diritto Metodo e storia

Le “trasformazioni” del potere di veto del Presidente degli Stati Uniti, tra diritto costituzionale e politica del diritto.

By on 23 Settembre, 2013

A proposito del volume
di A. Buratti, “Veti presidenziali. Presidenti e maggioranze nell’esperienza
costituzionale statunitense
”, Roma, Carocci, 2012

Il libro di Andrea Buratti riesce nella non facile
impresa di combinare un’accurata analisi empirica dei veti presidenziali negli
USA, poggiata su un solido apparato teorico, di filosofia politica e di storia
del diritto, con la redazione di un volume snello e di assai piacevole lettura.
Come si evince dal testo e dalle note, l’autore ha infatti esaminato centinaia
di messaggi di veto presidenziali, da Washington a Obama, con ciò muovendo
dallo studio dell’istituto nel diritto positivo alle prassi istituzionali che
si sono sviluppate in oltre duecento anni di esperienza costituzionale
statunitense.


Dopo un’attenta ricostruzione della classificazione del
potere di veto o, meglio, dei poteri interdittivi riconosciuti nelle democrazie
costituzionali ai Capi di Stato nell’ambito della determinazione degli
indirizzi legislativi (veto assoluto, veto qualificato, veto sospensivo, veto
traslativo e rinvio: cfr. pp. 15-16), l’autore inquadra l’istituto in relazione
alle forme di governo e in prospettiva diacronica – da notare, infatti, i
riferimenti all’Instrument of Government inglese
del 1653 (p. 31), alla Costituzione francese del 1848 (p. 23) e alla
Costituzione imperiale guglielmina del 1871 (p. 26) – e quindi giustifica la
scelta del caso di studio: gli Stati Uniti d’America come “esperienza
paradigmatica”. In questo ordinamento, non solo per la prima volta il potere di
veto è stato regolato (in Costituzione, peraltro), ha contraddistinto l’assetto
di governo e ha rappresentato poi il modello di ispirazione per la disciplina
dell’istituto nell’intero continente, ma esso “ha condizionato (…) tutta la
storia politica e giuridica della nazione” (p. 27).

Alle origini dell’istituto negli Stati Uniti, secondo
l’autore, vi sarebbe non solo la nota influenza delle teorie di Locke e di Montesquieu
sulla separazione – statica – dei poteri. Piuttosto, tra le fonti intellettuali
del potere di veto presidenziale, forse la principale, va senz’altro collocata
la tradizione del repubblicanesimo, spesso a torto trascurata negli studi sulla
fase costituente negli Stati Uniti. Difatti, le opere di Polibio e di Cicerone
sulla repubblica romana, quindi “Il principe” di Machiavelli e poi “La
Repubblica di Oceana” di Harrington, fino ad Adams – tra gli artefici della Costituzione
del Massachusetts del 1780 –, Bolingbroke e il radicalismo whig dell’Inghilterra ottocentesca, sono da considerarsi dei
fondamentali per lo sviluppo della teoria dei checks and balances da parte dei padri costituenti della
federazione.

