Corti e diritti diritto

Tar Lazio e disapplicazione di una normativa interna in contrasto con la CEDU

By on 17 Giugno, 2010

Una recente sentenza dei giudici amministrativi molto discutibile (che incollo qui di sotto), va nettamente contro la 348, 349 ( 2007), la 39 (2008), la 311 e 317 /2009, la n. 93 /2010; è stata emessa dal Tar del Lazio (n. 11924/2010) e pubblicata su www.federalismi.it . Si ritiene direttamente applicabili le sentenze di Strasburgo, dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona

Le ragioni addotte sono due: l’avere il nuovo art. 6 TUE ribadito la formula per cui i diritti che derivano dalla Cedu fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali e l’avere, sopratutto, previsto l’adesione dell’UE alla CEDU

Quanto al primo punto il rilievo è poco pertinente perchè già prima del Trattato di Lisbona l’art. 6 rendeva i diritti Cedu principi generali del diritto del diritto comunitario, ma il caso in esame non rintra in quest’ambito.

E’ evidente che vi è stata (sopratutto grazie all’art. 52 della Carta di Nizza) una “comunitarizzazione ” della giurisprudenza Cedu, ma solo per questioni che possono definirisi come di diritto dell’Unione.

Il secondo argomento è ancora più opinabile. Solo ieri si è avuto il mandato negoziale per l’adesione dell’UE alla Cedu; la procedura e le questioni poste da tale ” passaggio epocale” sono tutt’altro che semplici e di lineare soluzione. Anticipare, forse di anni, gli effetti di un evento così incerto e dai contorni ancora non chiari, è operazione piuttosto arbitraria. In ogni caso non è affatto scontato che con la prevista adesione sparisca la distinzione tra atti dell’Unione ed atti interni (rispetto alla Cedu) e che la giurisprudenza Cedu possa applicarsi con la specifica forza del diritto dell’Unione ( ad sempio con la disapplicazione del diritto interno come nel caso in esame) anche per qualsiasi atto degli Stati aderenti. Proprio questo è uno dei punti più controversi del futuro negoziato di adesione.

Per un primo commento critico della decisione cfr. L. D’Angelo ” Comunitarizzazione dei vincoli internazionali in virtù del Trattato di Lisbona? No, senza una expressio causae” in www.federalismi.it

Giuseppe Bronzini

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 1716 del 2009, proposto da:

Corsi Roberto Corsi Antonio, Mazzucchi Maria Antonietta, rappresentati e difesi dagli avv.

Alberto Maria Floridi e Stefano Gattamelata, con domicilio eletto presso Stefano Gattamelata

in Roma, via di Monte Fiore,22;

contro

Comune di Segni, rappresentato e difeso dall’avv. Claudio Boazzelli, con domicilio eletto

presso Claudio Boazzelli in Roma, via Montello, 30;

per la restituzione , previa sospensione dell’efficacia, di AREE ILLEGITTIMAMENTE

OCCUPATE PER LA REALIZZAZIONE DI UN ASSE VIARIO DI COLLEGAM. DELLA

SS CASILINA CON LA SP DEI GAVIGNANESI – RISARCIMENTO DANNI – 23 BIS.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Segni;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2010 il dott. Raffaello Sestini e uditi per

le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.

I ricorrenti chiedono a questo Tribunale l’accertamento del loro diritto alla restituzione, da

parte del Comune intimato, dei propri terreni interessati dal realizzazione di un asse viario di

collegamento della S.S: Casilina con la S.P. dei Gavignanesi giuste delibere di G.C. nn. 158 e

159 del 27 novembre 2001, per i quali non è intervenuto il decreto definitivo d’esproprio

entro il termine di validità della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, ovvero, qualora

risultasse l’impossibilità della restituzione delle aree illegititmamente occupate, il

risarcimento del danno da occupazione illegittima ai sensi dell’art. 43 del DPR n. 327/2001,

previa declaratoria di nullità o annullamento, per quanto occorrere possa, della nota sindacale

di diniego del 16 dicembre 2008 e del provvedimento di ripresa dei lavori in esame, ed in ogni

caso il risarcimento dei maggiori danni arrecati nelle more alla propria azienda, anche in

termini di decremento di valore.

2.

I ricorrenti, in particolare, sono proprietari di oltre 60 ettari di terreni nel Comune di Segni,

sui quali esercitano un’azienda vinicola, interessati fin dal 2001 dai lavori di realizzazione di

infrastrutture pubbliche stradali.

