diritto

Recensione a Giorgio Grasso, Il costituzionalismo della crisi, Editoriale Scientifica, Napoli, 2012

By on Maggio 9, 2013

Il volume
di Giorgio Grasso è, prima di tutto, un utile strumento per addentrarsi nelle
complesse vicende che stanno plasmando il costituzionalismo, collegandolo a
dinamiche sempre nuove di matrice principalmente economica. Il quadro viene
ricostruito dall’Autore con spigliato rigore scientifico e l’analisi – nella
sua completezza – ha il raro pregio di essere agile e scevra da ricostruzioni
prolisse. Caratteristiche che ne rendono piacevole  e scorrevole la lettura.

Duplice è la prospettiva di esame. Da un lato, l’erosione di
una  quota  di sovranità
degli Stati da parte di centri di potere non facilmente individuabili con le
ovvie implicazioni connesse al deficit democratico,
dall’altro,  i  diritti
fondamentali
, intesi come limite estremo oltre il quale una democrazia
costituzionale che vuole continuare a definirsi tale non può di certo
spingersi.


Il pensiero di Grasso muove invero da considerazioni di
diritto interno.  Vale a dire dalla
ricostruzione dei rapporti ideologici sottesi alla nostra Costituzione recentemente
messi magistralmente in luce da M. Luciani nella relazione Unità nazionale  e strutura economica al convegno AIC
2011. Da qui il dubbio che da impulso
alla ricerca: «Possono la crisi finanziaria e/o la crisi economica piegare
questo tipo di prospettiva verso una società che persegua diverse finalità e
obiettivi? Possono i diritti sociali che stanno a corona di quella società
venire ampiamente rimaneggiati perché, in ipotesi, condizionati da vincoli
finanziari troppo stringenti, capaci di comprimerli sotto la soglia del livello
di adeguatezza?»

Le risposte passano attraverso un’attenta analisi delle
vicende dell’ ultimo triennio, strappi e accelerazioni dettati non solo dagli
Stati e dalle istituzioni comunitarie, ma anche da altri influenti attori del
villaggio globale.

Sotto la lente dell’Autore scorrono, in primo luogo, le agenzie di rating. Soggetti ancora troppo sfuggevoli nonostante gli sforzi
del legislatore comunitario affinché il sistema degli outlook sui debiti pubblici non si presti a facili
strumentalizzazioni dettate dai noti problemi di trasparenza, tempestività e governance. Agenzie incapaci di
garantire la salvaguardia di un binomio quanto mai essenziale come quello che
lega responsabilità e potere. Per unire questi due elementi,  l’autore suggerisce  la suggestiva ipotesi di una o più agenzie di rating, dotate di una spiccata
connotazione pubblicistica del tutto simile a quella delle Agenzie
amministrative europee. Tributarie di una responsabilità lato sensu politica  utile a
ridurre la distanza tra i due elementi del binomio.

La lettura mostra poi i lati più critici dei fondi sovrani.  Strumento sintomatico di un ritorno dello
“Stato padrone”, capace di investire i suoi sterminati surplus finanziari o di liquidità in asset strategici di altri Paesi,
contravvenendo la massima kantiana secondo la quale «nessuno Stato che
sussista in modo indipendente deve poter essere acquistato da un altro
Stato».  In tale contesto, la doppia
natura economico-speculativa e politica dei fondi sovrani contribuisce ad
«accerchiare ed erodere il potere sovrano statale». Quando infatti la
dimensione squisitamente politica dei fondi sovrani prende il sopravvento su
quella economico-speculativa, i principi generali della loro regolamentazione –
usualmente rimessi alla cd. soft-law
– perdono molto della loro già labile effettività, rendendo evidente la
necessità di un sistema di norme giuridiche ad oggi in larga parte assente.