Da questo punto di vista, come sottolinea accuratamente
l’autore, le Costituzioni statali adottate dopo la proclamazione
dell’indipendenza non hanno rappresentato un punto di riferimento per la
successiva disciplina costituzionale del potere di veto a livello federale.
Sulla scorta della retorica di Paine, tali Costituzioni hanno fatto propria una
concezione radicale della democrazia che aveva il suo punto fermo nel
rafforzamento della centralità del potere legislativo, anche in reazione al
precedente abuso del veto da parte dei Governatori regi contro la legislazione
delle assemblee coloniali (pp. 43-44). Le uniche due eccezioni sono
rappresentate dalle Costituzioni del Massachusetts e di New York: tuttavia,
mentre la prima conteneva una disciplina del veto assai simile a quella che
sarà poi adottata nell’art. 1, sez. 7 della Costituzione federale, con un
potere di veto qualificato contro le deliberazioni parlamentari nelle mani di
un esecutivo forte; la seconda Costituzione istituiva invece una sorta di
controllo preventivo sulle leggi, con possibilità di un veto qualificato,
opponibile da parte di un organo a composizione mista (council of revision), tra esecutivo e giudiziario. Si sono delineati
così in nuce due modelli di veto sulle leggi, su cui si animerà successivamente
il dibattito nella Convenzione di Filadelfia. Nonostante siano state assai
variegate le posizioni dei Framers
(vi era persino chi, come Madison e Wilson, era favorevole all’attribuzione di
un potere di veto del Congresso federale sulle leggi statali), un punto di
sintesi è stato poi trovato nella configurazione del veto presidenziale come strumento
di garanzia dell’equilibrio tra poteri (p. 53), mentre, seppur non formalizzato
in Costituzione, si è raggiunto una sorta di “comune sentire” sull’esercizio della
review sulla legislazione ad opera
del giudiziario, come già avveniva efficacemente in alcuni stati. Sebbene un
compromesso sia stato raggiunto allora, non sono mancate però occasioni nel
corso della storia costituzionale statunitense in cui il veto presidenziale è
stato utilizzato, forzando la mano, come strumento di sindacato politico sulla
legittimità costituzionale delle delibere legislative.

Il libro di Andrea Buratti mette magistralmente in
evidenza tutte le contraddizioni e la “duttilità” del veto presidenziale, che è
stato utilizzato con le modalità e per gli scopi più variegati negli ultimi due
secoli; a tal punto da potersi ritenere forse tra gli istituti più emblematici
per lo studio della democrazia statunitense, offrendo un angolo visuale
privilegiato tanto per lo studio della forma di governo quanto della forma di
stato.

Anzitutto, il potere di veto presidenziale è istituto polimorfo. Si riscontrano messaggi
presidenziali di rinvio – che corredano sempre il veto – assai laconici, impersonali
e dallo stile argomentativo prevalentemente tecnico, accanto ad altri
decisamente enfatici e prolissi, talvolta anche nell’ambito della stessa
presidenza. In secondo luogo, esso è un istituto polifunzionale. Può essere impiegato come strumento di constitutional review of legislation
(più correttamente dei disegni di legge approvati dalle Camere) per sanzionare
preventivamente la violazione della Costituzione e, soprattutto all’inizio, la
tendenza del Congresso federale all’ipertrofia legislativa a danno delle
competenze statali (si vedano i numerosi veti opposti in presidenze diverse al
rifinanziamento della banca federale); come strumento di indirizzo e di
politica della legislazione, in particolare quando il veto è preannunciato e
minacciato dal Presidente per condizionare l’iter legis (v. il caso della presidenza “imperiale” di Nixon
costretto a fronteggiare anche un Congresso avverso: p. 124 e A. M. Schlesinger
Jr., The Imperial Presidency, Boston,
Houghton Mifflin,1973) e opponendosi al merito dei contenuti; come mezzo di
comunicazione istituzionale, attraverso il quale il Presidente “parla” alla
nazione, cerca una sua legittimazione (e l’uso del veto è stato determinate
anche per l’esito delle elezioni presidenziali, per esempio nel 1832, come strumento
in grado di orientare l’andamento della campagna elettorale), esercita un
potere tribunizio di guida e di (ipotetica) rappresentanza del volere
dell’opinione pubblica (p. 99, v. lo stile argomentativo di impronta populista
dei messaggi di veto di F.D. Roosevelt).

A tal riguardo, la presidenza di Jackson (1829-1837) è
stata forse quella che ha usato nel modo più estensivo le tre funzioni del veto
presidenziale. Basti pensare alla posizione assunta da Jackson in alcuni
messaggi di veto contro la stessa giurisprudenza della Corte suprema a partire
da McCulloch v. Maryland o il
tentativo di sostituirsi alla Corte stessa attraverso l’elaborazione di un test
di costituzionalità alla luce del quale vagliare le leggi che prevedevano internal improvements (v.
successivamente anche il test of fairness
di Truman). Allo stesso tempo Jackson ha usato il veto in modo funzionale
ad alimentare continuamente il rapporto con l’elettorato, presentandosi come
depositario del “will of the people”.
Infine, le intromissioni di Jackson nell’esercizio della funzione legislativa sono
state tanto pervasive che dopo la sua rielezione sono stati persino presentati
emendamenti alla Costituzione per abbassare il quorum (di due terzi dei voti)
per il superamento del veto presidenziale e, come sottolinea efficacemente
Andrea Buratti, egli fu oggetto di una inedita “mozione di censura” del Senato
“per avere agito contro la Costituzione” (pp. 65-66).

