Kamilla Galicz

1. “La politica ha violentato la professione medica.” – con queste parole fortissime Zsolt Hegedűs, candidato a dirigere il nuovo ministero della salute ungherese, ha replicato alle domande postegli dal comitato parlamentare riguardo al c.d. decreto sul battito fetale, promettendo di rivederlo una volta nominato per la posizione. Introdotta nel 2022, la norma presa di mira impone alle donne di ascoltare i segni vitali (tipicamente il battito cardiaco) del feto prima di prendere una decisione sull’aborto. Affiancato da altre norme limitative della salute sessuale e riproduttiva, il decreto mette in luce una dimensione meno esplorata della deriva illiberale-populista-autoritaria in cui l’Ungheria si era scivolata dal 2010 in poi. Dopo la schiacciante vittoria del partito TISZA (Tisztelet és Szabadság = Rispetto e Libertà) alle elezioni parlamentari dello scorso 12 aprile, autorevole dottrina costituzionalista e giuscomparatista si è lanciata ad analizzare le probabilità del ripristino dello Stato di diritto in Ungheria (si veda il dibattito su Verfassungsblog e altri commenti qui e qui).
Perciò, questo commento si pone l’obiettivo di approfondire le restrizioni e discriminazioni in materia di salute sessuale e riproduttiva nel contesto di erosione delle garanzie di diritti fondamentali, democrazia e Stato di diritto. A tal fine, la salute sessuale e riproduttiva viene concettualizzata quale stato di benessere completo con due dimensioni interconnesse: la salute sessuale riguarda il benessere fisico, emotivo, mentale e sociale in relazione alla sessualità, mentre la salute riproduttiva comprende la capability di riprodursi, la libertà di prendere decisioni informate, libere e responsabili e, a tal fine, l’accesso a una gamma di informazioni, beni, strutture e servizi. Si sostiene che la salute sessuale e riproduttiva sia oggetto di tutela di vari diritti fondamentali da proteggere in un sistema democratico che fanno parte essenziale della Rule of Law, sicché l’analisi dei processi di erosione e di ripristino non può prescindere da una prospettiva olistica. In base a tali premesse, il commento si concentra sui profili critici della Legge Fondamentale e le principali limitazioni e discriminazioni introdotte nel periodo 2010-2026. La parte conclusiva riflette sull’effettività della tutela della salute sessuale e riproduttiva nel processo di ripristino in base agli standard inter- e sovranazionali.

2. La dottrina costituzionalista e giuscomparatista ha ampiamente indagato i processi di erosione delle garanzie democratiche e dello Stato di diritto in diversi contesti nazionali. Tra di essi, l’Ungheria è diventata uno dei casi studio della c.d. Rule of law backsliding, ma solo pochi si sono occupati delle limitazioni alla salute sessuale e riproduttiva, rilevando che la crisi della democrazia e dello Stato di diritto non è un fenomeno neutrale dal punto di vista gender. Al contrario, nell’ideologia illiberale-populista su cui si appoggia la (stra)grande maggioranza dei casi nazionali, la “questione gender” assume una spiccata importanza, riflettuta nel ruolo centrale conferito alle donne, esaltate quali “garanti” del futuro del “Popolo”, e alle persone LGBTIQ, quali invece viste come “fonti di minaccia” alla sopravvivenza della comunità. Nell’ottica di tale ideologia, dunque, la salute sessuale e riproduttiva cessa di essere una questione privata e diventa un bene pubblico.
Diverse riforme della Legge Fondamentale magiara si approcciano alla “questione gender” da un’ottica prettamente illiberale-populista. Approvata a dicembre 2020, la nona revisione ha inserito nel primo comma dell’articolo L) che “[l]’Ungheria tutela l’istituzione del matrimonio quale comunità di vita stabilita tra uomo e donna sulla base di una decisione volontaria e la famiglia quale fondamento per la sopravvivenza della nazione. Il rapporto familiare si basa sul matrimonio e sul nesso genitore-figlio. La madre è donna, il padre è uomo.” L’articolo XVI sul diritto fondamentale del minore alla protezione è stato integrato dall’obbligo dello Stato di tutelare il diritto del minore all’autodeterminazione conforme al genere di nascita e di garantire un’istruzione che rispecchi i valori fondati sull’identità costituzionale della patria e sulla cultura cristiana. Approvata ad aprile 2025, la quindicesima revisione ha apportato un’ulteriore modifica all’articolo L), inserendo che “[l]’essere umano è uomo o donna. La madre è donna, il padre è uomo.” Al di là di incidere una visione tradizionale della famiglia nei fondamenti dell’ordinamento giuridico, salta all’occhio l’ordine scelto (uomo-donna) giustificato con quello della Creazione ma invertito nei rapporti genitoriali per rafforzare il ruolo chiave che la carta costituzionale conferisce alle donne (ossia quello materno).

