Enrico Verdolini

Il Green Deal europeo (comunicazione n. 640 del 2019 della Commissione Europea) ha inaugurato una nuova stagione delle politiche pubbliche dell’Unione Europea in materia di ambiente. La visione di fondo è quella di promuovere la c.d. transizione ecologica, che può essere considerata come un processo di trasformazione dell’economia ad alto tasso di innovazione tecnologica. Il progressivo abbandono delle varie forme di attività produttiva responsabili della produzione di emissioni climalteranti, nel contesto dell’Unione Europea, dovrebbe condurre verso una prospettiva del tutto nuova, quella di un’economia a zero emissioni nette, che abbia un impatto sull’ambiente di fatto ridotto al minimo.
In coerenza con l’European Green Deal, il regolamento n. 1119 del 2021 dell’Unione Europea, meglio noto come Legge europea sul clima, ha definito il cronoprogramma per la progressiva riduzione delle emissioni climalteranti nell’Unione Europea. Ancor più nello specifico, l’art. 2 della Legge europea sul clima ha stabilito l’obiettivo vincolante del conseguimento della neutralità climatica entro il 2050, da intendersi come azzeramento delle emissioni nette di gas a effetto serra. Ciò vuol dire che, entro il 2050, dovrà essere raggiunto un equilibrio complessivo fra le emissioni prodotte dalle attività umane e la capacità dell’ambiente di assorbirle. Si tratta di un traguardo particolarmente ambizioso, la cui realizzazione richiede uno sforzo congiunto delle istituzioni dell’Unione Europea e di quelle degli Stati membri, sia nella riduzione delle emissioni, sia nel potenziamento dei pozzi di assorbimento
Il percorso verso la neutralità climatica è concepito come progressivo e graduale. La Legge europea sul clima ha fissato un primo obiettivo intermedio nel processo di decarbonizzazione: l’art. 4 comma 1 della Legge europea sul clima, infatti, ha previsto una riduzione del 55% delle emissioni entro il 2030. In funzione di questo primo obiettivo intermedio, fra l’altro, è stato predisposto dall’Unione Europea un intero pacchetto di politiche pubbliche, conosciuto come "Pronti per il 55%" (Fit for 55%) comprendente una pluralità di misure funzionali alla riduzione delle emissioni climalteranti.
Sempre la Legge europea sul clima ha preannunciato la definizione di un secondo obiettivo intermedio al 2040, da stabilire con l’adozione di un altro atto legislativo dell’Unione Europea, che modifichi il regolamento n. 1119 del 2021. Ancor più nello specifico, le caratteristiche di questo ulteriore atto, di integrazione rispetto alla Legge europea sul clima, e le modalità particolari per la sua adozione sono state disciplinate dai commi 3, 4, 5 e 6 del regolamento n. 1119 del 2021. La discussione avviata nel 2025 riguarda proprio l’adozione di tale nuovo regolamento.
L’iniziativa di definire il secondo obiettivo intermedio è stata assunta, innanzitutto, dalla Commissione Europea. Già con la comunicazione n. 63 del 2024, la Commissione Europea ha raccomandato la riduzione del 90% delle emissioni nette di gas a effetto serra entro il 2040, rispetto a quelli che erano i livelli del 1990. Sulla base del parere del Comitato consultivo scientifico europeo sui cambiamenti climatici e su di una valutazione d'impatto dettagliata, erano state individuate tre opzioni diverse di obiettivo intermedio: la prima opzione consisteva in una riduzione fino all’80% delle emissioni nette entro il 2040; la seconda opzione prevedeva una riduzione dell’85-90%; la terza opzione prospettava una riduzione del 90-95%. Fra queste diverse ipotesi, la scelta della Commissione Europea si è collocata esattamente a metà strada fra la seconda e la terza opzione.