In terzo luogo, il ricorso al veto è sempre teleologicamente orientato (v. L.
Fisher, Constitutional Conflicts between
Congress and the President
, 5a ed., Lawrence-Kansas, The Univ. of Kansas
Press, 2007). Tutte le prime presidenze fino a quella di Madison, che per primo
ha usato il pocket veto nel 1812,
hanno mostrato una notevole deferenza verso il Congresso, facendo un uso estremamente
parco del veto. Successivamente, invece, seppur con una tendenza decisamente
ondivaga (il picco massimo nel numero di veti, anche in ragione del numero di mandati,
si è riscontrato durante la presidenza di F.D. Roosevelt con ben 635 veti: p.
94), i presidenti hanno abbandonato la tradizionale prassi di self-restraint e hanno iniziato ad
impiegare il veto, a seconda dei casi, per imporsi al “congressional government”, soprattutto per limitare le
autorizzazioni di spesa, oppure come mezzo per ampliare più o meno
surrettiziamente i loro poteri di intervento o ancora per imporre una certa
concezione della presidenza (v. l’uso del veto da parte di Reagan e di Bush
(Sr.) strumentale all’affermazione della teoria dell’esecutivo unitario,
relativamente al rapporto con l’amministrazione: pp. 141-150). E di conseguenza
il Congresso ha cominciato a reagire: il primo override di un veto presidenziale si è riscontrato nel 1845 durante
la presidenza di Tyler.

Inoltre, il veto può essere utilizzato in funzione
collaborativa con il Congresso, per esempio per indurre a deliberazioni
congressuali più ponderate, oppure come strumento di conflitto col legislativo;
ciò indipendentemente dall’esistenza di un governo unitario o diviso. Per
esempio, Johnson poco dopo la sua ascesa è entrato in conflitto con il suo
stesso partito e non ha esitato ad abusare del potere di veto al punto da
essere sottoposto al giudizio di impeachment,
dal quale, seppur ormai totalmente delegittimato, riuscì a scampare per un solo
voto. Al contrario, Bush (Jr.) e Obama, pur in presenza di governi divisi,
hanno fatto un ricorso modesto al veto, se si conta il numero assoluto di veti
presidenziali.

Tuttavia, come l’autore del volume acutamente osserva, il
numero di veti durante la presidenza non può essere l’unico parametro per
valutare l’effettivo impiego dell’istituto. Così, ad esempio, è accaduto che il
frequente ricorso al veto abbia riguardato private
bills
– per esempio durante la presidenza di Eisenhower – o comunque
disegni di legge di modesto rilievo politico, mentre viceversa in altre
presidenze l’uso del veto è stato quantitativamente più contenuto, ma ha avuto
ad oggetto questioni altamente controverse (come i diritti civili durante la
presidenza di Johnson). Inoltre, l’impiego del veto, in particolare da Nixon in
poi, è diventato sempre più “sofisticato”, nel senso che da allora i
presidenti– seppur con alcuni distinguo – hanno interpretato in modo creativo
le previsioni costituzionali sul veto per legittimare l’invenzione di nuovi
strumenti di controllo sull’attività legislativa del Congresso (signing statements, impoundment, line-item veto,
protective return pocket veto).
Pertanto, sebbene il numero di veti “ordinari” si sia tendenzialmente ridotto,
l’incidenza sul legislativo di tali strumenti derivati dal potere
costituzionale di veto presidenziale non è meno incisiva (anzi, per più versi,
è maggiormente limitante per il Congresso, ma meno facilmente sanzionabile: p.
157).

