Brexit and Citizens’ rights: is the Withdrawal Agreement enough?

On 31st January 2020, the UK left the European Union, opening the so-called “transition period”.
On its part, the European Parliament approved the Withdrawal Agreement (WA) by 621 votes in favor, 49 against and 13 abstentions. The EP President David Sassoli ensured that: “Fifty years of integration cannot easily be dissolved. We will all have to work hard to build a new relationship, always focusing on the interests and protection of citizens' rights”. 

Although Brexit might seem ended, almost 4 years from the referendum, the surrounding uncertainty is not done. A lot of questions arises from the UK departure, as the protection of citizens’ rights, to which it is dedicated the second part of the Withdrawal Agreement. This short article aims to briefly review these provisions, and to better understand what is going to happen at the end of the transition period.


The Withdrawal Agreement
First of all, it should be specified that the transition period can be extended once, from one to two years, but this decision must be taken by the EU-UK Joint Committee before 1st July 2020. For now, it is supposed to end on 31st December 2020.
During this period, citizens’ rights are going to be ensured, both for EU citizens and Britons living across EU, including frontiers workers. It will be possible to travel with a valid passport or national identity card. However, five years after the end of the transition period, the host State may decide to no longer accept national identity card without a chip which permits identification. Regarding residence rights, nothing changes for EU citizens and Britons, including frontiers workers, who exercised their right to reside before the end of the transition period. Moreover, no entry or exit visa will be required during the transitional period, but once ended the host State could require it for family members who joined after December 2020; in this case, the host State should facilitate the visa process. Permanent residence will be acquired after a continuous period of 5 years, including the time before and after the transition period.

At first glance, the Withdrawal Agreement seems to guarantee a high level of protection; despite the fact that millions of citizens are losing their status, rights are still granted. Nonetheless, it becomes natural to wonder whether the WA is enough to ensure a continuous level of protection, and if citizens are going to face any kind of burden. Maybe, it is still too soon to find an answer to these questions, but it is possible to look at the issue from an administrative perspective. For example, it is well known that EU citizens are currently required to register their status (settled or pre-settled) through the UK Settlement System. At the same time, Member States could require to British nationals, who reside in their territory, to apply for a new residence status. According to the WA, the application process should follow these conditions: the purpose should be to verify if the applicant has the resident right; the deadline cannot be less than 6 months after the transition period (for example, for the UK Settlement system is 30 June 2021); a certificate of application for the residence status shall be issued immediately, free of charge or for a charge not exceeding that imposed on citizens or nationals of the host State for the issuing or similar documents. Overall, the WA ensures that administrative procedures are simple, smooth, transparent, and that the application will proceed without any unnecessary burden. During the transition period, a host State can allow applications for residence status or documents, on a voluntary basis. If the application is refused during this period, the applicant can apply again. Rights of employment or self-employment are still granted for residents.


What next? A new immigration system for the UK?
But that is not all. In fact, besides the political will of maintaining the focus on citizens’ rights, expressed by the Presidents of the EU Institutions, after the transition period the match will be played on a national level. For example, we could wonder what kind of immigration system is going to be applied by the UK Government, since “taking back control” of immigration was one of the key themes of the Leave campaign in the 2016 referendum. The Unite Kingdom currently adopts a points-based system for non-EU citizens’. According to this system, there is a number of fixes visas a year, awarded because of salary, English level and other skills. Four different kind of visas are available for:

  • Students;
  • Skilled workers;
  • Temporary workers;
  • “High value immigrants” for exceptional talent or major investors.

The former government set-out plans for a post-Brexit immigration system in which skilled worker with a minimum salary of 30 000 pounds will need to be sponsored by the employer. The current government has not announced yet the final migration system, although Boris Johnson declared that a “global talent” will replace the current “exceptional talent”, but the cap on numbers will be removed.