Con la comunicazione n. 524 del 2025, la Commissione Europea ha quindi formulato una proposta di regolamento vera e propria: la prospettiva è quella di rivedere la Legge europea sul clima, introducendo il nuovo obiettivo vincolante, quello della riduzione del 90% delle emissioni climalteranti entro il 2040. Il regolamento è attualmente in fase di esame da parte delle istituzioni europee.
Il 4 e il 5 novembre 2025, si è quindi riunito il Consiglio dell’Unione Europea (nella composizione del c.d. Consiglio “ambiente”), nel corso del quale i Ministri dell’Ambiente degli Stati membri hanno stabilito l’orientamento generale in materia di riforma della Legge europea sul clima. A livello concreto, il Consiglio dell’Unione Europea ha di fatto recepito la proposta della Commissione Europea di fissare l’obiettivo di riduzione delle emissioni del 90% entro il 2040, entrando nel merito di una serie di adeguamenti ulteriori. Ancor più nello specifico, il Consiglio dell’Unione Europea ha stabilito una serie di elementi di flessibilità, che hanno alleggerito gli obblighi facenti capo agli Stati membri dal punto di vista della transizione ecologica. Il raggiungimento dell’accordo fra i Ministri ha rappresentato un momento significativo per il processo di decarbonizzazione tracciato dal regolamento n. 1119 del 2021.
Il Consiglio dell’Unione Europea ha prospettato la possibilità di utilizzare crediti di carbonio internazionali di alta qualità per contribuire al raggiungimento dell’obiettivo fissato per il 2040. Una volta chiarito che cosa siano i crediti di carbonio, occorre chiedersi cosa possa comportare il ricorso a questo strumento.
I crediti di carbonio sono dei certificati che sono messi in vendita da alcuni enti specializzati nel contesto dei c.d. mercati ambientali: servono ad attestare come un determinato quantitativo di gas climalteranti, emesso nell’atmosfera, sia stato compensato mediante progetti di investimento sul rimboschimento o sulle energie rinnovabili.
Secondo l’orientamento generale del Consiglio dell’Unione Europea, l’acquisto dei crediti di carbonio potrà avvenire a determinate condizioni. In primo luogo, i crediti di carbonio potranno essere impiegati a partire dal 2036, dopo aver svolto un periodo di prova fra il 2031 e il 2035: ciò vuol dire che sarà necessario attendere ancora alcuni anni prima di poterli sfruttare. In secondo luogo, i crediti di carbonio potranno essere utilizzati in quantità limitata: l’accordo infatti prevede che i crediti di carbonio possano contribuire alla riduzione dei gas a effetto serra per un totale del 5% massimo entro il 2040.
In altre parole, l’Unione Europea e gli Stati membri dovranno sicuramente impegnarsi in maniera diretta nella riduzione delle emissioni del 90% entro il 2040, attraverso le proprie politiche pubbliche; se, mediante la loro azione, le istituzioni non riusciranno a raggiungere l’obiettivo, potranno fermarsi a una riduzione dell’85%, purché il rimanente 5% sia coperto mediante l’acquisto di crediti di carbonio.
Gli Stati membri hanno, di fatto, già rinunciato a una parte dello sforzo necessario alla transizione ecologica. La scelta del Consiglio dell’Unione Europea di avvalersi dei crediti di carbonio ha, di fatto, l’effetto di ridurre il carico di responsabilità delle istituzioni pubbliche nel processo di decarbonizzazione, poiché vi è la possibilità di delegare a soggetti terzi una parte dell’attività necessaria alla riduzione delle emissioni. Ciò vuol dire che l’obiettivo indicato dalla Commissione Europea è stato, per certi aspetti, ridimensionato, dal momento che le istituzioni pubbliche potranno trasferire una parte degli oneri della decarbonizzazione in capo agli enti che rilasciano i crediti di carbonio.
Allo stesso tempo, il Consiglio dell’Unione Europea ha prospettato un ruolo maggiore per i meccanismi di assorbimento permanente del carbonio a livello dell’Unione Europea, nel quadro complessivo dell’Emission Trading System, il sistema di scambio delle quote di emissioni all’interno dell’Unione Europea (rientrante, anch’esso, nell’ambito dei c.d. mercati ambientali).
