Seveso, 1976-2026
Alle 12:37 del 10 luglio 1976, nel cielo di Meda, a qualche decina di chilometri a nord di Milano, si alzò una nube spessa e rossastra. Il suo punto di origine era il reattore di uno stabilimento industriale dell’ICMESA, che produceva composti chimici di vario tipo e che era di proprietà di una società elvetica, la Givaudan, a sua volta controllata dalla casa farmaceutica Hoffmann-La Roche, fondata nel 1896 e diventata, nel corso del tempo, una multinazionale. Solo dopo giorni di silenzi, opacità e reticenze divenne noto che nella colonna di fumo del 10 luglio, che il vento aveva spinto principalmente sul territorio del comune di Seveso, era contenuta un’ingente quantità di una sostanza altamente tossica, la diossina, sui cui effetti non si avevano però dati scientifici consolidati. Nel frattempo, gli effetti dell’esposizione avevano iniziato a diventare evidenti, con la morte degli animali di piccola taglia e visibili cambiamenti nella vegetazione. Molti dei bambini che vivevano nella zona interessata dall’incidente avevano i visi gonfi e arrossati; alcuni vennero colpiti dalla cloracne, un’eruzione cutanea particolarmente grave. Nel giro di qualche giorno, le dimensioni del disastro emersero con sempre maggiore chiarezza: centinaia di persone dovettero lasciare le proprie case per non farvi mai più ritorno e si innescò una lunga e complessa serie di vicende, con uno strascico lungo anni. Come sottolineato da Bruno Ziglioli, quanto successo a Seveso costituì “il primo caso di grave danno ambientale, almeno in Italia, avvertito immediatamente dall’opinione pubblica come un evento con precise responsabilità civili e penali (oltre che politiche) e non più considerato soltanto come un “disastro”, una catastrofe naturale […] o come la manifestazione di un rischio connaturato alle esigenze del progresso”. Al disastro di Seveso, nel corso degli anni, sono stati dedicati studi scientifici, inchieste giornalistiche, podcast e documentari; e con il tempo sono diventate evidenti le profonde ricadute sociali, giudiziarie e politiche del disastro, sia sulle comunità direttamente toccate da esso, sia sul Paese nel suo complesso.
A ben vedere, molte di queste ricadute, così come le discussioni e le riflessioni che le accompagnarono, toccavano ambiti di diretta rilevanza per il diritto costituzionale: e mettere in luce alcuni, a cinquant’anni esatti dall’incidente, è il fine di questo contributo.
Le prime due questioni che vogliamo qui esaminare avevano quale punto di partenza una dimensione, se si vuole, soggettiva, e riguardavano gli effetti della diossina sui corpi, a partire da quelli femminili. Nell’immediato, infatti, ad attirare l’attenzione dell’opinione pubblica – e a trovare poi un riscontro assai ampio sulla stampa – fu il tema dell’interruzione di gravidanza: alcuni studi, realizzati su animali non umani, mettevano in diretta correlazione l’esposizione alla diossina e il manifestarsi di malformazioni fetali. Era giusto, nel caso di specie, consentire alle donne esposte alla nube dell’ICMESA di accedere a procedura abortive? Il disastro di Seveso si collocava, temporalmente, in un “tempo di mezzo” fra una storica sentenza della Corte costituzionale, la n.27 del 1975 (in cui la Consulta dichiarò “l’illegittimità costituzionale dell’art. 546 del codice penale, nella parte in cui non prevede[va] che la gravidanza [potesse] venir interrotta quando l’ulteriore gestazione implic[asse] danno, o pericolo, grave, medicalmente accertato nei sensi di cui in motivazione e non altrimenti evitabile, per la salute della madre”) e l’approvazione della legge n. 194/1978, che regola ancor oggi l’interruzione volontaria di gravidanza; e al drammatico interrogativo etico formulato poco sopra si rispose, allora, positivamente.
E poi, come accennato, vengono in rilievo gli effetti dell’esposizione alla diossina sui corpi, in generale: ed è quindi di immediata evidenza la relazione fra quanto accaduto il 10 luglio 1976 e il diritto alla salute, la sua garanzia e l’esistenza delle strutture funzionali rispetto a quest’ultima: nel 1976, peraltro, si era alla vigilia rispetto a un cambiamento di grande portata, quello derivante dall’approvazione della legge n. 833 del 1978, con l’istituzione del sistema sanitario nazionale. Come messo in risalto da Chiara Giorgi, il disastro di Seveso “fu uno spartiacque simbolico fra gli anni in cui il problema della salute riguardava soprattutto i lavoratori nelle fabbriche e il periodo successivo nel quale lo scenario si allargò alla nocività ambientale, con il coinvolgimento di tutti i cittadini e l’emergere di alcune contraddizioni [e], in particolare, la difesa del posto di lavoro in stabilimenti a rischio ambientale e la sostenibilità dello sviluppo”. Si tratta di questioni che hanno continuato a riproporsi, in Italia e non solo: a livello nazionale, si pensi alle vicende, ancora attuali, dell’ILVA di Taranto. Per quanto riguarda la tutela ambientale, essa iniziava a emergere nella legislazione ordinaria; e un punto di arrivo, in quest’ambito, in un certo senso, può essere intravisto nell’approvazione della legge costituzionale n. 1/2022, con le modifiche apportate agli articoli 9 e 41 della Costituzione. Ma all’incidente di Seveso si può ricondurre, volendo, in ambito medico, l’innescarsi di interessi di studio e di ricerca carichi di nuove consapevolezze civili e politiche. Dall’attenzione per quanto successo in Brianza, come sottolineato da Luigi Bisanti, nacque, in un certo senso, l’epidemiologia italiana; né va dimenticato – lo evidenzia ancora Chiara Giorgi – che a fianco delle vittime dell’incidente si mobilitò il movimento di Medicina democratica, che aveva tenuto il proprio convegno fondativo un paio di mesi prima del disastro e che era animata dal tentativo di riconfigurare le relazioni di potere che condizionavano proprio il rapporto fra persona, società e salute. Infine, va sottolineato come l’impatto del disastro di Seveso, con riferimento agli aspetti direttamente inerenti alla tutela dell’ambiente e della salute rispetto alle attività produttive, non sia rimasto limitato all’Italia: a livello europeo, fra il 1982 e il 2003, vennero approvate tre direttive in materia, note proprio come Seveso I, Seveso II e Seveso III.
