Italy’s ‘safe countries of origin’ legislation under CJEU scrutiny: challenging the (un)safety

With the decisions issued on 15 May 2024, the first-tier Court of Florence submitted two preliminary references to the Court of Justice of the European Union (CJEU) concerning Italian legislation on ‘safe countries of origin’. The Italian judges asked the CJEU to clarify whether EU law should be interpreted in a way that precludes national legislation, such as the Italian one, which permits the declaration of a third country as a safe country of origin with the exclusion of certain categories of at-risk people.
The issue raised by the Court of Florence is significant also considering the recently approved Regulation (EU) 2024/1348, which will be applicable from 12 June 2026 and allows both the EU and Member States to designate third countries as safe countries of origin. This Regulation offers a slightly different discipline on this matter, but it is likely that the solution adopted by the CJEU in the cases referred by the Court of Florence will also influence its interpretation.

The concept of ‘safe countries of origin’ has its roots in European practice, having been adopted by European countries even before it was formalised in EU law with Directive 2005/85/EC. This concept was not introduced to better protect the individual rights of asylum seekers, but as a tool to manage and contain migration flows. For this reason, it has been harshly criticised by several commentators from the outset (Martenson and Mccarthy, 1998; Costello, 2005; Hunt, 2014).
The basic idea is that when «it can be shown» that a third country is «generally and consistently» safe, the asylum application of a national (or habitual resident) of that country should be considered unfounded unless «he or she has not submitted any serious grounds for considering the country not to be a safe country of origin in his or her particular circumstances» (Article 37 of Directive 2013/32/EU). This presumption severely impacts the right to asylum, as it not only reverses the burden of proof, placing it exclusively on the asylum seeker, but also permits Member States to apply an examination procedure that is accelerated and/or otherwise simplified (Article 31, paragraph 8 of the Directive).
The inherent problem of this approach is that the evaluation of the safety of a third country is a general assessment, likely influenced by political rather than humanitarian reasons. Conversely, the right to asylum, which is negatively affected by this assessment, is an individual right requiring thorough, case-by-case examination. This represents a radical reversal of the cultural and legal paradigm of asylum policies, which are being treated as migration policies aimed at deterring asylum seekers and fostering a culture of disbelief among those responsible for deciding on their applications (Venturi, 2019).
Thus, it is not coincidental that the European Court of Human Rights (ECHR) has reiterated the principle that declaring a state a safe country of origin «does not relieve the extraditing State from conducting an individual risk assessment» (ECHR, DL v. Austria, 7 December 2017).

In 2018, Italy joined the majority of EU Member States that have chosen to adopt a list of safe countries of origin (in 2022, 19 Member States). The latest list, promulgated on 7 May 2024, includes 22 safe countries of origin: Albania, Algeria, Bangladesh, Bosnia-Herzegovina, Cameroon, Cape Verde, Colombia, Ivory Coast, Egypt, Gambia, Georgia, Ghana, Kosovo, Northern Macedonia, Morocco, Montenegro, Nigeria, Peru, Senegal, Serbia, Sri Lanka, and Tunisia. It has been argued that this list was likely drafted primarily, if not exclusively, based on data about the origin of asylum seekers over the past years (ASGI).
The Italian legislation and subsequent practice on safe countries of origin have been harshly criticised by commentators, primarily raising concerns about the procedural and substantive diminution of the protection of the right to asylum for vulnerable refugees, as well as the inconsistencies and controversies in the choice of third countries designated as safe (Pitea, 2019; Armone, 2021; Flamini, 2023; Pirrello, 2024).

Following these criticisms, the Florence Court has challenged the legitimacy of the Italian regulation on the concept of safe countries of origin in two ways.
Firstly, it has denied that certain countries included in the government’s list, such as Senegal and Tunisia, can be considered safe for all their nationals (Tribunale di Firenze, 2020 and Tribunale di Firenze, 2023).
Secondly, in the two decisions under consideration, it has argued that the Italian legislation is incompatible with EU law, particularly when it allows for the possibility of declaring a third country as a safe country of origin with exceptions for specific categories of people (Article 2-bis, paragraph 2 of legislative decree 25/2008).

The decisions concern two distinct but very similar cases. Consequently, they follow the same line of reasoning.
The first case concerns the Ivory Coast, which was designated by the Italian government decree of 17 March 2023 as a safe country of origin, with the exception of eight groups of people: prisoners, physically or mentally disabled people, albinos, HIV-positive people, the LGBT+ community, victims of gender discrimination (including victims and potential victims of FGM), victims of trafficking, and journalists.
The second case concerns Nigeria, which was declared by the same decree as a safe country of origin, with the exception of eleven groups of people. In addition to those mentioned for the Ivory Coast, the exceptions include internally displaced people, members of the IMN (Islamic Movement in Nigeria), and members of the IPOB (Indigenous People of Biafra). Additionally, the northeast part of Nigeria is considered dangerous due to the presence of Boko Haram.
It is important to note that these exceptions were not included in the government decree itself, but in a note from the Foreign Minister referenced by the decree. The Court of Florence considered this note incorporated into the decree to avoid a contradiction between the two documents, which would render the designation of the two countries as safe invalid, given that large parts of their populations are recognised by the government itself as being in danger.
It is immediately apparent that these exceptions are very broad and difficult (if not impossible) to verify within the accelerated and simplified procedure reserved by Italian legislation for nationals from safe countries of origin.

In light of the above, the Court of Florence requests that the CJEU clarify whether EU law (specifically, Articles 36, 37 and 46 of Directive 2013/32/EU) should be interpreted in such a way as to preclude national legislation like the Italian one, which permits the declaration of a third country as a safe country of origin with the exclusion of certain categories of at-risk people. As an alternative, assuming that this method of designation is not completely prohibited by EU law, the Court requests clarification on whether EU law prohibits a national rule that designates a third country as a safe country of origin but includes personal exceptions for groups of people that, in terms of both number and type, are difficult to ascertain within the limited timeframe of the accelerated procedure.

After formulating the preliminary references to the CJEU, the Court of Florence clarifies its position. It acknowledges that several Member States (EUAA report) follow the practice of declaring safe countries of origin with personal exceptions. However, it contends that this practice contradicts Directive 2013/32/EU for three reasons.
First, it argues that the declaration of a third country as «generally and consistently» safe is not compatible, both logically and textually, with the exception for entire categories of the population. A similar concern has been raised by the Court of Brno regarding territorial exceptions in case C-406/22, which is still pending. In this regard, the Advocate General Emiliou has expressed the opinion that the «designation as a safe country of origin can be made only on a full territorial basis», with arguments that appear partly relevant to cases involving personal exceptions as well (Michková, 2024). The Court of Florence’s position on this matter is clear: it is illogical to designate a country as safe for certain groups while excluding minorities who face discrimination due to their personal characteristics and whom asylum laws are intended to safeguard. A country cannot be considered «generally and consistently» safe if safety applies only in part (see also UNCHR, 2010, p. 344 and 345).
Second, the Court of Florence observes that Directive 2013/32/EU does not permit territorial or personal exceptions. In contrast, Directive 2005/85/EC, in Article 30, explicitly allowed for such exceptions. The omission of this provision in the latest Directive, which aims to establish a common framework for Member States, suggests that the EU legislator intended to abolish this option, indicating it should no longer be considered permissible (Advocate General Emiliou, 2024; Pitea, 2019).
The third and final argument presented to the CJEU is arguably the most compelling. The Court of Florence recalls that the rationale behind the concept of safe countries of origin is to expedite and simplify the decision-making process for asylum applications in “non-problematic” cases. However, when there are several exceptions based on personal characteristics often difficult to verify in specific cases - such as victims of gender-based violence or members of the LGBT+ community facing discrimination (Gattuso, 2023) – this rationale is clearly undermined. Furthermore, given the accelerated procedure, public authorities have limited time to determine if an applicant belongs to these vulnerable groups. Therefore, her right to asylum is likely to be denied simply because she comes from a country that is deemed safe, even though it is not safe for her. This is why the recently approved Regulation (EU) 2024/1348 allows for the designation of a third country as a safe third country with personal exceptions, but only if these exceptions apply to «clearly identifiable categories of persons» (Article 61). If these categories are not clearly identifiable, as in the cases decided by the Court of Florence, the government’s designation reveals its true intent: to deter asylum seekers from countries with significant immigration flows to Italy (even if they are unsafe for significant parts of the population) and to foster scepticism among those responsible for adjudicating their applications.

