Giulia Mentasti

Cass. I Sez., ord. 29 maggio 2025 (dep. 20 giugno 2025), n. 23105, Pres. De Marzo, est. D. Cappuccio, C. Russo

1. La recente trasformazione in CPR del centro per migranti di Gjader in Albania, ad opera del d.l. 37/2025, pone nuovi interrogativi sulla legittimità dei trattenimenti offshore inaugurati dal Protocollo Italia-Albania del 2023.
In particolare, con l’ordinanza che ci accingiamo a segnalare (ord. n. 23105/2025), la Prima sezione della Corte di cassazione si interroga sulla ratio del trattenimento pre-espulsivo in Albania, rispetto agli obiettivi della direttiva rimpatri, nonché sulla compatibilità con il diritto europeo dei cd. trattenimenti secondari dei richiedenti asilo, rimettendo due questioni alla Corte di Giustizia ex art. 267 TFUE.
Per meglio comprendere la portata dei quesiti sollevati, tuttavia, è necessario riavvolgere il nastro e richiamare brevemente l’evoluzione normativa che ha interessato i centri in Albania negli ultimi mesi.

2. Nelle iniziali intenzioni del legislatore – cristallizzate nel Protocollo e nella sua legge di ratifica (l. 14/2024) – nei centri in Albania potevano essere trattenuti i soli richiedenti asilo intercettati dalle autorità italiane fuori dal mare territoriale che, in ragione della loro provenienza da un paese sicuro, fossero risultati destinatari di procedura di frontiera accelerata di esame della domanda (sui tanti profili critici: L. Masera, 2023; S. Greco, 2024).
Sin dall’inizio delle attività dei centri, dunque, l’aspetto più problematico è stato quello dei criteri per la definizione di un paese come sicuro, in più occasioni rimesso al vaglio della Cassazione (C. Siccardi, 2025; G. Mentasti, 2025) e della Corte di Giustizia (P. Iannuccelli, 2024; M. Bianchi, 2025).
Con il d.l. 28 marzo 2025, n. 37, convertito con modificazioni in l. 23 maggio 2025, n. 75, si è esteso l’ambito dei destinatari del trattenimento in Albania e il centro di Gjader è diventato un centro di permanenza per il rimpatrio (CPR).
La riforma, in sostanza, ha introdotto due elementi di novità.
Da un lato, intervenendo sull’art. 3 co. 2 della l. 14/2024, ha previsto che nei centri in Albania possano ora essere condotte anche persone straniere già presenti in Italia e destinatarie di provvedimenti di trattenimento amministrativo già convalidati o prorogati dall’autorità giudiziaria ai sensi dell’art. 14 d.lgs. 286/1998 (TUI). Inoltre, che il trasferimento dai CPR siti in territorio italiano a quello in territorio albanese (il centro di Gjader) non faccia venire meno il titolo del trattenimento già adottato ai sensi dell’art. 14, né produca effetti sulla procedura amministrativa cui lo straniero è sottoposto (art. 3 co. 4 l. 14/2024). Infine, in sede di conversione, in linea con quanto nel frattempo chiarito dalla Cassazione (Cass. 17510/2025) il legislatore ha specificato che lo straniero trasferito nel CPR di Gjader «vi permane, ai sensi dell’articolo 6, comma 3, del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, quando vi sono fondati motivi per ritenere che la domanda di protezione internazionale sia stata ivi presentata al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione del respingimento o dell’espulsione».
Dall’altro lato, intervenendo sull’art. 14 TUI, ha attribuito la facoltà di individuare le persone da trasferire in Albania alla Direzione centrale dell’immigrazione e della Polizia delle frontiere del Ministero dell’interno che, ai sensi dei commi 1 e 5 dell’art. 14, può ora disporre il trasferimento dello straniero in altro centro in ogni momento, senza che si renda necessaria una nuova convalida.
Ricapitolando: dopo l’intervento del d.l. 37/2025, accanto alla originaria possibilità di condurre e trattenere in Albania richiedenti asilo provenienti da Paesi d’origine sicuri, si è prevista la facoltà di trasferirvi (su segnalazione discrezionale della Direzione centrale dell’immigrazione) anche cittadini stranieri già trattenuti in un CPR italiano, senza necessità di procedere a una nuova convalida del trattenimento. Tuttavia, nell’ipotesi in cui lo straniero espellendo, giunto in Albania, presentasse richiesta di asilo al solo scopo di ritardare o impedire l’espulsione, il suo trattenimento sarà consentito ai sensi dell’art. 6 d.lgs. 142/2015 ma il mutamento di status (da migrante irregolare a richiedente asilo) renderà necessario un nuovo ordine di trattenimento del Questore di Roma e una nuova convalida della Corte d’appello (cd. trattenimento secondario).