Negata dal TAR la domanda incidentale di sospensione e respinto il ricorso con sentenza n.

1060/2006 (l’appello, riferiscono i ricorrenti, pende davanti al Consiglio di Stato), il 12

novembre 2002 il Comune di Segni occupava d’urgenza le aree ai fini dell’esecuzione dei

lavori e del definitivo esproprio per 14.104 mq. (ma l’occupazione veniva stimata dai

ricorrenti in misura maggiore, pari a 19.412 mq.).

Peraltro, riferiscono i ricorrenti, i lavori, che causavano loro numerosi ulteriori danni, in

particolare per la demolizione di un ponte sul fiume Sacco e par l’interdizione di un accesso

alla proprietà da Via Casilina, non portavano al completamento dell’opera, oggi in condizioni

di grave degrado, ed il Comune non procedeva al pagamento delle dovute indennità né

emetteva il decreto definitivo d’esproprio nei termini, rendendo illecita l’occupazione.

Con atto di intimazione e diffida i ricorrenti chiedevano quindi al Comune, in data 19

novembre 2008, la restituzione dell’area o in subordine il pagamento del corrispettivo per la

sua cessione, oltre a tutti gli ulteriori danni, ma il Comune di Segni opponeva una nota di

dinego in data 16 dicembre 2008, impugnata in via cautelativa con il ricorso in epigrafe.

3.

In diritto, i ricorrenti deducono i vizi di violazione e falsa applicazione degli artt. 12, 13, 23 e

43 del DPR n. 327/2001e del T.U. espropri e dei principi di tutela della proprietà privata

sanciti dalla Costituzione e dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo., della legge n.

241/1990 in tema di partecipazione, nonché i vizi di eccesso di potere per difetto di

motivazione, difetto d’istruttoria, illogicità, superficialità e contraddittorietà dell’azione

amministrativa.

Infatti, argomentano i ricorrenti, ai sensi dell’art. 23, comma 1, lett. a) del T.U. sugli espropri,

“il decreto d’esproprio non fu mai emanato entro il termine di scadenza dell’efficacia della

dichiarazione di pubblica utilità, decorso il 27 novembre 2005. Anche in caso di proroga,

peraltro non avvenuta, il termine sarebbe ugualmente scaduto, il 27 novembre 2007. Ciò

giustifica, concludono i ricorrenti, l’azione davanti alla giurisdizione esclusiva di questo

giudice ai sensi degli artt. 53 e 43 del T.U.E.L.e dell’ art. 8 l. n. 205/2000, come confermato

dall’A.P. del Consiglio di Stato n. 4/2007 (confermata dalle decisioni del TAR Lazio, Sezioni

I n. 258/2009, I bis n. 220/2009 e II bis n. 3490/2008).

4.

Quanto al petitum, i ricorrenti procedono, anche mediante perizia tecnica, alla quantificazione

del danno, parametrato all’estensione effettiva del terreno occupato pari a 19.412 mq ed ai

criteri del citato art. 43, comma 6, T.U.E. (valore del bene al momento dell’acquisizione ed

interessi moratori dal momento dell’occupazione senza titolo) per una somma pari ad Euro

307.348,63.

L’ulteriore danno all’attività economica esercitata dalla propria azienda viene stimato,

secondo gli stessi parametri a suo tempo messi a punto da un tecnico incaricato dal Comune

(Euro 28.000,00 per il maggior tempo di movimentazione delle macchine agricole per i

previsti 200 giorni di durata dei lavori, secondo la perizia del 15 novembre 2003) in Euro

235.000,00 (pari a circa 3360 ore di lavoro perduto delle macchine agricole), elevati ad Euro

470.000,00 a seguito di un più esatto calcolo delle distanze effettivament epercorse dale

macchine agricole.

I ricorrenti computano poi in Euro 362.000,00, secondo apposita stima tecnica, la perdita di

valore dell’azienda, chiedendo la nomina di C.T.U.

5.

Il Comune di Segni si costituiva in giudizio, per contrastare le pretese dei ricorrenti con

proprie ampie ed argomentate memorie, alle quali i ricorrenti replicavano con nuove ampie

memorie. Entrambe le parti producevano inoltre un’estesa ricostruzione della giurisprudenza

conforme alla rispettive argomentazioni.

Con l’originario ricorso venivano inoltre chieste idonee misure cautelari, che questo TAR

peraltro negava con ordinanza n. 1449/2009, attesa la necessità di approfondire le complesse

questioni in sede di merito, e considerata la prevalenza dell’interesse generale alla

realizzazione dell’opera pubblica, oltreché la non irreparabilità del danno patrimoniale

allegato dai ricorrenti, anche alla luce delle loro prospettazioni circa la vastità della propria

area e la risalenza della lesione.

