Giulia Santomauro

1. La definizione di Paese di origine sicuro (POS) e le ricadute di natura procedurale e sostanziale che ne discendono costituiscono oggi uno dei profili più controversi nella materia dell’asilo. Ciò in quanto la qualificazione di uno Stato come “sicuro” determina l’applicazione della procedura accelerata o di frontiera, inclusa quella extraterritoriale attuata in Albania ai sensi del relativo Protocollo, ratificato con legge n. 14/2024, in luogo di quella ordinaria.
I regimi speciali – nella loro configurazione interna e, in maniera ancor più incisiva, alla luce della riforma introdotta dal regolamento (UE) 2024/1348 nell’ambito del Patto europeo sulla migrazione e l’asilo, pienamente operativo a partire da giugno 2026 – introducono compressioni significative: nella fase amministrativa, a causa della considerevole riduzione dei termini decisionali; in quella giurisdizionale, per il dimezzamento dei termini per proporre ricorso e la sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato. Ne deriva il rischio di compromettere l’accuratezza della valutazione della domanda di protezione internazionale, con ricadute sul diritto di difesa, sul diritto a un ricorso effettivo e, in ultima analisi, sul riconoscimento del diritto di asilo. La disciplina incide altresì sulla libertà personale, nella misura in cui consente il trattenimento del richiedente per un periodo massimo di quattro settimane in centri equiparati a hotspot o in centri per il rimpatrio situati in prossimità della frontiera o della zona di transito, “al solo scopo di accertare il diritto ad entrare nel territorio dello Stato”.
La possibilità di applicare tale concetto, secondo il regime giuridico dell’Ue precedente al Patto, era contemplata dagli artt. 36 e 37 della direttiva 2013/32/UE, configurandosi come un istituto di natura facoltativa, nondimeno recepito dalla maggior parte degli Stati membri (cfr. EUAA, Overview of the implementation of safe country concepts). In particolare, l’ordinamento italiano ha introdotto tale nozione relativamente di recente con il d.l. n. 113/2018: ai sensi dell’art. 2-bis del d.lgs. n. 25/2008, la nozione si fonda su una presunzione iuris tantum di manifesta infondatezza della domanda, superabile solo qualora il richiedente dimostri l’esistenza di gravi motivi personali idonei a escludere, nel suo caso concreto, la suddetta qualificazione.

2. Non sorprende che il tema dei POS, per la sua centralità, abbia alimentato frizioni tra legislatore e giudice, specialmente con riferimento alla legittimità dell’inclusione nelle relative liste di Stati terzi per i quali siano previste eccezioni territoriali o personali. Tali criticità si sono riflesse in un articolato contenzioso che ha coinvolto anche la Corte di giustizia, attraverso una serie di rinvii pregiudiziali sollevati dai Tribunali investiti della convalida dei trattenimenti di richiedenti asilo provenienti da POS in Albania. In una prima pronuncia (C-406/22, 4 ottobre 2024), la Corte ha affermato che la qualificazione di un POS richiede condizioni di sicurezza garantite in modo generale e uniforme sull’intero territorio. Successivamente, nelle cause riunite Alace e Canpelli (C-758/24 e C-759/24), ha precisato che l’assenza di atti di persecuzione, di tortura o di altre pene o trattamenti inumani o degradanti, nonché di pericoli derivanti da violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale, deve essere dimostrata non solo sull’intero territorio, ma anche con riferimento all’intera popolazione dello Stato interessato, confermando al contempo il potere-dovere del giudice nazionale di svolgere un esame completo ed ex nunc della designazione di un POS, così da assicurare un sindacato effettivo ai sensi dell’art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell’Ue.