The arguments presented by the Court of Florence in the two decisions under review are compelling. Upon examining the exceptions listed by the Italian government, it becomes immediately apparent that Ivory Coast and Nigeria cannot be considered «generally and consistently» safe, given that so many minorities face the risk of persecution. Moreover, since the exceptions are supposed to be identified through the accelerated and simplified procedure designed for applicants from safe countries of origin, there is a high likelihood that individuals belonging to these discriminated minorities will be denied the right to asylum. Considering the widespread discrimination and persecution in these countries, they should be regarded as ordinary countries of origin, and their nationals should undergo the standard asylum procedure in Italy, allowing authorities to thoroughly assess their asylum claims. In light of these circumstances, perhaps the Court of Florence could have also disapplied the decree designating Ivory Coast and Nigeria as safe countries of origin.
Nevertheless, the Court’s effort to challenge part of the Italian legislation and to promote a more human-rights-oriented interpretation of EU law is commendable. By rejecting the possibility of providing personal (and territorial) exceptions to the general assessment of safety, the Court of Florence aims to prevent unstable and troubled countries from being partially declared safe and to ensure comprehensive scrutiny of the right to asylum for all applicants coming from them.

Of course, it is not possible to foresee whether the CJEU will embrace the interpretation put forward by the Court of Florence. On the one hand, the arguments proposed by the latter are convincing, with the Advocate General echoing some in a related case. On the other hand, Regulation (EU) 2024/1348 allows for exceptions based on personal grounds, and it seems unlikely that the CJEU will completely contradict the approach recently adopted by the EU legislator. Perhaps an intermediate solution capable of balancing procedural efficiency and rights protection could be to limit the provision of exceptions, as too many would undermine the rationale and effect of declaring a third country as a safe country of origin. In this perspective, the CJEU could adopt a solution similar to that of the EU legislator and restrict exceptions only to «clearly identifiable categories».

Nevertheless, the fundamental issue persists, as it pertains to the very concept of safe countries of origin, which conflicts with the humanitarian imperative to assess asylum claims of refugees thoroughly and on a case-by-case basis, without any procedural or substantive limitations. The fact that Regulation
(EU) 2024/1348 has reaffirmed this concept leaves little hope for a radical change in the EU’s approach to refugee matters. Therefore, the only hope lies in small and progressive corrections by national and EU courts. Perhaps the cases under consideration could mark the beginning of this reformative trend.


Analysing Italian Constitutional Court Judgments No. 177 and 178 of 2023: the predictable happy ending of the judicial saga on the protection of fundamental rights in EAW cases