Quando si parla di assorbimento del carbonio, si fa riferimento a una varietà di meccanismi che possono essere utili a smaltire l’anidride carbonica presente nell’atmosfera. In primo luogo, possono essere impiegate delle tecnologie industriali che permettono di catturare direttamente il carbonio presente nell’atmosfera, in modo tale da poterlo stoccare in maniera definitiva. In secondo luogo, possono essere migliorati i meccanismi di assorbimento da parte delle foreste o dei terreni, mediante opere di rimboschimento o mediante una diversa gestione dei terreni agricoli. In terzo luogo, possono essere utilizzate tecnologie industriali che consentono di immagazzinare il carbonio in determinate materie prime e prodotti industriali.
Questa parte dell’accordo raggiunto dal Consiglio dell’Unione Europea è di particolare interesse, perzché prende in considerazione, fra le varie possibilità, quella di migliorare le condizioni delle foreste e dei terreni. Gli investimenti da compiere in tal senso sarebbero di particolare rilievo, perché utili dal punto di vista della rigenerazione ambientale, oltre che del processo di decarbonizzazione.
Il Consiglio dell’Unione Europea ha fatto la scelta di ricorrere a questi strumenti per ridurre la concentrazione del carbonio nell’atmosfera. Già in passato, la Commissione Europea aveva proposto di regolamentare in via legislativa i meccanismi di assorbimento permanente del carbonio, individuando dei criteri per certificarne ufficialmente la funzione. La proposta della Commissione Europea era contenuta nella comunicazione n. 672 del 2022 (comunicazione n. 672 del 2022), che prevedeva l’adozione di un apposito regolamento europeo istitutivo di un Quadro di certificazione per gli assorbimenti di carbonio.
Nello specifico, la proposta di regolamento si proponeva innanzitutto di misurare la qualità dell’attività di assorbimento del carbonio, introducendo dei criteri di calcolo per la quantificazione degli assorbimenti. Dopodiché, la stessa proposta di regolamento voleva individuare degli organismi di certificazione degli assorbimenti e voleva introdurre delle procedure per certificare in via ufficiale tali attività.
A livello generale, guardando agli atti che sono stati adottati di recente dalle istituzioni europee, la tendenza che è emersa è stata quella di un parziale ripensamento delle modalità d’attuazione della Legge europea sul clima o, forse, si potrebbe dire, di un aggiustamento in itinere delle stesse: gli atti esaminati, infatti, sebbene già previsti dal regolamento n. 1119 del 2021 dell’Unione Europea, sono sembrati apportare delle lievi correzioni agli indirizzi elaborati in precedenza, per meglio adottarli alla realtà concreta.
Da questo punto di vista, l’accordo raggiunto in seno al Consiglio dell’Unione Europea sembra disimpegnare almeno in parte le istituzioni pubbliche nella realizzazione della decarbonizzazione: il ragionamento vale, in particolar modo, se si considera il fatto che il possibile impiego dei crediti di carbonio sembra andare nella direzione di diminuire gli oneri in capo alle istituzioni pubbliche e responsabilizzare maggiormente degli operatori di carattere privato. Gli Stati membri dovrebbero, invece, intervenire con maggiore forza in funzione dell’abbattimento delle emissioni climalteranti: in altre parole, l’Unione Europea e gli Stati membri dovrebbero essere protagonisti e promotori della transizione ecologica in senso ancor più stringente.