Grazie all’approfondito studio dell’istituto da parte di
Andrea Buratti è possibile cogliere alcune significative tendenze circa la
portata e le trasformazioni del potere di veto nel sistema costituzionale
statunitense; tendenze che forse non risultano immediatamente evidenti ad una
lettura poco attenta del volume per via della ricchezza e della varietà delle
informazioni fornite e della trattazione articolata secondo un ordine
cronologico basato sulla successione delle presidenze anziché per
configurazioni progressive dell’istituto (spesso connotato da veri e proprio
“corsi e ricorsi” storici tra una presidenza e l’altra).

In primo luogo, l’uso del veto, soprattutto dalla
presidenza di F.D. Roosevelt in poi è stato scandito da un dialogo a tre voci,
tra Presidente, Congresso e Corte Suprema, talvolta apertamente; talaltra più
velatamente, per contraddire attraverso messaggi di veto presidenziali dei
precedenti della Corte Suprema o per deviare dai principi in essi fissati (v.
la posizione di Bush (Sr.) sul National
Voter Registration Act of 1992
, p. 148, e la recente invenzione del protective return pocket veto, dopo i
rigidi vincoli fissati dalla Corte all’impiego del pocket veto). E la Corte, originariamente improntata ad una certa
deferenza verso le scelte di politica legislativa del Congresso e del
Presidente – quest’ultimo, come ricorda l’autore, significativamente
qualificato da Wilson come “the third
branch of the legislature
” – a partire dagli anni ’30 ha iniziato a
dichiarare costituzionalmente illegittimo l’uso abusivo e soprattutto elusivo
del disposto costituzionale e in particolare del pocket veto (Wright v. United
States
) e dell’impoundment (Train v. City of New York e poi Kendall v. United States) nonché l’invenzione
del line-item veto (Clinton v. City of New York). Lo stesso
dicasi per l’atteggiamento della Corte nei confronti del Congresso: infatti, ad
un uso “aggressivo” del veto da parte delle presidenze le due Camere avevano
già cominciato a reagire da qualche tempo. Nel periodo tra F.D. Roosevelt e
Carter il numero di override di veti
presidenziali è cresciuto esponenzialmente così come sono aumentati i casi di
ri-approvazione congressuale di leggi respinte con veto con modifiche almeno in
parte divergenti dall’indirizzo presidenziale. Tuttavia, dopo lo scandalo del
Watergate, approfittando della temporanea debolezza della presidenza, le
degenerazioni del veto non sono tardate a venire, di conseguenza, anche da
parte congressuale: la Corte Suprema è ugualmente intervenuta dichiarando
incostituzionale una certa configurazione del legislative veto (v. INS v.
Chadha
). Dunque, all’affinamento delle tecniche di veto e di aggiramento
delle previsioni costituzionali in proposito ha fatto seguito una
giurisdizionalizzazione dell’uso del veto, contro l’applicazione ultra vires che ne è stata data
dall’esecutivo e dal legislativo. In altri termini, la Corte suprema è stata
chiamata ad un’opera di riconduzione dell’istituto entro l’alveo
costituzionale.

Una seconda tendenza è rappresentata
dall’istituzionalizzazione di alcune prassi relative al veto. Ad esempio, i signing statement, cioè le dichiarazioni
presidenziali formulate all’atto della firma di una legge, non sono certo una
novità nel panorama costituzionale degli Stati Uniti, il primo di essi essendosi
registrato durante la presidenza di Monroe (1817-1825). Cionondimeno, soltanto
nel 1986, il presidente Reagan è riuscito nell’obiettivo di conferire loro
piena dignità istituzionale, per quando discutibile sia tale prassi (B.
Ackerman, The Decline and Fall of
American Republic
, Harvard, Harvard Univ. Press, 2010): in quella data
infatti per la prima volta un signing
statement
è stato pubblicato nelle United
States Code Congressional and Administrative News,
sezione “Legislative History”, acquisendo quindi
un rango ufficiale al pari degli atti parlamentari e delle dichiarazioni rese
dai membri del Congresso (p. 149).