The Italian Constitutional Court’s judgments No. 177 and 178 in 2023 marked the conclusion of a lengthy judicial saga, which began with the questions of constitutional lawfulness raised by the Milan and Bologna Courts of Appeal in 2020, involved preliminary references of the Constitutional Court to the Court of Justice of the European Union (CJEU) in 2021 (decisions No. 216 and 217), and culminated with the CJEU’s rulings on cases C-699/21 and C-700/21 in 2023.
The legal dispute revolved around the compatibility of the (Italian) discipline of the European Arrest Warrant (EAW) with fundamental rights protected by both the Italian Constitution and the Charter of Fundamental Rights of the European Union (CFREU).
From the point of view of the protection of the fundamental rights of suspected or sentenced individuals, the ending is – so to speak – happy. The judgments of the Constitutional Court effectively ensure the protection of these rights. And the ending is also predictable since the Constitutional Court adopted from the outset an open and cooperative approach, which was then fully embraced by the CJEU.
This judicial saga also illuminates the framework established by the Constitutional Court’s judgment No. 269 of 2017, and sheds light on the power relations within the European multilevel criminal legal order. These relations, like all power relations, are not without underlying silent tensions. The Constitutional Court is currently the master of this institutional judicial framework. However, as Thucydides already argued, all human institutions tend to compete to increase their own power. I therefore fear that it will not be long before the CJEU challenges the primacy of the Constitutional Court. But that is not what happened in this legal saga: there was a happy ending with no surprises.
In judgment No. 177 of 2023, the Italian Constitutional Court declares that Articles 18 and 18-bis Law 69/2005 are constitutionally lawful since it is possible to interpret the EAW discipline in a way that ensures the safeguard of fundamental rights, and in particular of the right to health (Articles 2 and 32 of the Italian Constitution) and of the prohibition of inhuman and degrading treatment (Article 4 CFREU).
The problem arose because the European Framework Decision 2002/584/GAI and the transposing Law No. 69 of 2005 do not include the situation of a person suffering from a serious chronic and potentially irreversible illness that poses a risk of serious harm to her health if surrendered as a ground for refusing the execution of the EAW. This lack is due to the presumption - based on the principle of mutual trust - that the care and treatment provided in other Member States for the management of such conditions will be adequate.
However, Article 23(4) of the Framework Decision already establishes that the surrender may be temporarily postponed if there are substantial grounds for believing that it would endanger the requested person’s life or health. Nevertheless, the Constitutional Court, in its decision No. 216 of 2021, expressed some doubts about this remedy since a temporary postponement is not suitable to address a chronic and potentially irreversible illness. According to the Court, there was the need to extend to this case the dialogic mechanisms outlined in the Aranyosi and Căldăraru CJEU decision. However, since this procedure was developed to address “systemic and generalized deficiencies” of the issuing Member State, and not individual situations (such as in this case), the Court clarified that national judges cannot extend its scope of application: only the CJEU had the competence to do that.
In its ruling on case C-699/21, the CJEU did exactly what the Italian Constitutional Court had suggested. Indeed, the CJEU established that Article 23(4) of the Framework Decision should be interpreted as requiring a dialogue procedure in which the executing judicial authority should assess whether there is a real risk that the execution of an EAW would endanger the requested person’s life or health. If there is such a risk, the judge should postpone the surrender and request the issuing judicial authority to provide all the information necessary to ensure that the manner in which the EAW will be executed rules out that risk. If such safeguards are provided, the EAW must be executed. Otherwise, in accordance with Article 1(3) of the Framework Decision interpreted in light of Article 4 CFREU, the executing judicial authority cannot give effect to the EAW.
In judgment No. 177 of 2023, the Italian Constitutional Court accepts the solution designed by the CJEU and thus rejects the questions of constitutional lawfulness raised by the national judge. However, differently from the CJEU, the Constitutional Court emphasizes the role of the right to health in its reasoning, while leaving the prohibition of inhuman and degrading treatment in the background. Also, the Constitutional Court explains how the mechanism developed by the CJEU should be applied in the Italian legal system. The dialogue procedure should be realised by the same Court that has competence on the surrender of the requested person and the execution of the EAW, i.e. by the Court of Appeal. This clarification is needed because Article 23(3) Law 69/2005 refers to a monocratic judge (the President of the Court of Appeal). However, the Constitutional Court believes that only the decision of the Court of Appeal, which can be appealed to the Corte di Cassazione, respects the right to due process. The dialogue mechanism must therefore be included in the procedure for deciding on the request for execution of EAW (Articles 17 and following Law 69/2005).
Instead, in judgment No. 178 of 2023, the Italian Constitutional Court declares the constitutional unlawfulness of Article 18-bis(1) letter C) and, consequently, Article 18-bis(2) Law 69/2005 (as amended by Legislative Decree 10/2021) because they do not provide that the Court of Appeal may refuse to surrender a requested third-country national who has been lawfully and effectively resident in Italy for at least five years and who is sufficiently integrated. As such, these provisions violate the EU law as interpreted by the CJEU (and therefore Articles 11 and 117 of the Italian Constitution) as well as Article 27 of the Constitution.
Already in its preliminary reference (decision No. 217 of 2021), the Constitutional Court made it clear the EAW Italian discipline, by inadmissibly differentiating the treatment of EU citizens and third-country nationals, was in contrast with the principle of the rehabilitating function of the criminal sentence which also underlies Article 4(6) of the Framework Decision. While this latter makes no distinction between EU citizens and third-country nationals, the Italian law makes this distinction and automatically prevents executing Italian judicial authorities from refusing to surrender third-country nationals, even if they are staying or residing on Italian territory and regardless of their links with it. According to the Constitutional Court, this differentiated treatment also violated the right to respect for private and family life (Article 7 CFREU and Article 8 ECHR).
The CJEU recognized in its 2023 ruling on C-700/21 that the restriction made by the Italian transposing Law was in contrast with the EU law. Indeed, recalling the Wolzenburg decision, the CJEU acknowledged that Member States, while implementing Article 4(6) of the Framework Decision, may restrict the situations in which they can refuse to surrender a person falling within its scope. However, this discretion is constrained by the need to uphold the fundamental rights of the requested person, particularly the principle of equality before the law (Article 20 CFREU), which also applies to third-country nationals. The situation of a third-country national who is staying or residing in the executing Member State is not necessarily different from that of a national of a Member State. For this reason, the Italian transposing discipline violates the EU law and, especially, Article 20 CFREU.
The CJEU also clarified on which grounds national judges could refuse the surrender of a third-country national. Considering the objective of the provision, which is to facilitate the social rehabilitation of the sentenced person, the CJEU stated that these grounds “include, in essence, the attachment of that person to the executing Member State, and whether that Member State is the centre of his or her family life and his or her interests”.
In its final judgment, the Italian Constitutional Court thus recognizes that Article 18-bis Law 69/2005 is constitutionally unlawful because it violates EU law and, especially, the principle of equality (Article 20 CFREU). At the same time, it also emphasizes the contrast with the rehabilitative function of criminal punishment established by Article 27 of the Italian Constitution. This principle was mentioned also by the CJEU in its legal reasoning, but only as the objective of Article 4(6) of the Framework Decision. Instead, by mentioning it as an autonomous ground for the constitutional unlawfulness of the Italian discipline, the Constitutional Court wants to underline its importance and dignity not only in the case at stake but more generally in the Italian constitutional framework.
The Constitutional Court clarifies that also new Article 18-bis(2) Law 69/2005, incorporating the content of the former Article 18-bis(1) letter. C) after the amendment of 2021, is constitutionally unlawful for the same reasons. However, Article 18(2) also establishes for EU citizens of other Member States the requirement of 5 years of residence or abode in Italy. In its previous ruling, the CJEU affirmed the compatibility of this requirement with EU law, aiming to guarantee a minimum level of integration within the executing Member State. To ensure equal treatment between EU citizens and third-country nationals, the Constitutional Court states the necessity of applying the 5-year residence requirement also to the latter group. Thus, if the third-country national has resided in Italy for less than 5 years, the Italian judge cannot refuse its surrender.
In summary, these two judgments enhance the protection for individuals subject to EAW in both the Italian and EU legal systems, striking a crucial balance between the EAW’s objective to fight impunity and the imperative to uphold human rights and core principles of criminal law. The cooperation between the Italian Constitutional Court and the CJEU has therefore led to progress in the European multilevel criminal legal system. Given the trend towards the Europeanisation of criminal law, this result should not be underestimated. Leveraging preliminary references to foster dialogue between the CJEU and Member State Supreme Courts is key to ensuring EU law’s compliance with the fundamental rights of suspected or convicted persons. This framework is essential to make the development of a comprehensive European criminal law acceptable.
In terms of institutional power dynamics among European supreme courts, this analysis reveals a nuanced perspective. Under the framework established by Judgment No. 269 of 2017, the Italian Constitutional Court holds both the first and last word. In cases of “dual preliminarity”, Italian common judges should first turn to the Constitutional Court, which can then decide whether there is a need to open a dialogue with the CJEU. However, even if a dialogue is initiated, the Constitutional Court has the ultimate say in assessing the adequacy of the CJEU’s proposed solutions, deciding whether they need integration or outright rejection. For instance, the judgments commented emphasize the importance of certain rights and principles overlooked by the CJEU and provide guidance on how to apply the CJEU’s solutions within the Italian legal system.
As I have argued elsewhere, this institutional framework can function adequately as long as all the Courts involved show a strong “inter-legal” and human rights sensitivity.
But the power to have the first and the last word is inherently contested and there is an underlying tension about which judicial actor is entitled to it. Indeed, as Thucydides explained with the concept of αὔξησις, all human beings and institutions compete to increase their power. For this reason, I believe that, sooner or later, there could be a new conflict in which the CJEU will try to reassert its primacy.
But for now, instead of acting as prophets of doom, let’s enjoy the irenic “oasis of human rights” that the supreme courts of the European multilevel legal order are capable of creating when they act in a cooperative and dialogical way. A happy ending, for once.

Striking a Balance: CJEU Embraces Italian Constitutional Court's Advocacy for Fundamental Rights in EAW Cases – Judgments C-699/21 and C-700/21