Un ulteriore e diverso contenzioso veniva , infine, attivato dai ricorrenti in relazione alla

proprietà del ponte sul fiume Sacco.

6.

In diritto, il Comune afferma l’inapplicabilità dell’art. 43 D.P.R. 327/2001 alla fattispecie in

esame, invocando la fondatezza della tesi “univocamente sostenuta” dalla Corte di Cassazione

(ex multis sent. n.18239/2005), anche a Sezioni Unite (sent. n.26732/2007), sulla

inapplicabilità dell’ art.43 D.P.R. 327/2001 alle fattispecie espropriative caratterizzate della

presenza di una dichiarazione di pubblica utilità intervenuta prima dell’entrata in vigore dello

stesso D.P.R. 327/2001 (avvenuta in data 30.06.2003), che avrebbe riscontrato l’adesione

anche del Consiglio di Stato con la sentenza 12.06.2009 n.3677, Sez. V, di accoglimento

dell’eccezione proposta dall’Ente espropriante relativamente alla inapplicabilità dell ‘art. 43

D.P.R. 327/2001 con riguardo ad una fattispecie oblatoria in cui la dichiarazione di pubblica

utilità era intervenuta anteriormente all’entrata in vigore del succitato D.P .R.

Il Comune intimato conclude per l’inapplicabilità del D.P .R. 327/2001, e quindi anche del suo

articolo 43, anteriormente all’ entrata in vigore, verificatasi in data 30.06.2003, con la

conseguente infondatezza della richiesta di restituzione dei terreni secondo le previsioni di cui

all’art.43 D.P.R. 327/2001. Il caso in esame, infatti, rientrerebbe pienamente nel regime di

operatività di

quella che, per decenni, ha rappresentato la normativa di riferimento in materia di

espropriazione per causa di pubblica utilità, ovvero la legge n.2359 del 25.06.1865. Inserita in

tale contesto normativo, secondo il Comune la vicenda connessa alla espropriazione disposta

nei confronti dei ricorrenti integra pienamente una fattispecie di cosiddetta occupazione

appropriativa o accessione invertita, che esclude la rivendicabilità delle aree da parte dei

ricorrenti avendo già determinato un acquisto a titolo originario in favore dell’ ente locale.

Nella fattispecie in esame, continua il Comune, l’apprensione dei terreni è avvenuta nell’

ambito di una formale procedura ablatoria, contrassegnata da una contestuale dichiarazione di

pubblica utilità dell’ opera (deliberazione n.158 del 27.11.2001), ritenuta pienamente legittima

proprio dalla sentenza di questo TAR del Lazio n.1060 del 10.11.2005, ed è altresì intervenuta

l’irreversibile destinazione dei fondi occupati, come indirettamente confermato dalle

considerazioni formulate

dagli stessi ricorrenti che si limitano a lamentare la mancata conclusione dei lavori, già

eseguiti se hanno loro prodotto i danni lamentati.

7.

Quanto alla domanda dei ricorrenti di risarcimento del danno, essendosi in presenza di una

accessione invertita per effetto dell’irreversibile trasformazione del fondo illegittimamente

occupato con la realizzazione di opera pubblica, secondo il Comune deve trovare

applicazionel’art. 57 D.P.R. 327/2001, e pertanto, vertendosi in ipotesi di espropriazione di

terreni a vocazione non edificatoria, il risarcimento andrà commisurato alla indennità di

espropriazione determinata sulla base del sistema tabellare di cui alla Legge 22.10.1971

n.865, articolo 16 che, a seguito della sentenza n.5 del 1980 della Corte Costituzionale, è

inefficace rispetto ai terreni edificabili, ma applicabile per la stima di quelli agricoli. A

conferma, lo stesso Comune cita la giurisprudenza della Corte di Cassazione, ed in particolare

Cass. Civ. S.U. 28.10.2009 n. 22753, secondo cui “In tema di determinazione della indennità

di espropriazione per pubblica utilità, la dichiarazione di illegittimità costituzionale di cui alla

Legge n.865 del 1971, art. 16, come modificato dalla Legge n.10 del 1977, art.14 (sentenza

della Corte Costituzionale n.5 del 1980), nella parte in cui imponeva il criterio del valore

agricolo medio dei terreni a prescindere dalla loro destinazione economica, non comporta che

in caso di espropriazione di terreni ad effettiva destinazione agricola la relativa indennità

debba quantificarsi automaticamente in misura pari al prezzo di mercato del fondo ed al suo

valore venale, dovendo essa invece essere commisurata, ai sensi del combinato disposto della

citata legge n.865 del 1971, artt. 15 e 16 (cui si riferisce, ancora, la legge 359 del 1992, art.5,

comma 4), al valore agricolo del fondo medesimo, quale si determina sia in base alla media

dei valori, nell’anno solare precedente il provvedimento ablativo, dei terreni ubicati

nell’ambito della medesima regione agraria”.