Tale orientamento ha comportato, di fatto, un blocco dell’operatività del disegno italo- albanese, cui si è tentato di ovviare con il d.l. n. 37/2025, ampliando la platea dei soggetti trasferibili in Albania anche agli individui già trattenuti nei centri di permanenza per i rimpatri sul territorio nazionale. Su quest’ultimo profilo è tuttora pendente una pronuncia della Corte di giustizia, adita dalla Corte di Cassazione nell’ambito di un giudizio instaurato a seguito del ricorso proposto dal Ministero dell’Interno avverso le decisioni della Corte d’Appello di Roma che avevano negato la convalida dei provvedimenti di trattenimento disposti nei confronti di migranti trasferiti in Albania e ivi richiedenti protezione internazionale. Nel contempo, nelle conclusioni rese nella causa C-414/25, l’Avvocato generale Emiliou ha ritenuto il Protocollo Italia-Albania, in linea di principio, compatibile con il diritto dell’Unione quanto allo svolgimento di procedure di trattenimento e rimpatrio in strutture ubicate in uno Stato terzo, a condizione che queste restino soggette alla giurisdizione dello Stato italiano e che siano integralmente garantiti i diritti dei richiedenti – quali, ad esempio, il diritto all’informazione, alla consulenza legale, all’assistenza linguistica e a un controllo giurisdizionale effettivo – previsti dal sistema comune europeo di asilo, contribuendo così a delineare i margini entro cui tali meccanismi possono operare.

3. La questione relativa alla legittimità della disciplina sui POS rispetto all’impianto del diritto dell’Ue si è riaperta con il regolamento (UE) 2026/464 del 24 febbraio 2026, che riforma il regolamento procedure, anticipando alcune delle innovazioni più controverse del Patto e rendendole immediatamente applicabili. Invero, esso istituisce un elenco comune di POS a livello dell’Unione, comprendente Kosovo, Bangladesh, Colombia, Egitto, India, Marocco e Tunisia, cui si aggiungono, in via generale, i Paesi candidati all’adesione. Tale designazione si fonda su una valutazione generale della situazione giuridica, politica e istituzionale dei Paesi interessati, secondo i criteri stabiliti dal novellato art. 61, par. 1, del regolamento procedure. Ma la qualificazione non assume carattere assoluto. In primo luogo, essa resterà sempre superabile nel caso concreto, attraverso una valutazione individuale della domanda di protezione, ai sensi dell’art. 61, par. 5, lett. c), del regolamento procedure. In secondo luogo, il regolamento (UE) 2026/464 prevede specifiche ipotesi in cui la designazione non deve essere applicata con riferimento ai Paesi candidati all’adesione, stabilendo che il concetto di POS non operi qualora ricorra una delle circostanze indicate nel considerando 7, ossia: una minaccia grave alla vita o alla persona derivante da violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato; l’adozione di misure restrittive da parte dell’Unione per violazioni dei diritti fondamentali; o un tasso di riconoscimento delle domande di protezione internazionale superiore al 20% a livello dell’Unione.
La principale innovazione risiede, dunque, nella formalizzazione di una lista europea vincolante, destinata a essere applicata dagli Stati membri, prevalendo sulle designazioni nazionali, e, contestualmente, a sottrarsi alla disapplicazione da parte dei giudici nazionali.
A questo riguardo, emergono anzitutto perplessità sotto il profilo della trasparenza e della legittimità del processo decisionale. I criteri di designazione appaiono, infatti, non pienamente delineati e suscettibili di applicazioni disomogenee, mentre le fonti informative utilizzate non risultano sempre accessibili né verificabili. Sono inclusi, del resto, Paesi come la Colombia e il Bangladesh, la cui presunzione di sicurezza sembra fondarsi su un ragionamento essenzialmente probabilistico relativo all’esito delle domande di asilo, pur in presenza di condizioni che appaiono ancora lontane dal rispetto dei livelli minimi di tutela dei diritti umani (cfr., fra le Country of Information più recenti: Amnesty International, The State of the World’s Human Rights; Colombia 2025, 2026; UK Home Office, Country Policy and Information Note Colombia: Armed groups and criminal gangs, 2026; EUAA, Bangladesh: Country Focus, 2025). Una simile opacità difficilmente si concilia con i parametri elaborati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, la quale ha ribadito l’esigenza che tanto il richiedente quanto il giudice possano accedere alle informazioni poste a fondamento della qualificazione di un Paese come sicuro, al fine di garantire un controllo effettivo sulla legittimità della decisione.