3. L’ordinanza della Corte di cassazione si inserisce, dunque, in questo quadro normativo. Nello specifico, la Cassazione è stata chiamata a pronunciarsi su due ricorsi (poi riuniti) del Ministero dell’interno avverso le decisioni della Corte di appello di Roma di non convalidare il trattenimento secondario ex art. 6 co. 3 d.lgs. 142/2015 di due cittadini stranieri già trattenuti in un CPR italiano e trasferiti, su iniziativa del Ministero dell’interno, presso il centro di Gjader.
L’iter è identico per entrambi i casi: una volta giunto nel centro albanese, lo straniero ha formulato richiesta di protezione internazionale e il questore di Roma, il giorno stesso, ha disposto il trattenimento ex art. 6 co. 3 d.lgs. 142/2015. Il giorno successivo, la Commissione territoriale ha respinto la domanda di protezione internazionale e, l’indomani, la Corte d’appello di Roma non ha convalidato il trattenimento ritenendo che la disciplina dettata dalla l. 14/2024, interpretata alla luce dell’art. 9 della direttiva 2013/32/UE, che prevede il diritto della persona che presenta una domanda di protezione internazionale a rimanere nel territorio dello Stato durante il tempo necessario ad esaminare la domanda, comportasse l’obbligo di ricondurre il cittadino straniero nel territorio italiano, ove egli è autorizzato a rimanere sino alla decisione della Commissione territoriale (così anche art. 6 co. 7 d.lgs. 142/2015).
Ad avviso della Corte d’appello, nonostante il diniego già espresso dalla Commissione territoriale, la pendenza dei termini per impugnare tale decisione rende lo status di richiedente asilo «compatibile con quello di trattenuto […] ma non con l’allontanamento dal territorio dello Stato, presso il quale egli ha il diritto di attendere la definizione del procedimento».
Il Ministero dell’interno ha impugnato tali decisioni sostenendo l’erroneità del riferimento all’art. 9 della direttiva 2013/32/UE atteso che, ai sensi dell’art. 3 co. 4 l. 14/2024, «le strutture indicate nell’allegato al Protocollo, tra cui il centro di Gjader, sono equiparate ai centri previsti dall’art. 14 TUI».

4. Per il legislatore italiano, dopo le modifiche apportate alla l. 14/2024 dal d.l. 37/2025 e della sua legge di conversione, non vi sono dubbi in merito alla possibilità di trattenere in Albania lo straniero espellendo che, una volta giunto nel CPR di Gjader, abbia presentato domanda di protezione nazionale al fine di ostacolare la propria espulsione (parla in questo senso il nuovo art. 3 co. 4 della l. 14/2024).
Ma questa previsione, si domanda la Corte, è compatibile con il diritto europeo e, in particolare, con le direttive 2008/115/CE (cd. direttiva rimpatri) e 2013/32/UE (cd. direttiva procedure)?
I dubbi della Corte nascono da alcune considerazioni di fondo.
Innanzitutto, l’attuazione di un sistema comune europeo di asilo costituisce uno degli obiettivi fondamentali dell’Unione e «la decisione dello Stato italiano di trasportare in un territorio esterno a quello dell’Unione i cittadini extracomunitari […] può incidere sull’attuazione di un sistema comune di asilo». Emerge subito, dunque, che per la Corte le aree del territorio albanese adibite a CPR non sono porzioni del territorio italiano e che quindi lo straniero condotto nel centro di Gjader deve considerarsi trasferito in un Paese terzo, non essendo l’Albania parte dell’Unione. La Cassazione, in particolare, ritiene che l’equiparazione ai CPR italiani operata dagli artt. 3 e 4 della l. 14/2024 «non trasforma le aree delle quali si tratta in una porzione del territorio italiano» e, dunque, i centri devono ritenersi collocati in «un territorio di Stato non membro UE che tale rimane, nonostante i poteri di gestione delle aree riconosciute alle autorità italiane dall’art. 4 paragrafo 2 del Protocollo e poteri di godimento di cui all’art. 3 del Protocollo».
Se, dunque, siamo di fronte a un trasferimento extra UE di un richiedente asilo in vista del suo rimpatrio, la Corte non può che domandarsi se tale disciplina sia in linea con le previsioni dettate in materia dal diritto europeo.