Questa vocazione all’influenza politica di uno Stato nei
confronti di un altro ha il suo emblema nei rapporti di forza che sembrano
sempre più accentuarsi nel Vecchio continente tanto da poter permettere una
netta distinzione tra Stati “egemoni”
e Stati “satelliti”.   In quest’ottica vengono dunque passati
in rassegna: l’«attacco senza ostacoli alla sovranità statale» della Grecia; il tentativo di difesa della
sovranità statale messo in atto dal quel laboratorio, pericolosamente
silenzioso, che è stato l’Islanda
nel corso degli ultimi anni; e la lettera spedita al Presidente del Consiglio
dei ministri italiano il 5 agosto
2011 dalla coppia  Draghi-Trichet,
lettera dal «metodo inaccettabile» e dal «merito (spesso) assai
discutibile».

Quanto alle vicende
greche
– analiticamente ricostruite – l’autore mostra come queste abbiano
effetti non più reversibili tanto sulla sovranità statale quanto nei sistemi di
welfare.

Il caso Islandese,
seppur nelle sue singolarità ben descritte nel volume, ha invece riportato a
galla «le istanze più genuine della democrazia diretta, in potenziale
concorrenza con una democrazia rappresentativa che sembra più incline a
“sottomettersi” al primato dell’economia sulla politica e sul diritto».

Non meno rilevanti sul piano della sovranità e del rispetto
del principio democratico sono le vicende connesse alla lettera che, il 5
agosto 2011, i “due” Governatori della Banca centrale europea hanno spedito
alla Presidenza del consiglio dei ministri del nostro Paese.  Nella lettera,
si ricorderà,  non venivano soltanto
raccomandate alcune misure da intraprendere come, tra l’altro, la «piena
liberalizzazione dei servizi pubblici locali e dei servizi professionali», il
riordino del «sistema di contrattazione salariale collettiva», l’adozione di
una «un’accurata revisione delle norme che regolano l’assunzione e il
licenziamento dei dipendenti». Ma venivano altresì individuate la modalità di
introduzione di queste misure. Vale a dire decreti legge, accompagnati dalle
rispettive leggi di conversione parlamentare. Veniva poi considerata
l’opportunità di alcune riforme costituzionali capaci di «rendere più
stringenti le regole di bilancio» e di impegnarsi per abolire o fondere «alcuni
strati amministrativi intermedi (come le Province)» [i virgolettati si
riferiscono alla lettera]. Il tutto entro la fine del settembre 2011.
Condivisibile l’affermazione dell’autore secondo la quale la lettera –
indirizzata al solo Presidente del Consiglio – ha avuto il non trascurabile
effetto di svuotare il ruolo del Parlamento, ridotto a mero ratificatore di
scelte adottate in altri luoghi. Disegnando «un tentativo di incidere sulla
stessa forma di Stato e sul principio di appartenenza al popolo della sovranità,
ai sensi dell’art. 1, comma 2 della Costituzione». Evidenti anche le
ripercussioni sulla forma di governo la quale «non disegna finora un esecutivo
“onnipotente” nell’esercizio dei suoi poteri» come quello supposto dalla
lettera indirizzata al nostro Paese. Chiaro il punto di vista di Grasso:  non può un organo come la Banca centrale
europea,  «che nasce con lo scopo
principale di garantire la stabilità dei prezzi e di definire e attuare la
politica monetaria per l’intera area dell’euro arrogarsi il potere (il diritto
non c’è, non può esistere in alcun modo) di dettare ad un Paese modi e tempi,
per portare avanti la propria attività di indirizzo politico, facendo delle
scelte (in parte opinabili, del resto), al posto degli organi titolari della funzione
di indirizzo politico».

Forte è il contrasto con gli Stati “egemoni” come la Germania. Dove il Bundestag – come sottolineato il Tribunale costituzionale federale
tedesco con la sentenza del 7 settembre 2011 – deve «restare “padrone delle sue
decisioni ”, comprese quelle relative alle entrate (per esempio le tasse) e
alle spese del bilancio, senza condizionamenti esterni da parte degli organi
dell’Unione europea o di altri Stati membri».