In the judgments concerning cases C-699/21 and C-700/21, the Grand Chamber of the Court of Justice of the European Union (CJEU) answers to the questions raised by the Italian Constitutional Court in decisions 216 and 217 of 2021.
The two proceedings regard the Framework Decision 2002/584 on European Arrest Warrant (EAW) and, in particular, its compatibility with the fundamental rights recognized by both the Italian Constitution and the Charter of the Fundamental Rights of the European Union (CFREU).
In its decisions, the Italian Constitutional Court recognized certain instances of incompatibility between the EAW discipline, as transposed into Italian law, and the fundamental rights of suspected or sentenced individuals. However, acknowledging the significance of these issues for EU law (since the EAW matter is completely harmonised), and in order to uphold the primacy, unity, and effectiveness of EU law, the Court decided to request a preliminary ruling from the CJEU.
With the two judgments under consideration, the CJEU accepts the solutions suggested by the referring Court and acknowledges that the EAW discipline, as transposed into Italian law, may affect the fundamental rights of sentenced individuals.
In both sentences, the CJEU emphasizes the principle of mutual trust (particularly of mutual recognition in criminal matters) as well as the objective of combating impunity for the requested person. However, the Luxembourg Court also stresses the importance of the duty to protect her fundamental rights. According to the CJEU, the latter obligation may justify refusing the surrender of the requested person in cases where executing the EAW would infringe her fundamental rights, even beyond the grounds for non-execution specified in the Framework Decision. Indeed, Article 1(3) of the Framework Decision already establishes the general principle according to which the EAW discipline does not modify the obligation to respect fundamental rights and principles as enshrined in Article 6 TEU.
More specifically, in the first judgment (18 April 2023) the CJEU addresses the situation of a person suffering from a serious chronic and potentially irreversible illness that poses a risk of serious harm to her health if surrendered. The Framework Decision does not include such a ground for refusing the execution of the EAW because – on the basis of the principle of mutual trust - there is a presumption that the care and treatment provided in the Member States for the management of such illness will be adequate. However, Article 23(4) already establishes that the surrender may be temporarily postponed if there are substantial grounds for believing that it would endanger the requested person's life or health. Therefore, the executing judicial authority may already postpone the execution of an EAW if there is a risk of a serious harm to health.
According to the CJEU, this discretion should be exercised in accordance with Article 4 CFREU, which prohibits, inter alia, inhuman and degrading treatment (§38). This prohibition would be violated if the surrender of a seriously ill person would cause her imminent death or a serious, rapid and irreversible decline in her state of health or a significant reduction in life expectancy. Therefore, and in line with the approach taken in Aranyosi and Căldăraru, Article 23(4) of the Framework Decision should be interpreted as requiring a dialogue procedure in which the executing judicial authority must request the issuing judicial authority to provide it with all the information necessary to ensure that the manner in which the EAW will be executed rules out the aforementioned risks. If such safeguards are provided, the EAW must be executed. Otherwise, in accordance with Article 1(3) of the Framework Decision interpreted in light of Article 4 CFREU, the executing judicial authority cannot give effect to the EAW. In this way, as the Advocate General Manuel Campos Sánchez-Bordona suggested in his opinion, the CJEU does not create a new rule but fulfils the positive requirement laid down in Article 1(3) through the remedy provided by Article 23(4) of the Framework Decision.
The reasoning of the CJEU is clearly in line with that already developed by the Italian Constitutional Court, which referred to Article 4 of the CFREU and proposed an extension of the dialogue procedure established in the Aranyosi and Căldăraru judgment. The Italian Constitutional Court also emphasized the right to health (Articles 3 and 35 of the CFREU). However, according to the CJEU, the prohibition of inhuman and degrading treatment is deemed sufficient to protect the requested person (§54).
The second judgment (6 June 2023) concerns an EAW issued against a citizen of a third country who, however, lawfully has residence or abode in the territory of a Member State. The problem is that the Italian legislation transposing the Framework Decision absolutely precludes the executing judicial authorities from refusing to surrender third-country nationals irrespective of the links those individuals have with Italian territory. Therefore, the ground for optional non-execution of the EAW provided by Article 4(6) of the Framework Decision – which refers to the case where the requested person is staying in, or is a national or a resident of the executing Member State, and that State undertakes to execute the sentence or detention order in accordance with its domestic law – can be invoked for EU citizens but not for third-country nationals.
Recalling the Wolzenburg decision, the CJEU acknowledges that Member States, while implementing Article 4(6) of the Framework Decision, may restrict, in a manner consistent with the principle of mutual recognition, the situations in which they can refuse to surrender a person falling within its scope. However, this discretion is constrained by the need to uphold the fundamental rights of the requested person, particularly the principle of equality before the law as enshrined in Article 20 of the CFREU (§40). This principle, that applies also to third-country nationals, requires that similar situations should not be treated differently and that different situations should not be treated in the same manner, unless there is an objective justification for such different treatment.
According to the CJEU, the situation of a third-country national who is the subject of an EAW and is staying or residing in the executing Member State may not necessarily be different from that of a national of that Member State or another Member State. Instead, “it must be held that those persons may be in a comparable situation for the purpose of applying the ground of optional non-execution provided for in that provision, when they are integrated to a certain extent in the executing Member State” (§50). Therefore, legislation such as the Italian law (Article 18 of Law N. 69/2005), which absolutely and automatically excludes third-country nationals from the benefit of the ground for optional non-execution of an EAW provided in Article 4(6) of the Framework Decision, violates the principle of equality before the law enshrined in Article 20 of the CFREU.
However, it is permissible for the transposing Member State to impose the condition that the non-execution is subject to the third-country national having stayed or resided continuously in that Member State for a minimum period of time. This condition does not exceed what is necessary to ensure that the requested person is integrated to a certain extent in the executing Member State. Indeed, the CJEU clarifies that the objective of Article 4(6) of the Framework Decision is to increase the requested person’s chances of reintegrating into society when the sentence imposed on her expires (§49). Therefore, national law cannot deprive the executing judicial authority of the necessary discretion to decide whether or not to refuse the execution of the EAW when the requested person, who is not a national of the executing Member State, is staying or residing in that Member State within the meaning of Article 4(6) of the Framework Decision.
Having clarified that the ground for optional non-execution of the EAW provided by Article 4(6) of the Framework Decision may also be applied to a third-country national, the CJEU proceeds to address the second question, regarding the criteria and conditions to determine whether the links are significant enough to justify the refusal of surrender. The Court refers to the elements mentioned in recital 9 of the Framework Decision 2008/909, which shares the same objective as Article 4(6): namely, facilitating the social rehabilitation of the sentenced person. Those elements “include, in essence, the attachment of that person to the executing Member State, and whether that Member State is the centre of his or her family life and his or her interests, taking into account, inter alia, his or her family, linguistic, cultural, social or economic links to that State” (§62). The CJEU recognizes that these elements should also be considered by the executing judicial authority to determine whether the third-country national is staying or residing in the executing Member State.
In this decision as well, the CJEU acknowledges many of the arguments put forth by the Italian Constitutional Court. Indeed, the CJEU references the Wolzenburg judgment and the Framework Decision 2008/909, also highlighting the importance of the social rehabilitation of the sentenced person for Article 4(6) of the Framework Decision. Nevertheless, the CJEU does not make explicit reference to the right to family life (in line with the opinion of Advocate General Manuel Campos Sánchez-Bordona), despite the emphasis placed on its significance by the Italian Constitutional Court. Nonetheless, it should be noted that familial connections are acknowledged by the CJEU as a decisive factor in determining whether there is a legitimate interest to justify enforcing the sentence imposed in the issuing Member State on the territory of the executing Member State.
To conclude, in cases C-699/21 and C-700/21, the CJEU embraces the peace pipe presented by the Italian Constitutional Court to heal the institutional wounds arising from the Taricco affair (see also M.A.S.). By utilizing the preliminary reference procedure as a means of dialogue, the CJEU cooperates with the Italian Constitutional Court in order to enhance the safeguarding of fundamental rights for all individuals, including both EU citizens and third-country nationals, within the framework of the European multilevel penal legal system, as already done in the LM judgment. Therefore, these two judgments once again demonstrate - if there ever was a need - that the dialogue between the CJEU and Member States' Supreme Courts serves as a mechanism to ensure the compatibility of EU "criminal" law with the fundamental rights of individuals under suspicion.