Al di là della sua presentazione politica come strumento di accelerazione procedurale e di uniformazione delle prassi nazionali, la lista comune dei POS impone, inoltre, una riflessione sulla sua compatibilità con l’intero assetto garantista del diritto dell’Unione. L’anticipazione dell’applicazione di tali disposizioni sembra, in effetti, funzionale a neutralizzare gli esiti della giurisprudenza della Corte di giustizia e di rispondere alle esigenze di alcuni Stati membri, tra cui rientra certamente l’Italia, interessati a recuperare margini di funzionamento delle procedure accelerate e di frontiera, anche attraverso il ricorso alle eccezioni territoriali e personali. Tuttavia, riducendo lo spazio di sindacato del giudice nazionale e accentrando il controllo sulla legittimità della designazione dinanzi ai giudici di Lussemburgo, la qualificazione di un Paese come sicuro tende a divenire sempre meno contestabile dal singolo richiedente, con possibili ricadute sulle garanzie individuali proprio in un contesto – quello delle procedure accelerate e di frontiera – in cui esse sono di fatto maggiormente esposte. In questa prospettiva, non può escludersi che, nel prossimo futuro, la Corte costituzionale, ove investita di questioni di legittimità relative alla designazione dei POS o alle norme di attuazione della riforma dell’Ue, scelga di entrare nel merito, attivando il canale della doppia pregiudizialità con la Corte di giustizia e, se del caso, facendo leva sullo strumento dei controlimiti, qualora ravvisi profili di incompatibilità con i principi costituzionali e con la tutela dei diritti fondamentali dei richiedenti asilo.

4. Alla lista comune dei POS si affianca l’entrata in vigore anche del regolamento (UE) 2026/463 del 24 febbraio 2026, che modifica il regolamento procedure per quanto riguarda l’applicazione del concetto di Paese terzo sicuro (PTS). L’intervento normativo va a toccare i presupposti di applicazione di tale nozione, allargandone sensibilmente la portata e rafforzandone il ruolo nell’ambito delle procedure di asilo. In base al nuovo art. 59, par. 5, lett. b), il concetto di PTS può ora trovare applicazione non soltanto laddove sussista un legame tra il richiedente e il Paese terzo, ma anche quando il richiedente vi abbia semplicemente transitato nel percorso verso l’Unione; ovvero quando esista un accordo o un’intesa – conclusa dall’Unione o dagli Stati membri con il Paese terzo – finalizzata a garantire l’esame nel merito della domanda di protezione internazionale in tale Stato.
La possibilità di fondare tali meccanismi su accordi con Paesi terzi pone nodi di compatibilità con i principi dello Stato di diritto, esponendo decisioni incidenti su diritti fondamentali al rischio di essere sottratte a un controllo effettivo. A questo si aggiungono incertezze sul piano applicativo, poiché l’efficacia del sistema dipende dalla disponibilità e dall’affidabilità dei Paesi terzi coinvolti, oltre che dalla loro capacità di garantire adeguati presidi di protezione. In mancanza di tali condizioni, l’ampliamento del concetto di PST potrebbe fungere più da strumento di deterrenza e comunicazione politica che da meccanismo di razionalizzazione delle procedure di asilo realmente efficace.

5. In definitiva, i regolamenti (UE) 2026/464 e 2026/463 si inseriscono in una traiettoria comune, volta a rendere più stabile e generalizzabile il ricorso alle procedure di asilo accelerate attraverso ampie presunzioni normative applicate su base categoriale, anche al costo di ridimensionare le garanzie individuali. In tal senso, il passaggio dallo strumento della direttiva a quello del regolamento non si traduce in un innalzamento del livello di tutela, come ci si potrebbe attendere in un sistema di integrazione più avanzato. Al contrario, esso sembra condurre alla definizione di uno standard comune minimo, rispetto al quale gli Stati membri conservano margini di intervento suscettibili di concretizzarsi in un ulteriore irrigidimento delle condizioni applicabili ai richiedenti asilo. Entrambi gli atti normativi, pur conformandosi formalmente ai vincoli derivanti dal diritto primario e internazionale, appaiono pertanto difficilmente conciliabili con l’orizzonte più ambizioso dei valori fondativi dell’Unione di cui agli artt. 2 e 3 TUE, contribuendo ad accentuare la tensione strutturale tra esigenze di controllo e tutela dei diritti fondamentali che continua a caratterizzare il sistema comune europeo di asilo.