Con ogni probabilità, questo limitato mutamento d’indirizzo trova giustificazione nella complessità del processo di decarbonizzazione e nella difficoltà di realizzare gli obiettivi che comporta: di fronte a un processo così articolatodss, possono essere richiesti delle valutazioni intermedie, per capire lo stato dell’arte, e dei cambi di passo, nel percorso verso la neutralità climatica. Se questi aggiustamenti possono essere utili a raggiungere gli obiettivi prefissati (particolarmente ambiziosi), allora, possono essere giudicati in senso positivo. Altrimenti, se le modifiche al percorso possono comportare l’allentamento dei traguardi previsti, occorre approcciare con maggiore senso critico gli interventi posti in essere. Le particolari circostanze dell’emergenza climatica, infatti, impongono di procedere in maniera rapida all’adozione di politiche ambientali coraggiose: se così non fosse, l’uomo e l’ambiente ne pagherebbero le conseguenze.

Non è facile ricostruire quale possa essere il fondamento costituzionale del diritto all’abitare. La Carta dei Diritti dell’Unione Europea riconosce tale diritto come pretesa «all’assistenza sociale e all’assistenza abitativa volte a garantire un’esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongano di risorse autosufficienti» (art. 34). Alcune Costituzioni degli Stati membri disciplinano questo diritto, come ad esempio quella della Spagna, che parla espressamente di un «diritto di godere di una abitazione degna e adeguata» (art. 47). La Costituzione dell’Italia, al contrario, non fa esplicito riferimento al diritto all’abitare. Le sue radici costituzionali però possono essere individuate, oltre che nell’art. 47 comma 2 Cost., in altre disposizioni della Carta, come gli artt. 2, 3 e 42 Cost. (Medico 2023, Ponzo 2021, Pallante 2018). In assenza di un’espressa previsione costituzionale, in ogni caso, non è semplice definire quale sia il contenuto esatto di questo diritto.
Un contributo particolarmente rilevante nella definizione della consistenza del diritto all’abitare è stato dato dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale. Si è trattato di una casistica particolarmente ricca e variegata, che si è sedimentata nel corso dei decenni. L’abitazione, infatti, è stata definita in un primo momento come «bene primario» (sentenze n. 3 del 1976, n. 33 del 1980 e n. 252 del 1983 della Corte Costituzionale) e, successivamente, come diritto sociale fondamentale (sentenze n. 217 e n. 404 del 1988 della Corte Costituzionale), «fra i requisiti essenziali caratterizzanti la socialità cui si conforma lo Stato democratico voluto dalla Costituzione» (sentenza n. 217 del 1988). Negli anni più recenti, la Corte Costituzionale è ritornata più volte sul tema del diritto all’abitare, vagliando la legislazione delle Regioni in materia di edilizia residenziale pubblica, così come la normativa sul blocco degli sfratti prodotta nel periodo dell’emergenza pandemica.
Dalla definizione teorica del diritto all’abitare discende la necessità di strutturare un sistema istituzionale complessivo, in grado di concretizzare tale diritto, erogando servizi abitativi alla collettività. In altre parole, le istituzioni della Repubblica, a tutti i livelli, hanno il compito di rendere effettivo il diritto all’abitare e l’accesso alla casa da parte dei settori maggiormente vulnerabili della popolazione: come specificato dalla Corte Costituzionale, infatti, la soddisfazione dell’interesse ad avere un’abitazione può avvenire esclusivamente attraverso «un concorrente impegno del complesso dei poteri pubblici (Stato, regioni o province autonome, enti locali) facenti parte della Repubblica» (sentenza n. 217 del 1988 della Corte Costituzionale). Il sistema di edilizia residenziale pubblica è stato concepito e organizzato su di un assetto multilivello, proprio per far sì che possa essere soddisfatto il diritto all’abitare di quei soggetti che versino in condizione di particolare fragilità economica. Se, da un lato, spetta allo Stato definire quali possano essere i livelli essenziali delle prestazioni in materia di diritto all’abitare, le Regioni hanno il compito di programmare sul territorio le strutture di edilizia residenziale pubblica, stabilire i criteri di assegnazione degli alloggi e gestire il patrimonio immobiliare (Marchetti 2018, Bilancia 2010). Spetta, poi, ai Comuni la preparazione e la pubblicazione dei bandi per l’erogazione dei servizi.