Restando all’interno dei confini nazionali, e passando alle altre due questioni di cui vogliamo qui occuparci, la nube del 10 luglio mise in risalto anche alcuni degli aspetti problematici relativi ai rapporti esistenti fra Stato e Regioni. Anche questi ultimi, all’epoca, si collocavano in una sorta di “tempo di mezzo”, visto che i fatti di cui qui si discorre avvennero in un momento in cui il regionalismo italiano stava ancora muovendo i suoi primi, incerti passi. La delicatezza degli assetti competenziali da rispettare pur nell’ambito della gestione di un’emergenza emerge anche dalla lettura degli atti parlamentari dell’epoca. Giulio Andreotti, alla guida del suo terzo esecutivo a partire dal 29 luglio 1976 – e quindi entrando in carica, come nuovo Presidente del Consiglio, a meno di venti giorni dall’incidente – intervenendo in Senato, il 4 agosto successivo, sottolineò come l’opera di ricostruzione della Regione dovesse avvenire “nel rispetto delle competenze costituzionali determinate sulla base di quell’ampio e pluralistico concorso istituzionale e sociale che un’opera di tale mole richiedeva” e che, pertanto, “il Governo riconferma[va] questa linea di riconoscimento del ruolo della Regione nell’opera della ricostruzione e al contempo l’impegno dello Stato a ulteriori interventi di carattere finanziario”. In quello stesso giorno, il 4 agosto, venne istituita, con un Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, una commissione tecnico-scientifica, incaricata di indicare le contromisure da adottare con maggiore urgenza. Inoltre, nel volgere di una settimana, fra il 3 e il 10 agosto, erano stati varati due decreti-legge, uno relativo alla sospensione dei termini di pagamento per le zone interessate dal disastro e l’altro, più organico, contenente misure relative alle operazioni di decontaminazione e bonifica e agli interventi di sostegno diretto alle popolazioni colpite dal disastro.
Nonostante le premesse formulate da Andreotti, però, ci furono comunque tensioni fra il livello statale e quello regionale: come sottolineato da Ziglioli, nelle settimane immediatamente successive al disastro, Francesco Cossiga, allora ministro dell’Interno, propose al presidente della Regione Lombardia, Cesare Golfari, di richiedere la proclamazione dello stato di calamità naturale, procedendo quindi alla nomina di un commissario governativo. La Regione Lombardia, però, non accettò la proposta e avocò a sé e agli enti locali coinvolti la gestione dell’emergenza, approvando, nei mesi successivi, una disciplina legislativa ad hoc, la legge regionale n. 27 del 17 giugno 1977, in cui si delineava l’istituzione di un Ufficio speciale per Seveso, e – come evidenziato da Miriam Ramondetta e Alessandra Reposi – istituendo quattro commissioni tecnico-scientifiche regionali che avrebbero dovuto lavorare in sinergia con la commissione governativa poco sopra citata, formulando indicazioni per la decontaminazione e per la tutela della salute umana e animale. Ed è evidente che tanto le difficoltà nel rapporto fra Stato e Regioni in contesti emergenziali, quanto il ruolo delle competenze tecnico-scientifiche a supporto delle decisioni politiche, soprattutto in circostanze che presentano ampi margini di incertezza, siano stati dei tratti ricorrenti all’interno dell’ordinamento italiano.
L’ultimo aspetto su cui ci si vuole qui soffermare è relativo alla rilevanza che ebbero, dopo il 10 luglio del 1976, alcune dinamiche che si potrebbero definire, con l’art. 118 della Costituzione oggi vigente, di sussidiarietà orizzontale o, in termini più generali, di solidarietà fraterna. Dopo il disastro, per mesi e mesi, furono numerosissime le iniziative, più o meno organizzate e di varia natura, di sostegno alle persone colpite dal disastro. È un dato che va sottolineato perché già in occasione del terremoto che aveva devastato il Friuli, nel maggio di quello stesso anno, era diventata evidente una dimensione, quella del volontariato, che avrebbe acquisito una visibilità sempre maggiore negli anni successivi, sino ad arrivare a un riconoscimento legislativo esplicito nel 1991.
Gli aspetti sin qui evocati sono – evidentemente – degli spunti parziali, che non esauriscono affatto quelli offerti da un evento del genere. Come detto, si tratta di una vicenda che apparve sin da subito di primaria importanza, tanto che Giovanni Leone, all’epoca Presidente della Repubblica, nel suo discorso di fine anno, lo evocò, assieme al sisma in Friuli, già citato, e alla violenza politica, quale evento caratterizzante un “anno difficile e amaro”. A cinquant’anni di distanza, alcuni dei nodi evocati mantengono una propria attualità, a partire, ad esempio, dal rapporto fra le attività umane e l’ambiente. Altre, pure interessanti per chi studia il diritto costituzionale, si sono intanto palesate con maggiore chiarezza: si pensi a quella inerente alla memoria di eventi come quelli del 10 luglio 1976, che hanno profondamente segnato la nostra coscienza collettiva e il cui ricordo ha, appunto, una dimensione politica non trascurabile.