Le ordinanze n. 216 e 217 del 2021 della Corte Costituzionale: il rinvio pregiudiziale come calumet della pace nell’ordinamento (penale) multilivello

Con le due pronunce in commento, la Corte Costituzionale pare voler porgere un calumet della pace alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea. La memoria delle tensioni che hanno percorso i confini dei territori del diritto penale (e che sono culminate nel duello ingaggiato nella saga Taricco) è ancora vivida, ma la Consulta pare - con queste due ordinanze - intenzionata a ripristinare un’interazione collaborativa con la Corte di Lussemburgo. Va peraltro riconosciuto che alcuni gesti di riconciliazione erano già stati compiuti dalla Corte Costituzionale negli ultimi anni, in particolare con le ordinanze n. 117 del 2019 e n. 182 del 2020, con le quali essa aveva effettuato due rinvii pregiudiziali alla Corte di Giustizia.
A ben vedere, tali sviluppi vanno inquadrati nel più complesso assetto di relazioni tra gli organi giurisdizionali dell’ordinamento multilivello per come configurato a seguito della sentenza n. 269 del 2017. In tale pronuncia, la Consulta, correggendo (o, forse, alterando) la dottrina Granital (sentenza n. 170 del 1984), ha sancito che, laddove una legge sia oggetto di dubbi di compatibilità tanto in riferimento alla Costituzione quanto in relazione alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (d’ora innanzi, la Carta), allora «debba essere sollevata la questione di legittimità costituzionale, fatto salvo il ricorso al rinvio pregiudiziale». Con questa statuizione la Corte Costituzionale ha impresso una decisa spinta centripeta al sindacato di conformità della legge rispetto ai diritti fondamentali (Manacorda, ‘Doppia pregiudizialità' e Carta dei diritti fondamentali, in Riv. it. dir. proc. pen., 2020, p. 572 ss.). In alcune pronunce successive, comunque, la Consulta ha stemperato il principio della priorità della questione di costituzionalità, trasformando quello che pareva un dovere in una mera “opportunità” (Amalfitano).
È proprio in questo contesto che si collocano le ordinanze gemelle in commento, entrambe concernenti la compatibilità della disciplina del mandato di arresto europeo (d’ora innanzi, MAE) rispetto a taluni diritti fondamentali protetti tanto dalla Costituzione quanto dalla Carta. In entrambe le pronunce, la Corte Costituzionale ha deciso di effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte di Lussemburgo.
La prima ordinanza (n. 216) riguarda in particolare la legittimità degli artt. 18 e 18-bis della l. 69/2005, di cui la Corte di appello di Milano prospetta un possibile profilo di contrasto rispetto alla tutela del diritto alla salute laddove essi non prevedono quale motivo di rifiuto della consegna «ragioni di salute croniche e di durata indeterminabile che comportino il rischio di conseguenze di eccezionale gravità per la persona richiesta».
La seconda ordinanza (n. 217) attiene ancora alla legittimità dell’art. 18 bis della l. 69/2005, censurato dalla Corte di appello di Bologna «nella parte in cui non prevede il rifiuto facoltativo della consegna del cittadino» di un Paese terzo «che legittimamente ed effettivamente abbia residenza o dimora nel territorio italiano» quando la pena o la misura di sicurezza irrogata nei suoi confronti potrà comunque essere eseguita in Italia. Ad opinione del giudice territoriale, tale previsione pregiudica la funzione risocializzativa della pena nonché il diritto del condannato al rispetto della propria vita familiare.
Le ordinanze – originate dalla penna del medesimo giudice redattore – seguono un iter argomentativo simile. Dopo aver fugato una serie di questioni preliminari, infatti, la Corte Costituzionale ammette la rilevanza non solo nazionale ma anche europea delle censure di illegittimità della normativa scrutinata. In particolare, citando le celebri sentenze Fransson e Melloni, la Consulta riconosce che spetta innanzitutto alla Corte di Giustizia il compito di pronunciarsi sullo standard di tutela dei diritti dei condannati al cui rispetto è subordinata la legittimità della disciplina del MAE (n. 216): e ciò in quanto «la materia del» MAE «è interamente armonizzata» dalla decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, essendo dunque il parametro di legittimità di tale disciplina quello «risultante dalla Carta […] e dall’art. 6 del Trattato sull’Unione europea» (n. 217). Si tratta, per esplicita ammissione della Corte Costituzionale, di una logica imposta dalla necessità di preservare il primato, l’unità e l’effettività del diritto dell’Unione, la quale preclude agli Stati Membri di «condizionare l’attuazione del diritto dell’Unione […] al rispetto di standard puramente nazionali di tutela dei diritti fondamentali». Lo scarto rispetto alla prima ordinanza della pièce Taricco (n. 24 del 2017) è evidente.
In entrambe le ordinanze, comunque, la Corte Costituzionale non si astiene dal fornire ai giudici di Lussemburgo degli argomenti orientati al riconoscimento di alcuni profili di incompatibilità della disciplina del MAE rispetto ai diritti fondamentali dei condannati. È importante sottolineare che la Consulta, nel far ciò, si ispira al principio di «costruttiva e leale cooperazione tra i sistemi di garanzia» e, perciò, formula delle osservazioni fondate (non sulla propria interpretazione della Costituzione, bensì) sull’interpretazione che la Corte di Giustizia ha fornito del diritto europeo, rimettendo ad essa l’identificazione della soluzione più idonea a bilanciare i diversi interessi coinvolti. Tuttavia, e anche tale aspetto va rimarcato, la Consulta indirizza chiaramente le sue considerazioni nel senso di riconoscere il vulnus che l’attuale disciplina del MAE determina nei confronti dei diritti fondamentali dei condannati. Le ordinanze non sono, dunque, neutrali: anzi, esse depongono chiaramente nel senso di consentire il rifiuto (ad oggi non ammesso) della consegna dell’individuo in presenza di determinate condizioni concernenti la sua salute o il suo radicamento territoriale. Non si tratta di un “frutto avvelenato”: secondo la Consulta, infatti, è «lo stesso diritto dell’Unione» a non poter «tollerare che l’esecuzione del» MAE «determini una violazione dei diritti fondamentali dell’interessato» (n. 216).
Più nel dettaglio, nell’ordinanza n. 216, la Corte Costituzionale suggerisce ai giudici di Lussemburgo di estendere all’ipotesi da essa esaminata i meccanismi interlocutori delineati nella sentenza Aranyosi e in altre sentenze successive (Celmer). In tali pronunce si è stabilito che, nei casi in cui si manifestano «pericoli di violazione dei diritti fondamentali […] connessi a carenze sistemiche» dello Stato di emissione, le autorità giudiziarie dello Stato di esecuzione devono rifiutare la consegna laddove, in concreto e sulla base di «motivi seri e comprovati», tale rischio possa riguardare anche il soggetto interessato: a tal fine, «l’autorità giudiziaria dell’esecuzione deve chiedere all’autorità giudiziaria emittente […] ogni informazione» necessaria per verificare l’esistenza di questo rischio. Ebbene, secondo la Corte Costituzionale, tale procedura dialogica dovrebbe essere applicata anche alla «diversa ipotesi in cui le condizioni patologiche, di carattere cronico e di durata indeterminabile, della singola persona richiesta siano suscettibili» di peggiorare «nel caso di consegna». La Consulta ritiene però che tale meccanismo non possa essere esteso in via interpretativa dal giudice comune alla «ipotesi» sub iudice, in quanto essa si differenzia da quella sinora trattata dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia poiché è connotata non da carenze “sistemiche e generalizzate” dello Stato di emissione, bensì da una situazione individuale in cui, per le specifiche condizioni della «singola persona richiesta», l’esecuzione del MAE determinerebbe un vulnus ai suoi diritti fondamentali. In quest’ottica, dunque, la Corte Costituzionale, pur prospettando tale soluzione ermeneutica, esclude che essa possa essere adottata dai giudici nazionali e richiede, anzi, che sia la Corte di Giustizia a farla propria, eventualmente adattandola alle esigenze della situazione considerata: si tratta di una soluzione che, evidentemente, favorisce l’uniformità e l’effettività del diritto europeo. Ad ogni modo, a favore dell’estensione del meccanismo di interlocuzione delineato dalla Corte di Lussemburgo depongono, secondo la Corte Costituzionale, tanto il diritto alla salute per come enucleato dagli artt. 3 e 35 della Carta quanto il diritto, richiamato dall’art. 4 della Carta, a non subire trattamenti inumani e degradanti. D’altra parte, la Consulta riconosce che tali diritti vadano comunque bilanciati con l’interesse a perseguire, condannare e punire gli autori di reato: tuttavia, tale interesse non appartiene solo allo Stato di emissione del MAE, ma a tutti gli Stati Membri e ciò, implicitamente, comporta che nel caso in esame esso possa essere soddisfatto anche se la consegna viene rifiutata e la pena eseguita in Italia.