Lo stesso Comune osserva che la Corte Costituzionale con sentenza n.26ldel 1997 ha

dichiarato infondata la questione di costituzionalità dell’art. 5 bis, comma 4, laddove per il

calcolo dell’indennizzo delle aree non legalmente edificabili rinvia al criterio tabellare di cui

alla legge n.865 del 1971, art.16, ritenendo non irrazionale e neppure arbitraria -e quindi non

in contrasto con gli artt. 3 e 4 Cost. –la scelta del legislatore di suddividere le aree in due sole

categorie, costituite la

prima da quelle edificabili, e l’altra da tutte le rimanenti.

8.

Il Comune intimato argomenta infine l’infondatezza della richiesta di maggior danno,

affermando che le pretese dei ricorrenti , illustrate ai punti precedenti, aventi ad oggetto voci

di danni ulteriori rispetto a quelli reclamati a titolo di occupazione appropriativa, sono

infondate tanto in fatto quanto in diritto.

In particolare, in merito all’effettivo patimento di danni ulteriori, non si fornirebbe alcun

elemento di prova, limitandosi a alle risultanze di uno studio commissionato dal Comune per

valutare l’eventuale impatto derivante dalla chiusura del traffico del ponte sul fiume Sacco,

prima che insorgesse la questione sulla effettiva titolarità privata o pubblica del suddetto

ponte, ancora sub –judice.

9.

Il Comune osserva altresì che una parte dei danni ulteriori lamentati viene ricondotta al

decremento dal valore intrinseco dell’ azienda susseguente alla instaurazione della procedura

ablatoria, ma che l’eventuale deprezzamento che abbiano subito le parti residue del bene

espropriato, deve essere considerato come voce ricompresa nella indennità di espropriazione,

e, dunque, in alternativa, nel risarcimento del danno da occupazione appropriativa che, per

definizione, riguarda l’intera diminuzione patrimoniale subita dal soggetto passivo del

provvedimento ablatorio, ivi compresa la perdita di valore della porzione residua derivata

dalla parziale ablazione del fondo, sia essa agricola o edificabile, non essendo concepibili, in

presenza di un’unica vicenda espropriativa, due distinte somme, imputate l’una a titolo di

indennità di espropriazione e l’altra a titolo di risarcimento del danno per il deprezzamento

subito dai residui terreni (Cass. Civ. Sez. I, sent. n.l 0634 del 4.06.2004). Inoltre, spetta al

soggetto espropriato di provare sia che la parte residua del fondo era intimamente collegata

con quella espropriata da un vincolo strumentale ed obiettivo, sia che il distacco di parte di

esso influisce oggettivamente in modo negativo sulla parte residua (Cass. Civ. sez. I civile,

sent. 9.05.1990, n.3790).

In conclusione, il Comune contesta che sia applicabile l’art.43 D.P.R. 327/2001 e che possano

essere riconosciuti i danni allegati, e conviene solo sulla corresponsione di un indennizzo

parametrato al valore agricolo medio dell’area ai sensi della legge n.865 del 1971, artt. 15 e

16.

10.

Il Collegio osserva che il nodo centrale ai fini della decisione delle complesse questioni

dedotte in giudizio e così ben argomentate dalle due difese di parte, non essendo

sostanzialmente controversi i fatti, concerne l’applicabilità o meno dell’art.43 D.P.R.

327/2001 alla fattispecie in esame.

La questione, peraltro, è stata già sciolta, per quanto concerne questo Giudice, dalla sentenza

di questa stessa Sezione Il bis del TAR Lazio, n. 9775 del 2 ottobre 2009 che, all’esito

ricostruzione del quadro normativo di riferimento, ha chiarito, come già indicato dal

Consiglio di Stato nelle decisioni dell’Adunanza Plenaria n. 2 del 2005 e della IV Sezione nn.