Beyond Brexit: do we need a reform of EU Citizenship?
Without any doubt, Brexit has reopened the discussion about a possible reform of EU citizenship. It could be argued that this turning point in EU history should be considered as an occasion to finally solve the question of EU Citizenship autonomy from national citizenship. On the one hand, Dora Kostakopoulou has supported the disentanglement of European citizenship from Member State nationality since the mid-1990s. Her main argumentation is that statelessness should not lead to the loss of European citizenship (especially after Rottmann), since citizens’ are directly bonded with the Union, thanks to the rights established in the Treaties. In her perspective, statelessness is an externality generated by the State, without the individuals’ consent, so giving EU law protection could be a way to avoid the massive loss of rights (which is already happening with Brexit, since millions of citizens will lose the fundamental status). In a nutshell, what she proposes is a EU citizenship by choice, in addition to the traditional one. Everyone who his connected with the EU and who has spent 5 years as a permanent resident in its territory should be able to acquire EU citizenship. This implies, at least, a Treaty reform plus the political will of the Member State to move in this direction.

In the political sphere, Guy Verhofstadt supported the adoption of the so-called “associate citizenship”, to guarantee the protection of citizens’ rights after Brexit. This proposition was criticized, in particular, by Dimitry Kochenov. He argues that the decision taken by British people should be accepted, since respecting national constitutional traditions and democracies is an obligations of the EU, as the Article 4 (2) TEU establishes. On a more pragmatic ground, Kochenov refuses the creation of associate EU citizenship because it fails to respect reciprocity in future relations with UK, since the EU will lose the power to negotiate the same conditions and rights for its citizens. Finally, he rejects the argument of acquired rights, because an expansive definition of this principle can make the idea of activate Article 50 TEU more attractive. In fact, retaining EU citizenship, the loss of EU membership can seem easier and less painful.

From the chaos generated by the Brexit saga it certainly emerges that the actual concept of European Citizenship does not reflect anymore the state of the European Union. Article 20 TFUE shows a EU citizenship strictly linked to the Member State nationality, an old fashioned way to describe a lot of European citizens who exercise their rights every day, and whose lives orbit around them. It does not describe the sense of European identity that these people feels. However, at the same time, it cannot be denied that EU Citizenship is not only freedom of movement and that a lot of people does not feel European at all. European citizenship “by choice” might be a double-edged sword as it could worsen the gap between who advocate for a total realization of the fundamental status, and who is against it. On the contrary, EU citizenship should be an element of cohesion. A glimmer of hope can be found in the Conference for the Future of European Union, since it aims to deepen citizens’ involvement in the EU decision-making process, which could contribute to strengthen the sense of European identity.

Brexit might be done, but how it will be done it is another matter. And the big question of the day after Brexit is where the European Union is going.


Il parlamentarismo britannico alla prova di Brexit: tre punti per spiegare un difficile equilibrio

Quanto è solido il sistema costituzionale britannico? Dopo tre anni di Brexit e di continue incertezze, è una domanda che è inevitabile porsi, al punto che alcuni autori hanno parlato di crisi costituzionale, mentre altri di “europeizzazione” della politica britannica. Entrambe le posizioni fanno giustamente riflettere sull’evoluzione del modello Westminster, e su quale sarà l’impatto complessivo della Brexit nel medio-lungo periodo su una delle più antiche democrazie europee.

L’utilizzo stesso del referendum in un ordinamento che non è avvezzo a tale istituto di democrazia diretta, un hung Parliament ostaggio delle divisioni interne e di 10 parlamentari del DUP, sono tutti sintomi che fin dall’inizio hanno fatto pensare a una profonda trasformazione del sistema costituzionale del Regno Unito. In particolare, è interessante osservare quanto la Brexit abbia messo in crisi il rapporto tra due organi costituzionali, ossia governo e Parlamento, nelle dinamiche del sistema parlamentare britannico. Per spiegare meglio tale crisi, prendiamo in considerazione tre episodi che esemplificano le difficoltà nel rapporto tra Downing Street e Westminster.