La terza tendenza, infine, consiste nell’instaurazione di
una vera e propria “burocrazia del veto” a supporto delle decisioni
presidenziali (quando non responsabile delle decisioni medesime), ancora una
volta a partire dalla presidenza di F.D. Roosevelt. A causa dell’aumento del
numero delle leggi approvate, nonché della loro disomogeneità e tecnicità, è
stato indispensabile creare un’amministrazione specializzata che ne vagliasse i
contenuti e segnalasse l’opportunità di ricorrere al veto o ad altro istituto
di sua derivazione, lavorando in raccordo con le amministrazioni di settore.
Significativamente la “burocrazia del veto” è stata inizialmente identificata
nel Bureau of Budget – segno della
volontà presidenziale di mantenere un saldo controllo sulle leggi di spesa – appositamente
trasferito dal Dipartimento del Tesoro all’Ufficio esecutivo del Presidente.
L’analisi tecnica del Bureau è
diventata a tal punto importante da conservare in capo al Presidente solo la
decisione finale sull’effettiva opposizione del veto. Visto l’accresciuto peso
dell’organo, anche da un punto di vista politico, esso è stato oggetto di
successive ristrutturazioni organizzative. La più significativa di queste si
deve probabilmente a Nixon, che ha assegnato le precedenti competenze del Bureau all’Office of Management and Budget. Quest’ultimo, a differenza del
primo, è però diretto da personale politico e, di conseguenza, piuttosto che
effettuare un vaglio tecnico sui bills approvati
ne valuta la loro conformità al programma politico e all’agenda legislativa del
presidente (p. 129).

In definitiva, il volume di Andrea Buratti contribuisce a
colmare una significativa lacuna negli studi giuspubblicistici italiani, che o
hanno quasi completamente trascurato la ricerca e l’analisi dell’istituto del
veto presidenziale negli Stati Uniti, pur essendo esso soggetto a rilevanti
“torsioni costituzionali” e modifiche nelle prassi applicative, oppure, specie
negli ultimi anni, non hanno saputo coglierne le peculiarità, spesso
riconducendone le trasformazioni alla generale e apparentemente onnicomprensiva
tendenza alla presidenzializzazione degli esecutivi. Invece, come l’autore
meritoriamente enfatizza sin dall’introduzione, il veto presidenziale è un
elemento caratterizzante della democrazia costituzionale statunitense e della
sua forma di governo, di cui ha scandito le molteplici “trasformazioni” (vale a
dire “transformations”, nel senso in
cui il termine è impiegato da Ackerman). Diversi momenti di svolta
costituzionale nel Paese sono stati contrassegnati dall’uso del veto
presidenziale o di strumenti ad esso affini, allontanandosi sempre più dalla
concezione dell’istituto disegnata dai Framers
(pp. 168-169). Da questa prospettiva, sembra opportuno rifuggire da
possibili accostamenti tra l’esperienza costituzionale del veto negli Stati
Uniti e certe “trasformazioni” del ruolo della presidenza della Repubblica
nelle forme di governo parlamentari, come in Italia, dove negli ultimi due anni
lo studio del ruolo del Capo dello Stato, in particolare dei rinvii delle
leggi, dei messaggi alle Camere e delle sue esternazioni, ha vissuto una
“seconda giovinezza”. Gli effetti del potere di veto, la retorica costituzionale
dei messaggi dei Presidenti degli Stati Uniti e l’uso dell’istituto ai fini
dell’esercizio di un potere tribunizio nei confronti della nazione rendono
assai ardua la comparazione col caso italiano.

Infine – e lo si evince chiaramente dalle conclusioni del
volume – un importante merito dell’autore, tra i molti, è quello di fornire un
contributo alla ricerca sull’argomentazione giuridica, sovente schiacciata sull’analisi
delle sentenze e del reasoning dei soli giudici. Invece, i messaggi
presidenziali che accompagnano il veto (o la sua minaccia a fini deterrenti),
specie per gli effetti che il veto può produrre, sono una miniera di
informazioni sullo stile e sull’uso dell’argomentazione costituzionale e sul
ruolo contro maggioritario svolto da alcuni presidenti, vero punto di
equilibrio dei checks and balances
della Costituzione USA ben aldilà della funzione svolta dal giudiziario.

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