Tornando al diritto interno, l’Autore mette ben in evidenza
le molteplici e divergenti opinioni sul principio del pareggio di bilancio nella nostra Costituzione introdotto la legge
costituzionale 1/2012. La domanda che egli si pone è tanto provocatoria quanto
fondata: «anche accettando di dover arrivare, a seguito dell’impulso
determinante del diritto comunitario e internazionale, a una rigorosa
disciplina normativa sul pareggio di bilancio, prima solo “caldamente”
suggerita (il patto Europlus), poi
fornita del crisma della prescrittività (il Trattato sul Fiscal Compact), era davvero necessario che quella disciplina
facesse il suo ingresso nell’ordinamento giuridico italiano mediante la via
maestra della riforma costituzionale?». Nessuno degli atti riferibili
all’ambito comunitario ha mai condizionato la sostenibilità finanziaria ad una
revisione della Costituzione. E’ noto infatti che Il Fiscal Compact sembrerebbe
semmai prevedere un favor, ma non un
obbligo in tal senso. Si parla infatti di «disposizioni vincolanti e di natura
permanente, preferibilmente costituzionali», anche se non mancano divergenti
opinioni su come debba intendersi l’avverbio “preferibilmente”.

Non vengono
trascurati dall’Autore gli effetti della legge costituzionale n. 1/2012 sul sistema delle autonomie. Ad essere  messo in discussione è il principio di leale
collaborazione,  eroso dalla mancanza di
strumenti di raccordo tra i diversi livelli territoriali che avevano invece
caratterizzato la legge 42/2009 e i successivi decreti attuativi.

Ma vi è di più.
L’art.  5 comma 2 della legge
“organica” di cui al nuovo testo dell’articolo 81, sesto comma, deve prevedere
tra l’altro «le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del
ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali … anche in deroga
all’art. 119, concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri
livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni
fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali». Questa norma dimostrerebbe
in realtà  come «gli effetti devastanti
della riforma in commento, sull’impianto costituzionale dei diritti e delle
libertà fondamentali», rendono quest’ultimi non più un limite ultimo e
insormontabile dell’agire pubblico. Con questa previsione «è come se si
ribaltassero i termini del rapporto tra politica ed economia, tra spera
pubblica e interessi privati, che la Costituzione italiana aveva saggiamente
risolto e che il costituzionalismo del Novecento ha contribuito a difendere,
tra alti e bassi, per più di sessanta anni».

La successiva ma attenta sintesi dei trattati MESF, FESF e
MES
è finalizzata a denunciare lo scarso ruolo attribuito al
Parlamento europeo.  Come a dimostrare –
specifica l’Autore – «la tendenziale impermeabilità di questi strumenti
finanziari alle forme della responsabilità parlamentare, anche solo nella più
tenue veste della presentazioni di relazioni periodiche al Parlamento
medesimo». Non pare questo però «il miglior viatico di un costituzionalismo
(europeo) che voglia davvero porsi a limite dell’esercizio del potere»

In conclusione,
ecco che  i diritti – in specie i diritti
sociali –  nella fase di loro maggiore
sofferenza possono essere il “momento” da cui ripartire. Sottolinea Grasso come
«Solo rinvigorendo i diritti e con essi le forme di partecipazione democratica
ai processi politici di governo della crisi economica, che risultano, invece,
del tutto emarginate … è possibile uscire dal guado; e solo a queste condizioni
si potrà accettare, come possibile contropartita finale, un eventuale
indebolimento del potere statuale, nel rispetto sostanziale della cornice
costituzionale, magari a favore di un potenziamento delle istituzioni
sovranazionali (come l’Unione europea)».

Soltanto «Dando una sempre più completa garanzia
dell’effettività dei diritto fondamentali e offrendo una più robusta
legittimazione democratica alle forme di esercizio del potere, si potrà
vincere, davvero, la sfida che la crisi economica e i mercati globali hanno
lanciato agli Stati sovrani». Solo a queste condivisibili  condizioni  «ci si potrà anche incamminare, non di fretta,
ma con il passo di chi sale anche sulle più alte vette … lungo il sentiero che
porterà a fare dell’Europa unita una compiuta opera, con tutte le rinunce della
sovranità statale che, a quel punto, nei confronti del nuovo soggetto politico,
sarà ragionevole accettare».

LEAVE A COMMENT