Il governo accusato di oltraggio al Parlamento
Un primo indicatore della crisi del rapporto tra Parlamento e governo è dettato dal caso della motion of contempt, votata dai Comuni il 4 dicembre del 2018. L’Erskine May, il principale riferimento per le procedure parlamentari, definisce il contempt (“oltraggio”) al capitolo 15, paragrafo 2, come qualsiasi atto che ostacoli o impedisca al Parlamento o ai parlamentari di esercitare le proprie funzioni e di adempiere ai propri doveri. Inoltre, il testo delinea un concetto di oltraggio piuttosto ampio e flessibile, vincolato più agli effetti che alla categorizzazione degli atti che costituiscono un oltraggio (com’è tipico nelle forme di governo parlamentare). I precedenti maggiormente riscontrati riguardavano la falsa testimonianza in sede di commissioni parlamentari o il rifiuto di fornire le informazioni richieste dal Parlamento. Le sanzioni previste si possono tradurre in una sospensione o, nei casi più gravi, nell’espulsione del parlamentare accusato di oltraggio.

Nel caso della Brexit, si è verificato un caso unico di contempt mosso contro il governo. I primi di dicembre del 2018, il Labour aveva presentato una mozione che accusava i ministri del governo di oltraggio al Parlamento, per la prima volta nella storia del Regno Unito. La motivazione dietro a tale mozione era la mancata pubblicazione integrale del Legal Advice sulla versione definitiva dell’Accordo di Recesso, curata dall’Attorney General Geoffrey Cox. Infatti, il governo guidato al tempo da Theresa May aveva reso pubblico solo una “versione breve” del parere di Cox, che si esprimeva su temi divisivi quali, per esempio, il Protocollo sull’Irlanda del Nord e il cosiddetto backstop. Nonostante le ripetute richieste da parte dell’opposizione, il governo si era rifiutato di pubblicare la versione integrale e aveva spinto perché il Parlamento discutesse e votasse comunque l’accordo entro l’11 dicembre. Tale rifiuto può essere letto come un tentativo da parte del governo di “scavalcare” il Parlamento e di far approvare l’accordo di recesso faticosamente raggiunto con il Consiglio europeo il 14 novembre. Il tentativo di rompere l’equilibrio tra Parlamento e governo è però fallito, in quanto la mozione di accusa di oltraggio al Parlamento è passata con 311 voti a favore e 293 contro. La vittoria dell’opposizione ha portato alla pubblicazione integrale del documento e a una grave “prima volta” nella storia parlamentare britannica.

Un precedente del 1604 per rinviare la Brexit
Un altro episodio che è interessante ricordare è quanto avvenuto nel marzo del 2019, quando lo Speaker della Camera dei Comuni, John Bercow, ha evocato un precedente risalente al 1604 per giustificare il rifiuto di programmare un terzo voto sull’accordo di recesso, già bocciato due volte dalla Camera, senza che fosse stato modificato. Ciò a cui Bercow fa riferimento è il paragrafo 12 del capitolo 20 dell’Erskine May, che prevede che “una mozione o un emendamento che è lo stesso, nella sostanza, rispetto a quanto è stato già deciso durante una sessione non può essere ripresentata durante la stessa sessione” ed è lo Speaker a decidere se la seconda versione della mozione è sostanzialmente uguale alla prima. In passato, era successo già alcune volte che si verificassero casi in cui lo Speaker impedisse una nuova votazione, nello specifico per la prima volta nel 1604 sotto la Presidenza di Sir Edward Phelips.

La sessione del Parlamento britannico, tradizionalmente, dura un anno, ma nel 2017 il governo May aveva approvato una sessione straordinaria di due anni, in vista della scadenza del 29 marzo 2019. Pertanto, a poche settimane dalla presunta data ufficiale del recesso del Regno Unito dall’Unione e dopo essere stata sconfitta due volte, quando il Primo ministro May ha posto di nuovo in votazione l’accordo senza che fosse stato sostanzialmente modificato, John Bercow ha ritenuto opportuno impedire tale votazione. Anche in questo caso, la procedura parlamentare ha avuto la meglio sulla volontà di forzatura da parte del governo, andando a rinforzare il ruolo del Parlamento. Nel caso specifico, inoltre, tale episodio ha segnato un momento fondamentale della Brexit, ossia la decisione del governo di chiedere a Bruxelles la prima estensione della data di uscita, poiché non c’era abbastanza tempo per chiudere la sessione parlamentare e aprirne un’altra, né la certezza di ottenere il sostegno necessario per sospendere l’ordine permanente che impediva di ripetere il voto.