1. Con la sentenza C-352/22, la Corte di Giustizia si è espressa il 18 giugno 2024 sulla domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale superiore di Hamm (Oberlandesgericht Hamm), nella quale si chiede di chiarire se la decisione di riconoscimento dello status di rifugiato da parte di uno Stato membro vincoli la procedura di estradizione di un cittadino di un Paese terzo (A.) condotta in un altro Stato membro destinatario della richiesta. Nello specifico, la causa verte sul significato di due disposizioni: l’art. 9, par. 2, dir. 2013/32/UE (c.d. direttiva procedure), relativo alle deroghe al diritto dei richiedenti asilo a rimanere nello Stato membro durante l’esame della domanda di protezione internazionale; e l’art. 21, par. 1, dir. 2011/95/UE (c.d. direttiva qualifiche), inerente all’obbligo degli Stati membri di rispettare il principio di non refoulement diretto o indiretto in conformità dei propri obblighi internazionali, nell’ambito dell’attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale.

2. La vicenda prende le mosse dal riconoscimento dell’Italia, con decisione nel 2010, dello status di rifugiato di A., un cittadino turco di etnia curda ritenuto a rischio di persecuzione politica da parte delle autorità statali del Paese di origine a causa della sua attività di supporto al Partito dei Lavoratori del Kurdistan (PKK). Dal 2019, A. ha spostato la sua residenza in Germania, dove nel novembre del 2020 è stato arrestato e sottoposto a custodia cautelare in attesa di estradizione per un mandato di arresto richiesto da un giudice turco ai fini dell’azione penale di un omicidio volontario. Nel novembre del 2021, il Tribunale superiore di Hamm ha emesso un’ordinanza in cui dichiarava ammissibile l’estradizione di A. verso la Turchia, a seguito di un esame autonomo sia della possibilità di revocare lo status di rifugiato, che della osservanza delle garanzie fornite dalle autorità turche nel processo di estradizione. Nel marzo del 2022, il Bundesverfassungsgericht, a seguito di un ricorso costituzionale (Verfassungsbeschwerde) proposto da A., ha annullato la suddetta ordinanza per violazione del diritto a non essere distolti dal giudice naturale precostituito per legge, ai sensi dell’101, par. 1, del Grundgesetz. Segnatamente, il tribunale tedesco ha omesso di sottoporre alla Corte di Giustizia una richiesta di rinvio pregiudiziale, essenziale per la risoluzione del caso e relativa agli effetti del riconoscimento dello status di rifugiato in Italia di A. sulla sua procedura di estradizione in Germania.

3. In via preliminare, la domanda pregiudiziale deve essere letta in considerazione di una cornice normativa composita che inevitabilmente lega le norme del diritto dell’Ue in materia di protezione internazionale e di estradizione, ma al contempo conferisce una propria autonomia normativa ai due ambiti. A tale proposito, il giudice del rinvio ricostruisce i principali orientamenti dottrinali relativi alla questione in oggetto. Secondo un primo filone, il diritto di rimanere nello Stato membro durante l’esame della domanda di protezione internazionale verrebbe inteso in senso espansivo nella misura in cui, qualora a un cittadino di Stato terzo sia stato riconosciuto con decisione lo status di rifugiato in uno Stato membro, l’estradizione verso il Paese di origine non possa essere più ammissibile. In caso contrario, sarebbero violate norme e procedure relative alla cessazione, all’esclusione e alla revoca dello status di rifugiato, come stabilito dagli articoli 11, 12 e 14 della direttiva qualifiche nonché dagli articoli 44 e 45 della direttiva procedure. In base a un secondo filone di ordine più restrittivo, a cui il tribunale regionale tedesco aderisce, le procedure di asilo e estradizione sarebbero indipendenti l’una dall’altra, purché non venga pregiudicato il divieto di refoulement. Si tratta, infatti, di un obbligo in termini assoluti, tutelato nel contesto dell’attribuzione della qualifica di beneficiario di protezione internazionale dall’articolo 21, par. 1, della direttiva qualifiche, in accordo con l’art. 33 della Convenzione di Ginevra del 1951 e la giurisprudenza della Corte di Strasburgo sull’art. 3 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