3725 e 2582 del 2007, che l’art. 43 si applica anche alle occupazioni sine titulo sussistenti alla

data di entrata in vigore del testo unico.

Secondo tale ricostruzione, in particolare, l’art. 43 è stato introdotto nel sistema anche al

precipuo scopo di dare alle Amministrazioni una “legale via d’uscita” prima non riconosciuta

dalla giurisprudenza, e non rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 57 dello stresso testo

unico, che invece riguarda il regime transitorio dei «procedimenti in corso», cioè di quelli per

i quali non risulta scaduto il termine entro il quale poteva essere emesso il decreto di

esproprio, ovvero non è stato annullato un atto del procedimento ablatorio. Dunque, non è

corretto sostenere l’inapplicabilità alla fattispecie del nuovo sistema dell’acquisizione c.d.

sanante di cui al citato T.U.E., mentre l’istituto dell’occupazione acquisitiva deve ormai

considerarsi non più applicabile nel nostro ordinamento a seguito della recente evoluzione del

sistema e delle sottese ragioni di certezza del diritto e tutela dei diritti dei cittadini. Occorre

quindi far riferimento, anche per le fattispecie anteriori all’entrata in vigore del testo unico

sugli espropri e all’affermarsi dei nuovi orientamenti giurisprudenziali, all’istituto

dell’acquisizione sanante di cui all’art. 43 del medesimo testo unico.

11.

Lo stesso Consiglio di Stato, con sentenza n. 2852/2007 della VI Sezione, ha escluso, alla luce

dei superiori principi costituzionali e comunitari, che in assenza di un atto di natura ablatoria,

l’Amministrazione possa acquistare a titolo originario la proprietà dell’area altrui, pur quando

su di essa abbia realizzato in tutto o in parte un’opera pubblica in attuazione della

dichiarazione della pubblica utilità. Infatti l’opposta soluzione, osserva la sentenza, in primo

luogo non sarebbe conforme alla Convenzione Europea sui diritti dell’uomo, che ha una

diretta rilevanza nell’ordinamento interno poiché per l’art. 117, primo comma, della

Costituzione, le leggi devono rispettare i “vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario”,

mentre per l’art, 6 (F) del Trattato di Maastricht (modificato dal Trattato di Amsterdam),

“l’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la

salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, in quanto principi generali del

diritto comunitario”, e la giurisprudenza della CEDU ha ravvisato in diretto contrasto fra la

Convenzione e la prassi interna sulla “espropriazione indiretta (CEDU; Sez, l – 17 maggio

2005; Sez. l – 15 novembre 2005, ric. 56578/00; Sez, l – 20 aprile 2006).

La stessa sentenza opera un excursus del contesto in cui è maturato il nuovo regime

dell’acquisto della proprietà privata dal parte dell’ Amministrazione, ricordando che l’art. 43 è

stato emesso dal legislatore delegato (che ha recepito le sollecitazioni dell’Adunanza Generale

dello stesso Consiglio di Stato) per consentire all’Amministrazione di adeguare la situazione

di fatto a quella di diritto quando il bene sia stato “modificato per scopi di interesse pubblico”

(fermo restando il diritto del proprietario di ottenere il risarcimento del danno), così evitando

ulteriori sentenze di condanna da parte della CEDU. In effetti, l’art. 43 è stato individuato

‘with interest’ dal Comitato dei Ministri del Consiglio (riunione del Comitato dei Ministri del

14 febbraio 2007) che, in relazione all’applicazione dello stesso art. 43 anche ai casi

preesistenti, ha ritenuto possibile “an end definitively to the pratice of indirect expropriation”.

12.

Sul punto, il Collegio ritiene altresì necessario integrare le citate acquisizioni

giurisprudenziali e svolgere alcune ulteriori considerazioni, accogliendo talune suggestioni

delle memorie di parte ricorrente, circa il rinnovato vigore dei sopra indicati principi affermati

dalla CEDU, ai quali il legislatore del T.U.E. ha dichiaratamente aderito e che oggi non

possono non guidare l’interprete nell’applicazione dello stesso testo normativo.

Il Collegio si riferisce, in particolare, alla sentenza n. 349/2007 della Corte Costituzionale che,

premesso di aver ritenuto che in passato le disposizioni della CEDU, in mancanza di una

specifica previsione costituzionale, acquistassero nell’ordinamento interno il rango della legge

ordinaria che aveva reso esecutiva la Convenzione, a seguito della riforma del Titolo V della

Costituzione e della riformulazione dell’art. 117, primo comma, ha ritenuto che l’ingresso

delle norme CEDU nel diritto interno avvenga sulla scorta dell’art. 117 Cost., con la

conseguenza che la norma nazionale incompatibile con la norma della CEDU, e dunque con

gli “obblighi internazionali” di cui all’art. 117, primo comma, Cost., viola per ciò stesso il

nuovo parametro costituzionale.