Miller I e Miller II: una ringkomposition?
Nell’ormai celebre caso Miller I, considerato una vera e propria lezione di diritto costituzionale, la Corte Suprema del Regno Unito non ha dubbi: il Parlamento è sovrano, e tale deve rimanere. Il potere legislativo è oggi esercitabile solo attraverso il Parlamento e la sovranità parlamentare è un principio fondamentale della costituzione del Regno Unito, principio che, due anni più tardi, la Supreme Court è tornata a difendere nella sentenza Cherry/Miller II.

Prima di tutto, la Corte Suprema chiarisce che per prorogation si intende l’atto di porre fine a una sessione parlamentare; durante questo periodo di sospensione, le Camere non si possono riunire né votare leggi. Il potere di sospendere il Parlamento rientra tra i prerogative powers della Corona, esercitati di fatto su consiglio del governo. La prima questione investe proprio l’appellabilità di tale “advice”, su cui la Corte Suprema si dichiara competente. Secondo la Corte, infatti, decidere sulla questione non solo non va contro il principio della separazione dei poteri, ma anzi lo attua, evitando che l’esecutivo utilizzi illegittimamente una prerogativa. Successivamente, la Corte traccia una differenza tra gli statutory powers e i prerogative powers. Questi ultimi non trovano fondamento in documento alcuno, pertanto non è semplice tracciarne i limiti, che la Corte individua comunque nei principi fondamentali della costituzione britannica. Ancora una volta, la Supreme Court si trova a dover rimarcare l’importanza della sovranità parlamentare, che deve essere rispettata dallo stesso governo e che sarebbe minata dalla prorogation, impedendo al Parlamento di esercitare le proprie funzioni. La Corte aggiunge che un potere di prorogation illimitato sarebbe incompatibile con il principio della sovranità Parlamentare e, di conseguenza, con uno dei fondamenti della costituzione.

Inoltre, la Corte ricorda che il Regno Unito è una democrazia rappresentativa, in cui il governo, non eletto direttamente dal popolo, esiste perché è legato da un rapporto fiduciario con la Camera dei Comuni, legittimata invece dal voto popolare. Il Primo Ministro, secondo la Corte, ha compresso il ruolo costituzionale del Parlamento, violando un altro fondamentale principio che è quello della accountability. In sostanza, la Corte considera la decisione del PM illegittima e, pertanto, nulla. Rispetto alla prima pronuncia Miller, la Supreme Court evidenzia maggiormente il ruolo del Parlamento nell’ordinamento costituzionale, salvaguardando il nucleo del modello Westminster. Ancora una volta, un organo giudiziario funge da ago della bilancia, nel delicato equilibrio tra Esecutivo e Legislativo. Che sia questa l’ultima pronuncia a riguardo? Solo il tempo risponderà a questa domanda.

Quali prospettive per il modello Westminster?
A fronte dei recenti avvenimenti, lo stato di salute del parlamentarismo britannico può dirsi peggiorato? L’ultima decisione della Corte Suprema può essere considerata emblematica in tal senso? Che sia arrivato, per il Regno Unito, il momento di dotarsi di una costituzione scritta? Per il momento, l’assenza di una carta costituzione è stata colmata dalla rigidità delle procedure parlamentari e dal ruolo esercitato dalla Corte Suprema, che nei due casi menzionati ha agito come una corte costituzionale, mantenendo il sistema in un precario equilibrio.

La Brexit ha sicuramente portato a galla tanti limiti del modello Westminster. Ha frammentato orizzontalmente un sistema storicamente bipartitico, indebolendo il sistema elettorale maggioritario. Ha soprattutto reso evidente che in un parlamentarismo maggioritario il governo non può ignorare il Parlamento in casi di fratture profonde, perché per quanto cercherà di imporre la propria centralità, sarà la supremazia del Parlamento a prevalere. Se mai l’odissea del recesso del Regno Unito dall’UE giungerà al termine, sarà necessario prestare attenzione a se (e come) il sistema costituzionale britannico reagirà a questi anni di trasformazioni.