4.1. Con la prima questione pregiudiziale la Corte indaga, in via generale e preliminare, la legittimità del trattenimento pre-espulsivo in Albania (tanto dei migranti irregolari, quanto dei richiedenti asilo) rispetto agli obiettivi tracciati dalla direttiva rimpatri. In particolare, chiede alla Corte di Giustizia se le disposizioni contenute nella direttiva 2008/115/CE ostino all’applicazione della disciplina nazionale (art. 3, co. 2, della l. 14/2024) che consente di condurre nel centro di Gjader persone destinatarie di provvedimenti di trattenimento convalidati o prorogati in Italia ex art. 14 TUI «in assenza di qualunque predeterminata e individuabile prospettiva di rimpatrio». La Cassazione osserva, infatti, che gli Stati membri dell’Unione non sono titolari di un «potere illimitato di trasferimento» dei migranti irregolari, potendo solo disporre il loro rimpatrio verso il Paese di origine o di transito (così, art. 3 direttiva 2008/115/CE). Ora, non rientrando l’Albania in queste definizioni, il carattere transitorio del trattenimento dei migranti in tale paese solleva il tema della compatibilità del loro trasferimento in uno Stato terzo, in particolare rispetto alla «necessaria finalizzazione del trattenimento rispetto all’obiettivo del rimpatrio». Il legislatore italiano, infatti, si è limitato a dire che il trattenimento è operato «al fine di effettuare le procedure di frontiera o di rimpatrio previste dalla normativa italiana ed europea» (art. 4 par. 3 Protocollo) senza mai chiarire «in che modo l’obiettivo sarebbe realizzabile […] in termini di maggiore efficienza che non nel territorio italiano». Qual è la ratio del trattenimento in Albania, chiede la Corte.

4.2. Nell’ipotesi in cui il trasferimento e il trattenimento pre-espulsivo in Albania dovessero risultare, in via generale, compatibili e funzionali con la Direttiva rimpatri, nella seconda questione pregiudiziale la Cassazione si pone il problema più circoscritto della compatibilità del trattenimento in Albania del richiedente asilo con i diritti sanciti dalla direttiva procedure.
Il punto di riferimento, in questo caso, è l’art. 9, par. 1, della direttiva 2013/32/UE, che prevede il diritto del richiedente protezione internazionale a rimanere nel territorio del Paese in cui ha presentato la propria richiesta sino alla conclusione della procedura. Il quesito per la Corte di Giustizia è se tale disposizione osti alla applicazione della legge italiana (l. 14/2024, come modificata nel 2025) che, attualmente, consente il trattenimento secondario del migrante destinatario di provvedimento di espulsione che, condotto in Albania, abbia presentato una domanda di protezione ritenuta strumentale all’impedimento del rimpatrio.
Si fa ancor più centrale, in questa seconda questione, la valutazione della Corte circa la estraneità al territorio italiano (ed europeo) dei centri in Albania. Certamente, viene in luce la preoccupazione per un possibile minor livello di garanzie per il richiedente, ma il principale dubbio circa la compatibilità con l’art. 9 della direttiva 2013/32/UE sorge proprio con riguardo al carattere extraterritoriale del trattenimento e alla inadeguatezza della equiparazione alle zone di frontiera operata dal legislatore italiano.

5. Nell’attesa che la Corte UE si pronunci sulle questioni sollevate, è possibile abbozzare qualche breve riflessione.
Innanzitutto, è bene ricordare che le modifiche introdotte dal d.l. 37/2025 hanno da subito suscitato perplessità ben più ampie (R. Cherchi, 2025) di quelle esaminate dalla Corte. Tra i profili più controversi della novella legislativa, ci limitiamo qui a segnalare: l’utilizzo della decretazione d’urgenza; la (il)legittimità della estensione dell’ambito soggettivo delle norme sul trattenimento in Albania rispetto ai vincoli posti dal Protocollo; l’ampia discrezionalità amministrativa lasciata alla Direzione centrale dell’immigrazione nella individuazione dei soggetti da trasferire; nonché la ingiustificata compressione di molti diritti fondamentali, dal diritto difesa, sino al diritto alla salute.
Ancora una volta, poi, si estendono i casi di trattenimento senza precisarne con legge i modi: un grave «vulnus costituzionale», come di recente osservato in una sentenza della Corte costituzionale.
Tra le questioni sollevate, invece, il tema della finalizzazione del trattenimento in Albania rispetto all’obiettivo del rimpatrio appare centrale e in grado di assorbire, agli occhi della Corte di Giustizia, ogni altra criticità. Oltre al fatto che il legislatore italiano non si sia premurato di esplicitare le ragioni che rendono più efficiente il trattenimento in Albania rispetto a quello già in corso in un CPR italiano, sembrano non andare nel senso dell’efficienza anche le concrete modalità di rimpatrio che, stando al Protocollo, dovrebbe trovare applicazione: gli stranieri dovrebbero prima essere riportati in Italia e poi, da lì, rimpatriati nei paesi d’origine (anche se non mancano i primi casi di rimpatrio avvenuti direttamente dall’Albania).
In conclusione, in un contesto di profonde trasformazioni degli strumenti europei di gestione del fenomeno migratorio, la decisione della Corte di Giustizia potrebbe essere l’occasione per tracciare qualche punto fermo nell’attuale corsa europea (e soprattutto italiana) alla gestione off-shore della migrazione (F.L. Gatta, 2025)  nonché per fare chiarezza – auspicabilmente – sul rapporto tra la nuova veste dei centri in Albania e i cd. return hubs (G. Mentasti, 2025), nominati (ma non disciplinati) nella proposta della Commissione di un nuovo regolamento europeo sui rimpatri del marzo di quest’anno.