L’ordinanza 217 riguarda invece il MAE emesso nei confronti di un cittadino di un Paese terzo che, però, sia legittimamente radicato nel territorio di uno Stato membro. A tal proposito, va innanzitutto rammentato che, con la sentenza n. 227 del 2010, la Corte Costituzionale aveva acclarato l’incostituzionalità della allora vigente disciplina interna di attuazione della decisione quadro 2002/584/GAI «nella parte in cui non prevedeva il rifiuto di consegna - oltre che del cittadino italiano - anche del cittadino di un altro Stato membro […] che legittimamente ed effettivamente avesse residenza o dimora nel territorio italiano»: tale pronuncia era stata argomentata sulla base del divieto di discriminazione previsto dall’art. 18 TFUE e del contrasto tra la normativa europea e quella nazionale di recepimento. L’ipotesi in esame è, però, evidentemente diversa poiché, come ricorda la Corte, il cittadino del Paese terzo non può invocare «il principio di non discriminazione in base alla nazionalità». Ciò chiarito, dunque, la Consulta - dopo aver ripercorso la giurisprudenza della Corte di Lussemburgo concernente questioni affini (ma distinte) - si sofferma prevalentemente sulle opportunità di reinserimento sociale del condannato. In particolare, essa rammenta che la stessa Corte di Giustizia, a partire dalla sentenza Kozlowski, ha costantemente sottolineato che «il motivo di non esecuzione facoltativa stabilito all’art. 4, punto 6, della decisione quadro mira segnatamente a» favorire l’incremento delle «opportunità di reinserimento sociale della persona ricercata una volta scontata la pena». Al perseguimento di tale scopo, del resto, è preordinata anche la successiva e collegata decisione quadro 2008/909/GAI del Consiglio, la quale si applica anche ai cittadini di Paesi terzi. Anche in questa ordinanza, peraltro, la Consulta precisa che il rifiuto della consegna del condannato non pregiudica l’intento della disciplina del MAE, ossia «lottare contro l’impunità di una persona ricercata», in quanto «lo Stato dell’esecuzione si impegna a riconoscere ed eseguire esso stesso la pena inflitta dallo Stato di emissione, assicurandone così l’effettività e, assieme, la maggiore funzionalità rispetto alla sua finalità di risocializzazione del condannato». Allo scopo di corroborare tali argomenti, la Consulta richiama anche la giurisprudenza della Corte EDU, la quale ha ritenuto che il diritto del condannato al rispetto della propria vita familiare (art. 8 CEDU) fosse funzionale alla capacità risocializzativa della pena. La questione rimessa alla Corte di Giustizia riguarda proprio la compatibilità con il diritto europeo di una disciplina come quella italiana che preclude in maniera assoluta ai giudici di esecuzione di rifiutare la consegna di cittadini di Paesi terzi che dimorino o risiedano sul loro territorio; inoltre, laddove sia riconosciuta l’illegittimità di una normativa siffatta, la Consulta chiede anche di chiarire sulla base di quali criteri i legami dei soggetti interessati possano essere ritenuti tali da giustificare il rifiuto della consegna.
Nelle prime letture delle due ordinanze (Barbieri) è stata sottolineata la tensione tra l’approccio, diffidente e chiuso, dei giudici territoriali e l’attitudine, equilibrata e collaborativa, della Corte Costituzionale. A chi scrive, però, non sembra che si possa ascrivere alle Corti di appello rimettenti un atteggiamento inopinatamente ostile rispetto alla Corte di Giustizia: al contrario, il loro modus operandi si inscrive all’interno del modello delineato dalla sentenza 269 del 2017, secondo cui è “opportuno”, nei casi di “doppia pregiudizialità”, sollevare prioritariamente la questione di costituzionalità. Che, poi, la loro scelta sia anche un precipitato del disincanto, diffuso tra i penalisti soprattutto a seguito della vicenda Taricco, nella capacità della Corte europea di comprendere a pieno le esigenze di garanzia degli imputati e dei condannati è difficilmente contestabile.  Va però anche ricordato che, nei casi in esame, le Corti di appello chiedono che gli venga riconosciuta la facoltà di rifiutare la consegna del soggetto interessato e di preservare, dunque, il potere esecutivo dell’ordinamento nazionale su di esso: è naturale, dunque, che esse si rivolgano all’interlocutore (la Corte Costituzionale) che pare più sensibile all’esigenza di non erodere lo spazio di intervento dell’apparato punitivo italiano. Molteplici sono, dunque, le ragioni della scelta dei giudici territoriali di interrogare, innanzitutto, la Corte Costituzionale: la prima istituzionale, la seconda culturale e l’ultima, infine, strategica.
Ad ogni modo, tali profili di analisi, pur interessanti, risultano tutto sommato secondari. Il punto di maggior rilievo è, infatti, l’approccio collaborativo adottato dalla Corte Costituzionale. Il rinvio pregiudiziale, brandito nella saga Taricco per minacciare epiloghi drammatici, viene in questa occasione impiegato come calumet della pace, offerto alla Corte di Giustizia nella volontà di superare le tensioni del passato e di addivenire (non solo a una soluzione dei casi concreti soddisfacente sul piano della tutela dei diritti fondamentali, ma anche) a un assetto di rapporti istituzionali più equilibrato e propizio per le garanzie individuali. In esso, a seguito della sentenza n. 269 del 2017, la Corte Costituzionale si propone come autorevole intermediario tra i giudici comuni e la Corte di Giustizia. Nella prospettiva dei penalisti, pedanti custodi del patrimonio di garanzie individuali accumulato nel tempo, tale equilibrio risulta apprezzabile: il coinvolgimento di più organi giurisdizionali costituisce infatti la più immediata forma di tutela dei diritti fondamentali degli individui. Più complessa e articolata è, invece, la valutazione da operare nella prospettiva dei rapporti tra sistemi di garanzia nell’ordinamento multilivello: basti qui osservare che il giudizio a ciò relativo dipende, in gran parte, dal modo in cui la Corte Costituzionale interpreterà la sua funzione di tramite tra le istanze di tutela manifestate dal caso concreto e la possibilità di soddisfarle mediante i dispositivi di garanzia nazionali ed europei. Essa potrebbe farsi portatrice di dichiarazioni di guerra (come nell’affaire Taricco), oppure potrebbe proporre tregue e, addirittura, stipulare alleanze nel nome della protezione dei diritti fondamentali degli individui (come nelle ordinanze in commento). In ogni caso, rimane un dato ineludibile: nel modello designato dalla sentenza n. 269 del 2017 è la Corte Costituzionale a fungere da arbitro degli equilibri dell’ordinamento multilivello. Fintanto che essa svolgerà tale ruolo con la spiccata sensibilità dimostrata nelle ordinanze in commento, la concordia regnerà sulle terre del diritto penale; altrimenti, si ridesteranno le tensioni appena sopite. L’equilibrio, si intende, è assai fragile.