Di diritto all’abitare, la Corte Costituzionale è tornata a occuparsi anche in tempi recenti. Nel caso specifico della sentenza n. 147 del 2024, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera b della legge n. 3 del 2010 della Regione Piemonte, che fissava i requisiti di accesso all’edilizia residenziale pubblica. Si trattava, in primis, di un requisito di residenza protratta: non era ritenuto sufficiente, pertanto, il semplice possesso della residenza sul territorio regionale; la titolarità della stessa doveva avere una durata prolungata nel tempo per un periodo minimo corrispondente a cinque anni. A questo primo requisito, ne era stato affiancato un secondo di carattere alternativo, riguardante l’occupazione protratta: non era considerata sufficiente la mera sottoscrizione di un contratto lavorativo; era ritenuto necessario che il rapporto lavorativo si fosse prolungato per un determinato lasso di tempo sempre pari ad almeno cinque anni. La disposizione, infatti, stabiliva che, per poter ottenere l’assegnazione di un alloggio, occorreva «avere la residenza anagrafica o l’attività lavorativa esclusiva o principale da almeno cinque anni nel territorio regionale, con almeno tre anni, anche non continuativi[,] all’interno dell’ambito di competenza degli enti gestori delle politiche socio-assistenziali o essere iscritti all’AIRE».
La questione di legittimità era stata sollevata dal Tribunale di Torino, prima sezione civile, nel corso di un giudizio che coinvolgeva, da un lato, l’Associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione (ASGI) e, dall’altro, le istituzioni territoriali, ossia la Regione Piemonte e il Comune di Torino, rispettivamente responsabili della disciplina regionale dei bandi di assegnazione e della loro predisposizione concreta a livello cittadino. Nell’ordinanza di rimessione, era stato messo in luce come l’art. 3, comma 1, lettera b della legge n. 3 del 2010 della Regione Piemonte avrebbe potuto avere dei profili di contrasto con l’art. 3 Cost., adottato come parametro del giudizio, dal momento che la normativa avrebbe determinato delle disparità di trattamento di difficile giustificazione fra i vari soggetti bisognosi di usufruire dei servizi abitativi pubblici.
Per poter decidere la controversia, la Corte Costituzionale ha potuto fare riferimento alla propria giurisprudenza pregressa in materia di residenza protratta come condizione d’accesso all’edilizia residenziale pubblica. In quei casi in cui disposizioni legislative di questo tipo sono state sottoposte al giudizio della Corte, sono state più volte oggetto di dichiarazione d’illegittimità costituzionale: quest’orientamento della giurisprudenza costituzionale ha trovato espressione nelle decisioni n. 67 del 2024, n. 145 e n. 77 del 2023, n. 44 del 2020, n. 107 del 2018, n. 168 del 2014, n. 222 del 2013 della Corte Costituzionale (Corsi 2020).
La previsione legislativa oggetto dell’esame della Corte è stata considerata costituzionalmente illegittima per violazione dell’art. 3 Cost., sotto molteplici punti di vista. Innanzitutto, il requisito della residenza protratta è stato ritenuto viziato per intrinseca irragionevolezza, perché da considerarsi fuori fuoco rispetto alla ratio della disciplina normativa in materia di edilizia residenziale pubblica. L’interpretazione dei giudici costituzionali si è basata sul ragionamento secondo cui la funzione dei servizi abitativi pubblici è quella di soddisfare le esigenze di quei soggetti che versino in condizioni di particolare fragilità economica e sociale. La quantificazione della durata della residenza in un determinato luogo non rappresenta, però, un parametro utile a misurare quale sia la situazione effettiva di bisogno delle persone. Per di più, come evidenziato dalla Corte, «proprio chi versa in stato di bisogno si trasferisce di frequente da un luogo all’altro in cerca di opportunità di lavoro»: la disposizione dichiarata incostituzionale, pertanto, ha penalizzato alcuni di quei soggetti che, più di altri, avrebbero necessitato dell’accesso ai servizi abitativi, come presupposto di inserimento sociale e lavorativo in un determinato contesto territoriale.
