS 5/12 la Corte Costituzionale Ceca ha
dichiarato ultra vires la sentenza
della Corte di Giustizia sentenza C-399/09 Landtová,
sostenendo che tale pronuncia si spingesse ben oltre le competenze cedute
dalla Repubblica Ceca all’Unione Europea. In particolare, il Giudice delle
leggi lamentava una violazione delle competenze relative alla materia
previdenziale, le quali, secondo la Corte, non erano mai state cedute
all’Unione. Tuttavia, il controllo ultra
vires
degli atti comunitari non nasce con questa pronuncia e
(probabilmente) non trova neanche la sua corretta attuazione, atteso che la
genesi di tale dottrina trae le proprie origini dalla giurisprudenza tedesca,
senza dubbio molto più “aperta” al diritto dell’Unione Europea e, sicuramente,
più attenta alle conseguenze di un siffatto controllo.


La pratica dell’Ultra-vires-Kontrolle è stata
elaborata, per la prima volta, dal Tribunale costituzionale tedesco, nella
sentenza del 6 luglio 2010, con la quale è stato operato un il controllo sugli
atti dell’Unione sospettati di essere stati adottati ultra vires. La richiesta all’origine della
pronuncia chiamava il supremo giudice tedesco a verificare se la sentenza della
Corte di giustizia nel caso Mangold (causa C-144/04, 22 novembre 2005)
fosse stata resa ultra vires. I fatti che precedono tale pronuncia
vedono una società concludere contratti di lavoro a tempo determinato con
soggetti di età superiore ai 52 anni di età, possibilità espressamente prevista
dalla legge tedesca relativa al lavoro a tempo determinato. Tale disposizione,
tuttavia, giunta dinanzi al giudizio della Corte di Giustizia, veniva
dichiarata in aperto contrasto con il diritto UE, in particolare, con il
principio di non discriminazione in base all’età. Il giudizio della Corte di
Giustizia, tuttavia, appariva essere stato emesso in violazione delle
competenze cedute dallo Stato all’UE, ovvero ritenendo che l’attività della
Corte avesse ecceduto le proprie competenze. Partendo da tale presupposto, il
Tribunale costituzionale tedesco adotta la sentenza in esame, attraverso la
quale non solo si preoccupa di mettere in pratica il controllo sugli atti ultra
vires
, ma chiarisce, altresì, le modalità del controllo stesso. In primo
luogo, il Tribunale ribadisce che la possibilità di effettuare il controllo ultra
vires
si fonda sul principio delle competenze di attribuzione. In altri
termini, l’Unione è una Comunità di diritto, le cui competenze sono quelle
attribuite dai Trattati, quindi dagli Stati membri; l’estensione di tali
competenze può derivare solo dalla revisione dei Trattati da parte degli Stati
membri. Il Tribunale, sapientemente, ammette che se ogni Stato membro si
arrogasse il diritto di decidere sulla validità degli atti dell’Unione, il
principio del primato del diritto UE  e
la sua uniforme applicazione verrebbero meno; ma, al contempo, ribadisce che
ciò non determina affatto la rinuncia degli Stati membri a presidiare il
rispetto, da parte dell’Unione, delle proprie competenze, atteso che ciò si
concretizzerebbe nell’affidare ai soli organi dell’Unione il controllo sul
rispetto della competenze cedute, correndo il rischio di trovarsi di fronte ad
una modifica tacita dei Trattati. Viste tali precisazioni, il Tribunale
tedesco, ribadisce la propria fedeltà al principio del primato del diritto
dell’Unione, precisando che l’Ultra-vires-kontrolle deve essere
effettuato in modo deferente e secondo un criterio di favor per il
diritto dell’Unione europea. In effetti, il Tribunale precisa che,
nell’effettuare il controllo, il giudice supremo deve considerare vincolanti le
decisioni della Corte di Giustizia. In altre parole, non si potrà procedere al
controllo ultra-vires su un atto dell’Unione se alla Corte di Giustizia
non è stata concessa  la possibilità di
pronunciarsi sull’atto in questione. Il Tribunale tedesco ha, poi, precisato
che il controllo ultra-vires può essere esercitato solo laddove sia
evidente il rischio che l’atto ecceda le competenze attribuite agli organi
dell’Unione. Secondo il Tribunale, dunque, l’atto dell’Unione è ultra vires
quando ha come effetto quello di determinare una significativa modifica
relativamente alla ripartizione delle competenze tra Unione e Stati membri.

Tale competenza, affermata per la prima volta nella
pronuncia Maastricht Urteil, è stata successivamente ribadita nella Lissabon
Urteil
del 2009. Tuttavia,
il Tribunale costituzionale tedesco è tornato sulla questione nel 2010, con la
sentenza Honeywell; una pronuncia
particolarmente attesa, poiché avrebbe potuto aprire conflitti insanabili tra
la Germania e l’UE, viste le premesse della sentenza Lisbona, ma il Tribunale
costituzionale tedesco ha preferito riprendere e precisare la dottrina già
espressa nella precedente sentenza Mangold.
La pronuncia Honeywell, in effetti,
mette in luce la volontà del Tribunale di Karlsruhe di non alimentare i
conflitti con l’Unione Europea; ciò emerge, in particolare, dalla
riaffermazione di come la prevalenza del diritto dell’Unione sia fondata sulla
necessità che esso operi in maniera uniforme in tutti gli Stati membri, e come
questo elemento di supremazia sia compatibile con l’art. 23 LFB. Tale
supremazia, peraltro, non è assoluta e, come chiarito nella sentenza Lissabon-Urteil, il Tribunale
costituzionale ha il  diritto-dovere di
vigilare sugli atti dell’Unione che appaiano adottati in eccesso dei poteri
conferiti dai trattati.