La Corte Costituzionale torna sul divieto di analogia in malam partem in materia penale: canoni di tecnica ermeneutica e indicazioni di politica criminale nello scenario della crisi della legalità

La sentenza n. 98 del 2021 rappresenta una decisione di grande interesse per gli studiosi di diritto pubblico in quanto la Corte Costituzionale, muovendo da una questione di legittimità costituzionale di rilevanza apparentemente circoscritta, articola una argomentazione di ampio respiro, la quale tocca uno dei pilastri fondamentali della roccaforte - da tempo sotto assedio - del principio di legalità penale, ossia il divieto di analogia in malam partem.
L’occasione per tornare su tale postulato è offerta alla Corte da un incidente di costituzionalità prima facie distante dal dibattito relativo al ruolo del formante giurisprudenziale rispetto alla lex poenalis. Il Tribunale di Torre Annunziata, infatti, ha sollevato una questione di legittimità costituzionale (rispetto agli artt. 3, 24 e 111 Cost.) riguardante l’art. 521 c.p.p. «nella parte in cui non prevede la facoltà dell’imputato, allorquando sia invitato dal giudice del dibattimento ad instaurare il contraddittorio sulla riqualificazione giuridica del fatto, di richiedere al giudice del dibattimento il giudizio abbreviato relativamente al fatto diversamente qualificato». Il sospetto di incostituzionalità relativo a tale disposizione era sorto in quanto il giudice di merito aveva ritenuto che il fatto contestato all’imputato dovesse essere qualificato non - come originariamente ritenuto dall’accusa - come atti persecutori aggravati dalla presenza di una relazione affettiva (art. 612 bis, co. 2 c.p.), bensì come maltrattamenti in famiglia (art. 572 c.p.). Più nel dettaglio, il rimettente aveva reputato che il caso in esame andasse inquadrato entro i confini di quest’ultima fattispecie, «diversa e ben più grave», in quanto l’imputato avrebbe commesso i fatti contestatigli in costanza di una relazione sentimentale intercorsa con la persona offesa che, pur non sfociando in una convivenza, sarebbe comunque stata «seria, consolidata e fondata sulla condivisione dei rispettivi affetti». Esplicitamente, pertanto, il rimettente si era riferito al canone ermeneutico della «interpretazione estensiva», ritenendo che il requisito della “convivenza” richiesto dall’art. 572 c.p. si potesse estendere anche a condotte maltrattanti compiute in un «contesto affettivo protetto» in cui non v’è però una coabitazione perdurante nel tempo. Ad avviso del giudice, peraltro, tale interpretazione sarebbe stata corroborata dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, la quale nei suoi precedenti avrebbe imperniato l’applicazione dell’art. 572 c.p. non tanto sul «dato formale della condivisione continuativa di spazi fisici», quanto piuttosto sul «dato sostanziale della condivisione di progetti di vita».
La Corte Costituzionale non entra nel merito della questione di legittimità costituzionale riguardante l’art. 521 c.p.p. poiché scardina il prius logico della sua rilevanza per il giudizio principale (ossia la riqualificazione del fatto contestato all’imputato nel delitto di maltrattamenti in famiglia) e la dichiara, pertanto, inammissibile. Tralasciando dunque il tema della controversa costituzionalità dell’art. 521 c.p.p. (su cui Tondi), in questo breve commento ci si intende soffermare sulla argomentazione elaborata dalla Corte nell’orizzonte problematico della legalità penale. L’iter motivazionale sviluppato a tal proposito può essere suddiviso in due principali passaggi argomentativi: il primo, di valenza generale, consiste nella ricostruzione del significato del divieto di analogia in malam partem in materia penale, mentre il secondo, di portata più specifica, concerne la corretta interpretazione dell’art. 572 c.p. alla luce di tale canone ermeneutico.
Procedendo in tale ordine, con riferimento al primo aspetto va osservato che la Corte è consapevole della rilevanza e, al contempo, della (sempre più manifesta) precarietà teorica del divieto di analogia in malam partem e pertanto, al fine di consolidare la sua motivazione, richiama alcune tra le sentenze più rilevanti in materia di legalità penale (tra le quali, ad esempio, la n. 96 del 1981, la n. 364 del 1988 e la n. 327 del 2008). In particolare, dopo aver ricordato le fonti di tale postulato (art. 14 delle Preleggi e, implicitamente, art. 1 c.p. e art. 25, co. 2 Cost.), la Corte ne illustra il significato sostenendo che esso «non consente di riferire la norma incriminatrice a situazioni non ascrivibili ad alcuno dei suoi possibili significati letterali e costituisce così un limite insuperabile rispetto alle opzioni interpretative a disposizione del giudice». A sostegno di tale lettura viene menzionata anche la giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht, secondo cui in materia penale «il possibile significato letterale della legge fissa il limite estremo della sua legittima interpretazione da parte del giudice». Di grande interesse è, poi, la ricostruzione delle ragioni poste a fondamento del divieto di analogia in malam partem, che a tal fine viene osservato nella sua complementarità rispetto agli altri corollari della legalità penale, ossia il principio di riserva di legge e il principio di determinatezza. Trattasi di «corollari posti a tutela sia del principio “ordinamentale” della separazione dei poteri […]; sia della garanzia “soggettiva”, riconosciuta ad ogni consociato, della prevedibilità delle conseguenze sanzionatorie delle proprie condotte, a tutela delle sue libere scelte d’azione». In quest’ottica, dunque, il divieto di analogia in malam partem costituisce il contrappunto (non solo del principio della «riserva assoluta di legge in materia penale», ma anche) dell’imperativo costituzionale, rivolto al legislatore, di «formulare norme concettualmente precise sotto il profilo semantico» e volge a impedire che il giudice possa assumere «un ruolo creativo». Per corroborare tale affermazione, si citano le parole della sentenza n. 115 del 2018, ove con estrema chiarezza la Corte ha affermato che «l’ausilio interpretativo del giudice penale non è che un posterius incaricato di scrutare nelle eventuali zone d’ombra, individuando il significato corretto della disposizione nell’arco delle sole opzioni che il testo autorizza e che la persona può raffigurarsi leggendolo».