A livello complessivo, il requisito della residenza protratta ha creato delle disparità di trattamento fra situazioni di bisogno simili (se non proprio uguali) da un punto di vista concreto e sostanziale, ma differenti esclusivamente per durata della residenza: si trattava di soggetti che, sulla base delle proprie condizioni economiche, avrebbero dovuto beneficiare allo stesso modo dei servizi abitativi pubblici, ma che di fatto sono stati in parte esclusi dai bandi del Comune di Torino per l’assegnazione degli alloggi.
Di conseguenza, stabilire a livello normativo un requisito di questo tipo contrastava con quel compito, facente capo alla Repubblica nella sua interezza, di intervenire in funzione della progressiva riduzione delle disparità economico-sociali ex art. 3 comma 2 Cost.: da un lato, il principio di uguaglianza sostanziale avrebbe comportato la necessità di rimuovere gli ostacoli «che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana» (ex art. 3 comma 2 Cost.); dall’altro, però, proprio la fissazione del requisito della residenza protratta ha finito per costituire un ulteriore impedimento dal punto di vista del superamento delle situazioni di disuguaglianza.
Un ragionamento similare è stato fatto dalla Corte dal punto di vista del requisito alternativo fissato dall’art. 3, comma 1, lettera b della legge n. 3 del 2010 della Regione Piemonte, in materia di occupazione protratta, ugualmente ritenuto illegittimo dal punto di vista del dettato costituzionale. La durata prolungata del rapporto lavorativo in un determinato contesto territoriale, infatti, non è un elemento da considerarsi rilevante nella misurazione della condizione di bisogno effettivo di una persona e del rispettivo nucleo familiare. Al contrario, dal punto di vista della disposizione censurata, si è trattato di un requisito eccessivamente rigido e preclusivo, essendo possibile affermare che proprio quei soggetti che si muovevano da un territorio all’altro, alla ricerca di un lavoro, erano quelli che nella maggior parte dei casi versavano in condizioni di bisogno economico maggiore; nonostante questa loro condizione, erano esclusi dall’accesso all’edilizia residenziale pubblica.
Sempre a detta della Corte Costituzionale, la legge n. 3 del 2010 della Regione Piemonte non aveva attribuito l’importanza dovuta ad altri indicatori rilevanti nell’assegnazione degli alloggi, come ad esempio quello del periodo temporale effettivo di permanenza del soggetto richiedente all’interno delle graduatorie dei bandi di edilizia residenziale pubblica: tale indicatore, ad esempio, avrebbe potuto contribuire in maniera più consistente a misurare la condizione di sofferenza socioeconomica di particolari soggetti, valutando anche il suo eventuale aggravamento, dovuto al protrarsi del mancato accesso al servizio abitativo.
Per concludere, è possibile mettere in luce come la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 147 del 2024, abbia confermato il proprio orientamento giurisprudenziale relativo alla disciplina legislativa dei requisiti di accesso all’edilizia residenziale pubblica. Di fatto, l’interpretazione che si sta consolidando ha portato al superamento di alcuni criteri particolarmente rigidi nell’assegnazione degli alloggi, come quello della residenza protratta, che in concreto penalizzavano importanti settori della popolazione. L’orientamento ermeneutico della Corte ha assunto una connotazione estensiva e ha mirato ad ampliare la platea dei potenziali beneficiari dei servizi abitativi pubblici, considerando quelle che sono state le tendenze evolutive sociali e demografiche più recenti. Allo stesso tempo, sempre la Corte ha valorizzato quei requisiti in grado di fornire una prospettiva reale sulle condizioni socioeconomiche dei richiedenti, in modo tale da intervenire soprattutto nel senso della riduzione progressiva delle disuguaglianze sostanziali.