La Corte di Giustizia sembra muoversi in maniera equilibrata tra questi due estremi interpretativi. In primo luogo, il Giudice di Lussemburgo precisa che, sebbene la materia dell’estradizione rientri nella sovranità nazionale in assenza di una convenzione internazionale tra l’Unione e il Paese terzo interessato, come nel caso di specie, tale competenza debba essere esercitata in accordo con diritto dell’Ue. In secondo luogo, viene rammentato che nel Seca non è stato ancora raggiunto definitivamente l’obiettivo di uno status uniforme di asilo, così come disposto dall’art. 78, par. 2, lett. a, del Trattato sul funzionamento dell’Ue (Tfue). Ciò comporta, tra l’altro, che attualmente non vige alcun principio per cui gli Stati membri debbano accogliere automaticamente le decisioni di riconoscimento dello status di rifugiato di altri Stati membri. Al contrario, questi sono liberi di richiedere una nuova decisione da parte delle loro autorità competenti per subordinare l’attribuzione dell’insieme dei diritti relativi a tale status nel loro territorio (cfr. CGUE 8 giugno 2024, QY contro Bundesrepublik Deutschland, C-753/22, punto 69). In terzo luogo, la Corte evidenzia l’impatto che l’accoglimento della domanda di estradizione rivolta allo Stato membro di residenza di un rifugiato potrebbe determinare sui diritti connessi allo status precedentemente riconosciuto da un altro Stato membro, specialmente sul diritto di asilo e la protezione dal respingimento in caso di estradizione, tutelati, rispettivamente, ai sensi degli articoli 18 e 19, par. 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Ue.

4. Alla luce di questo quadro, la Corte di Giustizia sostiene che dal tenore letterale e la struttura dell’art. 9, par. 2, della direttiva procedure, si debba dedurre che tale previsione disciplini unicamente l’ipotesi di un’estradizione nel corso della procedura di esame di una domanda di protezione internazionale, senza estendersi al procedimento di estradizione dopo il riconoscimento dello status di rifugiato. Ciononostante, l’art. 21, par. 1 della direttiva qualifiche, in combinato disposto con gli articoli 18 e 19, par. 2, della Carta di Nizza, deve essere inteso nel senso che osta all’estradizione di un cittadino di un Paese terzo beneficiario dello status di rifugiato, fintanto che siano soddisfatte le condizioni per godere di tale qualità. Invero, il timore fondato di persecuzione politica che aveva giustificato il riconoscimento dello status di A. da parte dell’Italia non viene necessariamente meno a fronte della richiesta di estradizione della Turchia rivolta alla Germania, benché fondata sull’azione penale di un delitto comune.
Quest’ultima circostanza, peraltro, inserisce un elemento di complessità ulteriore rispetto ad una precedente domanda di pronuncia pregiudiziale che si riferiva ai limiti alla revoca dello status di rifugiato per motivi politici di un cittadino turco di origine curda a causa della sua attività svolta a favore del PKK, ritenuta un’associazione terroristica dallo Stato membro del rinvio (cfr. CGUE 24 giugno 2015, H.T. contro Land Baden-Württemberg, C‑373/13). In quell’occasione la Corte aveva stabilito che non vi è automatismo tra sostegno a una associazione terroristica e revoca del permesso di soggiorno o esclusione dal riconoscimento dello status di rifugiato, ma risulta necessario un esame caso per caso dell’autorità competente, da una parte circa i rischi connessi alla sicurezza nazionale e l’ordine pubblico, e dall’altra con riferimento al divieto di respingimento (cfr. F. Biondi Dal Monte, 2015). Nella causa in esame, la possibilità di revocare il permesso di soggiorno per accordare l’estradizione di A. potrebbe, allora, apparire di più immediata interpretazione, poiché il mandato di arresto non è in alcun modo correlato al motivo di persecuzione per cui gli era stato riconosciuto lo status di rifugiato. Tuttavia, la perdita del predetto status non potrebbe essere giustificata in base alla clausola di “imperiosi motivi di sicurezza nazionale e ordine pubblico” ai sensi dell’art. 24, par. 1, della direttiva qualifiche e, soprattutto, il fatto che l’azione penale per la quale è chiesta l’estradizione di A. sia fondata su fatti diversi da tali persecuzioni non è sufficiente per escluderne un rischio attuale.