Tali statuizioni di principio vengono poi calate dalla Corte nella questione sottoposta al suo scrutinio. Pur riconoscendo le esigenze di giustizia sostanziale che muovono l’indirizzo interpretativo cui ha aderito il Tribunale di Torre Annunziata - ossia «assicurare una più intensa tutela penale a persone particolarmente vulnerabili, vittime di condotte abusive nell’ambito di rapporti affettivi dai quali esse hanno difficoltà a sottrarsi» - la Corte riafferma però il primato costituzionale del divieto di analogia in malam partem. Dopo aver dimostrato che la giurisprudenza di legittimità fornisce «indicazioni assai meno univoche di quanto appaia dall’ordinanza di rimessione», la Corte evidenzia infatti la necessità «di chiarire se davvero possa sostenersi che […] un rapporto affettivo dipanatosi nell’arco di qualche mese e caratterizzato da permanenze non continuative di un partner nell’abitazione dell’altro possa già considerarsi […] come una ipotesi di “convivenza”» o di appartenenza (della vittima) «alla medesima “famiglia” dell’imputato». L’interrogativo pare, in verità, retorico: la risposta che la Corte ritiene scontata è, evidentemente, negativa e preclude, dunque, un’interpretazione che, pur giustificabile dal punto di vista «teleologico e sistematico» (e delle esigenze di giustizia sostanziale), si scontra con il limite, invalicabile, costituito dall’art. 25, co. 2 Cost. Emerge qui una caratteristica ricorrente dell’operato della Corte quando foggia la materia della legalità penale: essa fornisce indicazioni interpretative non solo generali (sui criteri ermeneutici ammissibili e sulla relativa gerarchia) ma, anche, circostanziate, ossia attinenti alla possibilità di sussumere determinati fatti entro le incriminazioni sottoposte al suo sindacato, esercitando così una funzione quasi nomofilattica (cfr., ad esempio, proprio le sentenze n. 96 del 1981, n. 34 del 1995 e n. 327 del 2008).
Ad avviso di chi scrive, due sono i profili che meritano alcuni cursori cenni di analisi critica. Il primo concerne la distinzione tra “interpretazione estensiva” e “analogia in malam partem”, da sempre punctum dolens dell’esegesi penalistica. Nella pronuncia in commento, la Corte individua la linea di demarcazione tra le due tecniche ermeneutiche nei «possibili significati letterali» attribuibili alla norma, non reputando che il canone “teleologico” - che pure fonda la controversa interpretazione del giudice principale - possa interferire con la loro mera “dichiarazione”. Si tratta di un’impostazione formalmente corretta che, però, genera alcune perplessità in quanto pare escludere che la ratio della norma incriminatrice possa svolgere alcuna funzione nell’interpretazione della disposizione. Il tema è assai impegnativo, anche in considerazione del rilievo che in tale materia ha l’elemento del “tipo criminoso” (per tutti, Palazzo), e la letteratura che lo riguarda è tanto sterminata da rendere velleitario ogni tentativo di fornire, in questa sede, un contributo originale: ci si limita pertanto ad osservare che il richiamo al «significato letterale» del testo legislativo operato dalla Corte nella sentenza in commento si presta ad essere letto come un tributo ai canoni classici del diritto penale moderno che però stride con la (sempre più diffusa) consapevolezza dell’impossibilità dei criteri semantici e sintattici di servire come argine alla discrezionalità ermeneutica del giudice. In quest’ottica, pare legittimo dubitare che le formule impiegate dalla Corte – ascrivibili alla “mitologia” dell’illuminismo giuridico - possano contribuire al superamento della crisi attuale della legalità penale e al conseguimento di quel «riorientamento gestaltico» di cui, secondo alcuni, la scienza penale ha «urgente bisogno» (M Vogliotti, Dove passa il confine? Sul divieto di analogia nel diritto penale, Torino, 2011, p. 9): tale ardua impresa richiede infatti argomenti originali, capaci di spingersi oltre gli stilemi convenzionali e oltre, dunque, la «prospettiva culturale nel cui seno è germogliato lo stesso principio di legalità». A tal riguardo, va comunque riconosciuto che, probabilmente, la semplicità delle motivazioni adottate dalla Corte sul piano dei principi è da ascrivere alla linearità della vicenda sottoposta al suo scrutinio: in effetti, ricondurre una relazione sentimentale durata per pochi mesi e connotata dall’assenza di una coabitazione stabile entro i rapporti di “convivenza” o “di famiglia” richiesti dall’art. 572 c.p. pare soluzione interpretativa distorta e forzata, che la Corte può agevolmente (e condivisibilmente) censurare.
Il secondo profilo riguarda invece l’identificazione delle ragioni di garanzia poste a fondamento del divieto di analogia in malam partem. A tal proposito, è interessante rilevare come la Corte, sulla scorta della considerazione degli altri corollari del principio di legalità penale, individui un duplice ordine di giustificazioni: il primo, “oggettivo”, concerne l’esigenza di assicurare la separazione dei poteri, mentre il secondo, “soggettivo”, consiste nella necessità di garantire all’individuo la certezza del diritto e, dunque, la prevedibilità delle conseguenze sanzionatorie delle sue condotte. La Corte, dunque, ribadisce la matrice garantista che è comune a tutte le declinazioni funzionali della legalità penale e conferma un’acquisizione ampiamente condivisa dalla scienza giuridica, ossia che le radici assiologiche del divieto di analogia in malam partem (perlomeno nella prospettiva della “mitologia” legalista dell’illuminismo giuridico) sono rappresentate proprio dal rispetto del principio democratico e, soprattutto, dalla tutela della libertà individuale (M. Vogliotti, cit., p. 35 ss.). Probabilmente, tale ricognizione dei fondamenti classici della legalità penale ha lo scopo di riaffermare la preminenza assiologica del principio in discussione, rammentando così all’interprete che nessuna ragione di giustizia sostanziale può giustificare la violazione di tale dogma e dei suoi corollari, i quali rappresentano un apparato di garanzia della libertà personale imprescindibile per il nostro ordinamento democratico. Tale monito, ovviamente, travalica i confini della vicenda sub iudice e assume la valenza di un insegnamento generale di diritto penale costituzionale così riassumibile: l’intero sistema della legalità penale va letto e giustificato sulla base del postulato assiologico del favor libertatis.
Nihil sub sole novi, si dirà: ma, in una fase storica in cui dominano il “paradigma vittimario” e la “pulsione vendicatoria”, raffigurare alla maniera neoclassica (rectius, neoilluminista) l’architettura liberale e garantista dell’edificio della legalità penale è operazione che, probabilmente, non ne ricompone le fratture ma che, comunque, ha una chiara valenza simbolica e culturale. In altri termini, la pronuncia in commento si apprezza non tanto dal punto di vista dell’originalità degli argomenti tecnico-giuridici proposti, quanto piuttosto con riguardo all’indirizzo di politica criminale che la Corte esprime mediante l’uso di tali argomenti canonici: essa sancisce che i principi di garanzia formale della libertà personale rappresentano un valore irrinunciabile del nostro ordinamento costituzionale e che nessuna esigenza sostanziale di tutela penale, per quanto “comprensibile”, può giustificarne il sacrificio. Nel contesto burrascoso della legalità «ibrida», dunque, la Corte tenta di recuperare «il senso e le ragioni» di quell’etica del limite che informa il divieto di analogia in malam partem (M. Vogliotti, cit., p. 142).

Recensione a U. Adamo, Costituzione e fine vita. Disposizioni anticipate di trattamento ed eutanasia, Wolters Kluwer, Milano, 2018

Recensione a U. Adamo,  Costituzione e fine vita. Disposizioni anticipate di trattamento ed eutanasia, Wolters Kluwer, Milano, 2018