Secondo la Corte Costituzionale, con l’art. 117, primo comma, si è realizzato, in definitiva, un

rinvio mobile alla norma convenzionale di volta in volta conferente, che dà vita e contenuto a

quegli obblighi internazionali genericamente evocati. Ne consegue l’obbligo del giudice di

procedere ad una interpretazione “convenzionalmente” orientata o, comunque, ad una

interpretazione “bilanciata” tra conformità a Costituzione e conformità a Convenzione.

Pertanto, al giudice nazionale spetta interpretare la norma interna in modo conforme alla

disposizione internazionale, entro i limiti nei quali ciò sia permesso dai testi delle norme.

Qualora ciò non sia possibile, ovvero dubiti della compatibilità della norma interna con la

disposizione convenzionale interposta, egli dovrà investire la Corte Costituzionale della

relativa questione di legittimità costituzionale rispetto al parametro dell’art. 117, primo

comma.

13.

Ebbene, a giudizio del Collegio la questione giuridica in esame appare destinata a nuovi e

ancor più incisivi sviluppi a seguito dell’entrata in vigore, lo scorso 1° dicembre 2009, del

Trattato di Lisbona firmato nella capitale portoghese il 13 dicembre 2007 dai rappresentanti

dei 27 Stati membri, che modifica il Trattato sull’Unione Europea e il Trattato che istituisce la

Comunità europea.

Infatti, fra le più rilevanti novità correlate all’entrata in vigore del Trattato, vi è l’adesione

dell’Unione alla CEDU, con la modifica dell’art. 6 del Trattato che nella vecchia formulazione

conteneva un riferimento “mediato” alla Carta dei diritti fondamentali, affermando che

l’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la

salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre

1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto

principi del diritto comunitario.

Nella nuova formulazione dell’art. 6, viceversa, secondo il comma 2 “l’Unione aderisce alla

Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali” e,

secondo il comma 3, “i diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la

salvaguardia dei diritti dell”uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni

costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi

generali”.

Il riconoscimento dei diritti fondamentali sanciti dalla CEDU come principi interni al diritto

dell’Unione, osserva il Collegio, ha immediate conseguenze di assoluto rilievo, in quanto le

norme della Convenzione divengono immediatamente operanti negli ordinamenti nazionali

degli Stati membri dell’Unione, e quindi nel nostro ordinamento nazionale, in forza del diritto

comunitario, e quindi in Italia ai sensi dell’art. 11 della Costituzione, venendo in tal modo in

rilevo l’ampia e decennale evoluzione giurisprudenziale che ha, infine, portato all’obbligo,

per il giudice nazionale, di interpretare le norme nazionali in conformità al diritto

comunitario, ovvero di procedere in via immediata e diretta alla loro disapplicazione in favore

del diritto comunitario, previa eventuale pronuncia del giudice comunitario ma senza dover

transitare per il filtro dell’accertamento della loro incostituzionalità sul piano interno.

14.

Secondo la citata sentenza n. 349/2007 della Corte Costituzionale, l’esatta ed uniforme

applicazione delle norme in esame è garantita dall’interpretazione centralizzata della CEDU

attribuita alla Corte europea dei diritti dell’uomo di Strasburgo, cui spetta la parola ultima e la

cui competenza si estende a tutte le questioni concernenti l’interpretazione e l’applicazione

della Convenzione e dei suoi protocolli.

Si aprono quindi inedite prospettive per la interpretazione conformativa, ovvero per la

possibile disapplicazione, da parte di questo giudice nazionale, delle norme nazionali, statali o

regionali, che evidenzino un contrasto con i diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione

europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, a maggior

ragione quando, come in questo caso, la Corte di Strasburgo sia sia già pronunciata sulla

questione. E se le predette considerazioni sono esatte, ciò potrà avvenire in via generale per

tutti i diritti fondamentali sanciti dalla Convenzione, e non più, come è finora avvenuto, solo

nei casi in cui un diritto fondamentale della Convenzione abbia acquisito una specifica

rilevanza nel diritto dell’Unione mediante il recepimento in una norma comunitaria, ovvero

mediate il suo impiego, quale principio generale, in una decisione della Corte di

Lussemburgo.

