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Recensione a: A.M. Russo, Pluralismo territoriale e integrazione europea. Asimmetria e relazionalità nello stato autonomico spagnolo. Profili comparati (Belgio e Italia), Napoli, 2010

By on 19 Novembre, 2012

L’autonomia
regionale spagnola risalta, nel contesto europeo, quale case study di assoluto
rilievo per almeno due ordini di ragioni.

In primo
luogo, il modello di partecipazione delle Comunidades Autónomas (CC.AA.) alla
normazione e, più in generale, alle politiche dell’Unione europea rappresenta
un utile prospettiva attraverso cui analizzare le ‘frizioni’ e i limiti, oltre
che i ‘punti di connessione’, tra le varie parti del ordinamento europeo
multilivello. Ciò soprattutto con riferimento al “segundo proceso de
descentralización”, ovvero l’intensa stagione di riforme statutarie regionali
che se pur ‘problematica’ da un punto di vista ‘sistemico’  –  è
inevitabile il riferimento alla pronuncia sullo Statuto catalano (Sentenza
Tribunal Const. 31/2010), sentenza ‘creativa’ e a tratti ‘manipolativa’, come
evidenzia l’A. – risulta visibilmente orientata ad una europeizzazione
dell’autonomia regionale. Aspetto che emerge in maniera chiara dall’analisi
comparata della  “seconda” o “terza
regionalizzazione” italiana (riforma Titolo V),
modello avanzato ma “distratto” sul piano della relazionalità e della
sussidiarietà (europea, ma non solo) soprattutto a livello statutario.


in secondo
luogo, in prospettiva generale, il rapporto conflittuale tra l’autorità
centrale e quelle “periferiche” nell’agone delle politiche, delle risorse e –
in definitiva – della sovranità, fornisce strumenti di lavoro empirici e
concettuali al giurista che si accosti al “rompicapo” della compresenza di
entità sovrane nel disegno costituzionale dell’UE.

Entrambe
queste linee di ricerca sono ampiamente sviluppate nel libro di Anna Margherita
Russo. Fin dall’introduzione, mappa concettuale dell’intero testo, risulta
chiaro il filo conduttore dell’opera: la ferma convinzione dell’importanza del
ruolo del livello regionale – optimal
size
di politiche sociali tra le più rilevanti e livello di governo
maggiormente coinvolto nell’applicazione concreta del diritto europeo– e
l’attenzione costante al dispiegarsi concreto della dinamica
interistituzionale.

Nel primo
capitolo, l’A. analizza sinteticamente (con dichiarato “sguardo” spagnolo) il
dibattito circa la costituzionalizzazione dinamica dell’UE, ponendo in
particolare l’accento sulle teorie “reticolari” della sovranità. Il caso della
Spagna, che al suo interno la riflette e – forse – in parte la precorre, viene
colto nella sua infinita “transizione costituzionale”, ovvero nella sua
continua costituzionalizzazione attraverso l’assetto strutturalmente mobile dei
rapporti centro-periferia.

Nel secondo
capitolo, lo Stato autonómico
spagnolo viene analizzato dal punto di vista specifico delle relazioni tra
Stato e CC.AA. oltreché, per quanto possibile, delle CC.AA. tra di loro; si
ribadisce, peraltro, la concezione della dinamicità costituzionale non quale
mera composizione dei conflitti, quanto piuttosto come la principale via di
partecipazione delle Autonomie al concreto dispiegarsi dell’azione dello Stato
centrale.

Nella
dettagliata analisi dell’A. colpiscono in particolare le riflessioni circa la
«debolezza “endemica” del piano organico-multilaterale» (p. 81), aggravato
dallo scetticismo dimostrato dalla Costituzione del 1978 per patti e accordi
tra CC.AA. (p. 88).

Colpiscono
perché l’incapacità delle autonomie regionali di fare sistema davanti e
“contro” lo Stato, optando regolarmente per la via bilaterale, indebolisce notevolmente
la loro posizione nella trattativa. Questo è ancor più vero laddove, come in
Spagna, non sia fissato un sistema unico di relazioni multilaterali: in questi
casi, infatti, la questione del peso politico delle parti in gioco appare
determinante. L’A. sottolinea questi aspetti, e argomenta circa la spinta verso
il multilateralismo dovuta alla partecipazione alle politiche europee: in primo
luogo, una “palestra” di questo tipo di relazioni è rappresentata dalla CARCE,
Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Autónomas (oggi
CARUE), investita di un ruolo di raccordo Stato – CC.AA. sia in fase ascendente
che discendente.

Coerentemente
con l’impianto complessivo del libro, il terzo capitolo è dedicato alla
riflessione sull’asimmetria spagnola, anche tramite una serrata comparazione
col modello belga.

L’A. si
concentra, in particolare, sull’analisi di un tema spesso trascurato dagli
studiosi dell’autonomia regionale: le differenziazioni giuridiche tra le
comunità in rapporto alle differenze – per così dire – “naturali”, quegli hechos diferenciales dovuti a fattori
economici, linguistici, storici o quant’altro. Dovendosi muovere all’interno di
questa inevitabile dicotomia, si dimostra sempre attenta all’equilibrio
dell’analisi tra il dato positivo (costituzionale e non) e l’atteggiarsi
concreto dei rapporti interorganici, fornendo al lettore un filo conduttore nel
complesso disegno dell’asimmetria spagnola.