L’opera di controllo, tuttavia, deve svolgersi in accordo
con la Corte di Giustizia, nell’intento di preservare la coerenza e l’uniformità
del diritto dell’Unione. Ciò, di conseguenza comporta che il Tribunale tedesco
non possa dichiarare  ultra vires un atto dell’Unione prima di
aver sollevato una questione pregiudiziale ex
art. 267 TUE, così da dare alla Corte di Giustizia un’ultima possibilità di
interpretare in maniera corretta l’atto in esame. Peraltro, le dichiarazioni ultra vires devono limitarsi alle sole
situazioni in cui la lesione del riparto delle competenze pattuito sia
sufficientemente grave, concedendo all’UE un margine di tolleranza, ovvero
escludendo la possibilità di intervenire in situazioni de minimis.

Ciò detto, è difficile non notare le differenze nette tra
la dottrina Mangold, che pure ammette
la dichiarazione ultra vires degli atti
UE, e la pratica messa in atto nella Repubblica ceca. In effetti, ciò che
differenzia i due punti di vista risiede nella mancanza, per la Corte di Brno,
della fase della conciliazione, ovvero quella che precede la dichiarazione ultra vires dell’atto dell’Unione e che
dovrebbe vedere il dialogo entro la Corte di Giustizia e la Corte
costituzionale che si accinge a sottoporre l’atto comunitario a controllo.

La fase della conciliazione, nel caso della Repubblica
ceca, viene sopperita da una lettera della Corte costituzionale alla Corte di
Lussemburgo, che non ha mai ricevuto risposta, atteso che la questione
riguardava un caso sottoposto al Giudice comunitario e che il Giudice delle
leggi ceco era, nel caso di specie, innegabilmente un soggetto non rientrante
nella controversia, con il quale non era, dunque, ammissibile alcun dialogo.

Invero, appaiono necessarie talune specificazioni, poiché i
controlimiti e la dichiarazione ultra
vires
non coincidono affatto, ma, nel caso di specie, tale distinzione
tende a sfumare. In effetti, come si accennava, la Corte ceca aveva già avuto
modo di specificare che per controlimite si intende, fra l’altro, il limite
delle competenze cedute all’Unione; di conseguenza, l’eccesso di tali
competenze avrebbe provocato un controllo dell’atto (o della sentenza) da parte
della Corte costituzionale, la quale si era già riservata il potere di decidere
in merito. Appare evidente che, nel caso specifico, la dichiarazione relativa
all’eccesso di competenze è, senza dubbio, una specificazione (se non
l’attuazione stessa) della dottrina Solange,
atteso che la Corte ceca ha inteso la pronuncia della Corte di Giustizia come
una ingiustificata ingerenza in competenze interne allo Stato che per nessuna
ragione potrebbero essere cedute. Peraltro, il richiamo alla giurisprudenza
tedesca non è null’altro che un appiglio, considerato che, come si diceva, il
Tribunale costituzionale di Karlsruhe
richiama la possibilità di dichiarare ultra
vires
una sentenza o un atto dell’Unione a talune condizioni, talmente
stringenti da rendere pressoché impossibile tale possibilità. La Corte ceca,
dunque, si rifà (sommariamente) alla giurisprudenza tedesca al solo scopo di
trovare una giustificazione della sua posizione, richiamando la più autorevole
voce degli Stati membri dell’Unione.

Vi è, quindi, da domandarsi quali saranno le reazioni
dell’Unione Europea a siffatte argomentazioni, le quali, come si accennava, non
sono improprie di per se stesse, dal momento che la Repubblica Ceca non è
l’unica a sostenere la necessità che l’Unione non ecceda le proprie competenze,
ma sono, senza dubbio, errate, quanto meno nella misura in cui vengono rese in
violazione dell’obbligo di rinvio pregiudiziale per le giurisdizioni di ultima
istanza, ex art. 267 TUE, e perché
non tengono conto delle competenze dell’Unione in materia di divieto di
discriminazione in ragione della cittadinanza, invertendo bruscamente il
cammino intrapreso dalla Corte di Brno.

In effetti, potrebbe (e dovrebbe) ipotizzarsi l’apertura di
una procedura di infrazione nei confronti della Repubblica Ceca, atteso che
questa ha volontariamente ammesso che non darà attuazione alcuna alla sentenza
della Corte di Giustizia, violando, palesemente, l’obbligo di conformarsi al
diritto dell’Unione. Tuttavia, c’è da domandarsi se l’Unione Europea non
deciderà di sacrificare sull’altare dell’art. 4 del Trattato di Lisbona
siffatte argomentazioni, facendo un passo indietro, che, innegabilmente, palesa
connotati nuovi, i quali inducono a domandarci quanta Europa c’è nella eventuale
decisione di non aprire, nel caso de qua,
una procedura di infrazione.

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