Le predette considerazioni consentono al Collegio di confermare ed anzi rafforzare la

precedente giurisprudenza di questo Tribunale circa l’applicabilità dell’art. 43 TUE anche alle

fattispecie, come quella in esame, anteriori alla sua entrata in vigore, in quanto norma

ricognitiva di un principio sancito dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti

dell’uomo e delle libertà fondamentali. Infatti, laddove il successivo art. 57 TUE, che come si

è detto esclude l’applicabilità dell’art. 43 ai procedimenti in corso, dovesse essere ritenuto

preclusivo per la tutela di un diritto fondamentale sancito dalla Convenzione, la cui violazione

è già stata ripetutamente dichiarata dalla Corte di Strasburgo, e se non fosse neppure possibile

una interpretazione adeguatrice volta a renderlo conforme alla Convenzione, questo Giudice

dovrebbe necessariamente procedere incidentalmente alla disapplicazione dello stesso articolo

57 in relazione alla fattispecie in esame, al fine di garantire la piena tutela, nell’ordinamento

nazionale, di uno dei diritti fondamentali sanciti dalla Convenzione europea per lo

salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali ed oggi trasfusi nel Diritto

dell’Unione europea.

15.

Tutte le pregresse considerazioni portano a ritenere impossibile l’acquisto a titolo originario

dell’area in esame sul modello della c.d. accessione invertita, emergendo non un iter

provvedimentale di tutela dell’interesse generale che possa dar luogo ad un indennizzo, bensì

un comportamento antigiuridico della pubblica amministrazione, vietato dalla Convenzione

oltreché dal diritto nazionale, vale a dire un fatto illecito, che determina l’obbligo di

risarcimento del danno ingiusto causato.

Viene allora in rilievo la necessità, comune alle previsioni della Convenzione e del codice

civile italiano, di rimediare alla violazione antigiuridica del diritto in primo luogo mediante il

risarcimento in forma specifica chiesto dal titolare del diritto violato, e solo ove impossibile,

mediante il risarcimento patrimoniale per equivalente.

Pertanto, prima di accedere alla domanda di risarcimento patrimoniale proposta dalla

ricorrente ai sensi dell’art. 43 più volte citato, e di valutare di conseguenza i criteri e gli

importi del risarcimento dovuto a seguito della c.d. acquisizione sanante, tuttora controversi

fra le parti, occorre prima considerare che il ricorso e le successive memorie di parte

ricorrente optano in primo luogo per il risarcimento in forma specifica mediante la

restituzione delle aree sottratte all’attività dell’azienda vinicola, e che l’occupazione e

l’impossibilità di restituzione delle stesse aree sono state motivate dall’amministrazione in

relazione alla realizzazione di una specifica opera viaria, cioè di un intervento “isolato” di per

sé insufficiente ad escludere la restituzione dell’area secondo la giurisprudenza della Corte di

Strasburgo, in quanto l’apertura al pubblico e l’utilizzazione dell’opera in condizioni di

sicurezza al termine dei lavori non è, in assoluto, incompatibile con una almeno parziale

restituzione delle aree di proprietà dei ricorrenti, alla stregua dei noti principi, di derivazione

comunitaria, di ragionevolezza, adeguatezza, proporzionalità e sussidiarietà.

16.

Occorre quindi disporre preliminarmente una verificazione della pubblica amministrazione

comunale, in contraddittorio con i ricorrenti, volta a stabilire se l’irreversibile trasformazione

giustificata da superiori esigenze d’interesse pubblico riguardi tutte le aree occupate ovvero

solo una parte di esse, e se le aree escluse possano, per le loro caratteristiche, essere utilmente

restituite ai ricorrenti al termine dei lavori, previa eventuale apposizione di servitù di diritto

pubblico.

All’esito di tale verifica l’amministrazione comunale dovrà determinare e proporre ai

ricorrenti sia il risarcimento di cui al citato art. 43, per le aree motivatamente ritenute non

restituibili, sia il ristoro dovuto per la temporanea non disponibilità delle altre aree protratta

fino al termine della loro illecita occupazione ed alla loro conseguente restituzione.

Solo nel caso in cui le parti in causa concordino su tutti i predetti punti e sui conseguenti

importi, necessariamente comprensivi dell’intera diminuzione patrimoniale subita dal soggetto

passivo del provvedimento ablatorio (decisioni Scordino contro Italia del 13 febbraio 2007 –

richiesta n. 43662/98 – e GuisoGallisay controItalia – richiesta n. 58858/00), il ricorso potrà

infine essere dichiarato improcedibile.