Come
accennato, l’analisi del modello asimmetrico spagnolo è condotta in parallelo con
quella del modello belga, dove alle autonomie su base territoriale si
aggiungono (e in parte sovrappongono) quelle fondate sul fattore linguistico.
Destreggiandosi in quello che lei stessa definisce il «“rompicapo”
ordinamentale» belga, l’A. riesce, peraltro, a fornire due concetti forti che
lo accomunano a quello spagnolo: l’asimmetria dinamica come condizione
“naturale” e, alla base di questo incessante divenire, l’“apertura” del modello
costituzionale, ovvero la flessibilità del testo costituzionale rispetto alla
forma che il sistema può assumere in pratica.

In questo
contesto dinamico, il processo europeo d’integrazione accentua l’asimmetria, o
quantomeno innesca nuove “lotte” tra livelli di governo per accreditarsi quali
interlocutori dell’Unione, oltre che – aspetto non secondario! – percettori di
finanziamenti diretti.

Nel quarto
capitolo, anche il sistema regionale italiano viene sottoposto all’analisi sul
doppio binario dell’asimmetria e della relazionalità. Oltre ai problemi
“classici” della Conferenza Stato-Regioni, si sottolineano i limiti di tale
sede con riferimento alla rappresentazione degli interessi differenziati di
ciascuna Regione nei confronti dello Stato. In senso, per molti aspetti,
antitetico rispetto a quanto avviene in Spagna, il sistema italiano –
incentrato sulla Conferenza – produce una sostanziale omogeneizzazione degli
interessi regionali, a discapito del formarsi di una cultura veramente
“autonomistica”, che nella (condivisibile) visione dell’A. non sembra poter
prescindere da un certo livello di asimmetria.

Del resto, come debitamente
segnalato nel libro, i cleavages
presenti in Conferenza sono solitamente trasversali rispetto agli interessi
strettamente qualificabili come regionali, fino al criterio (del tutto
improprio, in ottica di autonomia locale) della vicinanza o lontananza politica
di ciascuna Giunta rispetto al Governo nazionale in carica (p. 165).

Dopo aver trattato la Conferenza
Stato-Regioni quale sede principale della relazionalità italiana, il capitolo
in oggetto passa ad analizzare il versante differenziale; tuttavia, anziché
analizzare l’asimmetria “storica” tra Regioni a statuto ordinario e Regioni a
statuto speciale, l’A. sceglie di concentrarsi sul tema – assai meno studiato –
dell’asimmetria “promessa” dall’(ancora) inattuato art. 116, comma 3 Cost.

Tale “clausola di
differenziazione” viene sottoposta ad una critica serrata, risultando
macchinoso e, tendenzialmente, irreversibile: privo cioè di quel carattere di
“dinamicità” che ha costituito la forza del sistema delle autonomie spagnole
(p. 176).

Il quinto ed ultimo capitolo è
dedicato alla sussidiarietà, vista come l’indispensabile tessuto connettivo
delle articolazioni di una governance a
rete.

Nelle sue diverse accezioni, la
sussidiarietà risulta in grado di inserire nella “rete”, democratizzandola, gli
attori privati; inoltre, in prospettiva multilivello, rappresenta per l’A. il
modo più soddisfacente per mettere in relazione i diversi centri decisionali
(p. 190).

Segue poi un’attenta analisi dei
meccanismi predisposti dai trattati europei a presidio dell’effettività del
principio di sussidiarietà. In particolare, si pone l’accento sui rapporti tra
Parlamenti nazionali e regionali nella partecipazione alla normazione europea,
comparando l’esperienza spagnola e quella italiana.

L’A. si confronta in maniera
critica con il Lissabon Urteil, lasciando trasparire la possibilità che la
stessa sussidiarietà, interpretata – per così dire – “maliziosamente”, possa
prestarsi a letture ‘frenanti’ ovvero unilateralmente orientate a preservare l’
‘identità nazionale’, da un lato, o il tendenziale accentramento competenziale
europeo, dall’altro, non assolvendo alla ‘missione integratrice’ per cui nasce.

Non manca, peraltro, la presa
d’atto di come, al di là dei meccanismi sovranazionali, per certi aspetti «il destino delle Regioni riman[ga] ancora una volta strettamente legato alla
“sensibilità” interna dei propri ordinamenti statali
» (p. 227): un “bagno
di realtà” che dà la cifra della libertà di analisi dell’Autice.

Riprendendo la
metafora del viaggio, più volte utilizzata dalla stessa Autrice, il testo
rappresenta un prezioso kit
metodologico e concettuale non solo per chi si “addentri” nell’autonomia
regionale spagnola, ma per chiunque intenda spingersi fino alle frontiere più
avanzate del costituzionalismo attuale.

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