5. Il Giudice di Lussemburgo conclude, pertanto, che uno Stato membro deve rifiutare la richiesta di estradizione di un rifugiato da parte del Paese terzo di origine salvo che non venga avviato uno scambio di informazioni con l’autorità dello Stato membro che aveva precedentemente concesso lo status e che tale autorità decida di revocare la protezione internazionale.
Più nel dettaglio, dal punto di vista sostanziale, assume valore decisivo l’effettiva garanzia del principio di non refoulement. Secondo le argomentazioni della Corte, l’assolvimento di tale obbligo non può essere presunto dalle mere dichiarazioni dello Stato terzo richiedente o dall’adesione formale, da parte di quest’ultimo, a trattati internazionali che garantiscono, in via di principio, il rispetto dei diritti fondamentali, ma deve imperniarsi su un esame di merito aggiornato da parte dell’autorità dello Stato membro che ha precedentemente riconosciuto la qualità di rifugiato della persona interessata.
Dal punto di vista procedurale, viene motivata la centralità del principio di leale collaborazione, il quale è sancito all’articolo 4, par. 3, co. 1, del Trattato sull’Ue (TUE), e impone all’Ue e agli Stati membri di rispettarsi e assistersi reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai Trattati. Tale principio deve operare in una duplice direzione. Da un lato, per lo Stato membro che riceve la domanda di estradizione, contrariamente a quanto sostenuto dal giudice del rinvio, nonché dalle conclusioni dell’Avvocato Generale Jean Richard De La Tour, la decisione di riconoscimento dello status di rifugiato adottata da un altro Stato membro non può esaurirsi in un indizio, seppur rilevante, ma deve costituire un limite alla procedura di estradizione. Di conseguenza, lo Stato membro richiesto deve avviare tempestivamente lo scambio di informazioni con l’autorità competente dello Stato membro che ha riconosciuto lo status di rifugiato alla persona reclamata, fornendo a sua volta un parere sulla domanda di estradizione. Dall’altro lato, lo Stato membro che ha rilasciato il permesso di soggiorno ha il dovere di trasmettere, entro un termine ragionevole, le informazioni in suo possesso che hanno portato al riconoscimento dello status di rifugiato e la sua decisione se revocare o meno tale status.
A queste considerazioni, si può aggiungere che il diniego o l’accoglimento di una richiesta di estradizione di un rifugiato ha delle implicazioni anche in termini di relazioni internazionali tra lo Stato membro dell’Ue a cui è rivolta la domanda e il Paese terzo richiedente. In altri termini, l’obbligo di cooperazione tra lo Stato membro che ha riconosciuto lo status di rifugiato e quello in cui si svolge la procedura di estradizione indica che, secondo il diritto dell’Ue, l’esame del rischio serio e concreto di persecuzione del beneficiario della protezione internazionale deve prevalere rispetto alla cooperazione giudiziaria con i Paesi terzi. Simile punto di approdo della Corte di Giustizia appare, del resto, pienamente coerente con la garanzia assoluta del principio di non-refoulement e con la dottrina prevalente in materia di protezione internazionale (cfr. S. Kapferer, 2003; UNHCR, 2008; J. C. Hathaway, 2021; E. Guild, 2022).
La sentenza, quindi, mette in rilievo aspetti tutt’altro che scontati riguardanti l’effetto della decisione di riconoscimento dello status di rifugiato sulla procedura di estradizione e, più in generale, esplicita la natura di alcuni principi fondamentali per il funzionamento del Seca. Infine, la decisione della Corte di Giustizia, favorendo un’intensificazione dei vincoli tra Stati membri in materia di protezione internazionale e procedure di estradizione, sembra tradursi in una tutela rafforzata dei diritti sostanziali dei rifugiati.