In caso contrario, il Collegio dovrà viceversa pronunciarsi sui rimanenti punti ancora

controversi, e dovrà in particolare accertare la sussistenza di idonei elementi di prova in

relazione alle ulteriori specifiche domande di risarcimento della asserita perdita di valore

dell’azienda e del lamentato ulteriore danno all’attività economica esercitata, con l’esclusione,

osserva fin d’ora il Collegio, delle disutilità riguardanti, non la violazione di uno specifico e

differenziato diritto di proprietà e di utilizzazione economica dei beni dei ricorrenti, bensì la

loro possibilità di accesso e di utilizzazione della pubblica infrastruttura viaria aperta alla

generalità della cittadinanza, subendo i ricorrenti, nelle circostanze in esame ed al pari di ogni

altro cittadino, i temporanei disagi e le eventuali disutilità, ma lucrando anche la possibilità di

più razionale e rapida fruizione in condizioni di maggiore sicurezza, derivanti dalla

realizzazione della nuova infrastruttura viaria.

A giudizio del Collegio sussistono infine motivate ragioni, in relazione alla complessità e

almeno parziale novità delle questioni dedotte, per compensare fra le parti le spese della

presente fase di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda bis, parzialmente

decidendo sul ricorso in epigrafe, lo dichiara ammissibile ed accerta, nell’ambito della propria

giurisdizione esclusiva, la fondatezza della pretesa risarcitoria dei ricorrenti per la illegittima

occupazione, da parte dell’intimato Comune, dei terreni interessati dalla realizzazione di un

asse viario di collegamento della S.S: Casilina con la S.P. dei Gavignanesi giuste delibere di

G.C. nn. 158 e 159 del 27 novembre 2001.

Per l’effetto, annulla la nota sindacale del 16 dicembre 2008 ed ordina al Comune di Segni, in

persona del Sindaco pro tempore, di procedere, in contraddittorio con i tecnici nominati dai

ricorrenti, ad una verificazione amministrativa dello stato dei luoghi e delle opere, volta a

stabilire se l’irreversibile trasformazione giustificata da superiori esigenze d’interesse

pubblico riguardi tutte le aree occupate ovvero solo una parte di esse, e se le aree escluse

possano essere utilmente restituite ai ricorrenti previa eventuale apposizione di servitù di

diritto pubblico.

All’esito di tale verifica, l’amministrazione comunale dovrà determinare e proporre ai

ricorrenti gli importi dovuti per il risarcimento ai sensi dell’art. 43 del DPR n. 327/2001 per le

aree motivatamente ritenute non restituibili, nonché per il ristoro della temporanea non

disponibilità delle altre aree.

Lo stesso Comune dovrà depositare presso la segreteria di questo Tribunale una relazione,

attestante l’avvenuto svolgimento dei predetti adempimenti, entro il termine di quattro mesi

dalla comunicazione in via amministrativa o dalla notifica a cura di parte, se anteriore, della

presente sentenza.

Dichiara improcedibili, allo stato, le ulteriori domande di risarcimento dei ricorrenti per i

maggiori danni arrecati alla propria azienda ed alla propria attività economica.

Fissa l’ulteriore trattazione alla pubblica udienza del 18 novembre 2010.

Compensa fra le parti le spese della presente fase di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2010 e 25 marzo 2010

con l’intervento dei Signori:

Eduardo Pugliese, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

Francesco Arzillo, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 18/05/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO



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1 Comment
  1. Rispondi

    Filippo Fontanelli

    18 Giugno, 2010

    Una pronuncia veramente interessante, vale la pena vedere le prossime puntate di questa saga.
    Anzitutto, il TAR sembra prendere un abbaglio sul portato del Trattato di Lisbona, come noti tu (l’adesione alla Convenzione non è ancora avvenuta)
    Inoltre, sembra che i giudici non ricordino (o non vogliano ricordare) che il diritto UE opera solo e soltanto nelle aree di competenza UE. Pertanto, se e quando mai la CEDU potesse diventare diritto UE tout court, godrebbe sì di efficacia diretta, ma solo nelle materie devolute all’Unione.
    Questa pronuncia si ribella (a mio parere, giustamente) alla miope dottrina delle sentenze “Vodafone” (348 e 349), ma si fa prendere la mano.
    Nel voler utilizzare il cavallo di Troia del diritto UE per sdoganare la CEDU nell’ordinamento interno utilizza un’argomentazione vacillante, che rischia di far più male che bene.

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