3. Gli emendamenti della Legge Fondamentale hanno fornito le linee guida per rimodellare il resto dell’ordinamento giuridico. Uno dei “campi di battaglia” è stata la legge anti-LGBTIQ, dichiarata incompatibile con il diritto dell’Ue dalla Corte di Giustizia in base all’applicazione autonoma dei valori fondanti dell’Ue. La legge LXXIX del 2021 equipara l’omosessualità (e qualsiasi altra forma di identità di genere e orientamento sessuale al di fuori dello schema etero-normativo) alla pedofilia, introducendo una serie di limitazioni e censure. La misura qui rilevante riguarda l’accesso all’informazione; la legge proibisce l’educazione sessuale nelle scuole pubbliche facendo richiamo ai diritti dei minori alla vita privata, all’autodeterminazione e alla libertà di espressione ma di fatto violando il loro diritto all’accesso a informazione scientificamente corretta. Rispetto allo scandalo che la suddetta legge ha suscitato a livello domestico e internazionale, le altre restrizioni e discriminazioni sono rimaste in una zona grigia. Segue una breve rassegna delle principali misure.
Nel 2013 sono state modificate alcune disposizioni della legge CLIV del 1997 sulla sanità pubblica relative alle forme di sterilizzazione. Nello specifico, la riforma dell’articolo 187 ha condizionato la sterilizzazione volontaria all’esclusiva finalità di pianificazione familiare, restringendo la categoria di beneficiari alle persone (di qualsiasi genere) di età superiore ai 40 anni o a coloro che hanno tre figli biologici. Al contrario, l’articolo 187/B tuttora prevede la sterilizzazione forzata di persone senza capacità giuridica in età fertile (attenzione, non età maggiore). E mentre 14 Stati membri dell’Ue permettono la sterilizzazione forzata di persone con disabilità, l’Ungheria rimane uno dei tre Paesi (a fianco della Repubblica Ceca e del Portogallo) in cui la sterilizzazione forzata di minori con disabilità rimane lecita.
Un altro ambito riguarda la gestione dei centri di fecondazione assistita: nel 2019 il governo ha annunciato la statalizzazione di sei centri privati, rendendo gratuiti gli esami, i trattamenti e i farmaci. Nel 2021 è stato creato il Laboratorio Nazionale di Riproduzione Umana con un sostegno pubblico di 2,5 miliardi di fiorini (circa 7,2 milioni di euro) al fine di aiutare le coppie in difficoltà. Infine, con la legge CI del 2021 si è concluso il processo di statalizzazione dei centri privati, giustificato con “la necessità dell’intervento statale per affrontare le sfide demografiche.” Nel 2022 le ultime due cliniche hanno chiuso le porte e mentre i trattamenti sono in teoria gratuiti, la realtà è tutt’altro che rosea: il settore, come l’intero sistema sanitario, è marcato da una forte carenza di specialisti e dalla scarsità di fondi, per cui tante coppie decidono di avvalersi dei servizi più facilmente accessibili nei Paesi della regione.
Infine, qualche parola sull’aborto. La sua regolazione non ha percorso una traiettoria simile a quella della Polonia o degli Stati Uniti; l’accesso è rimasto legale fino alla dodicesima o, in casi eccezionali, fino alla ventiquattresima settimana della gravidanza a condizione di due consultazioni mediche. Perciò, il decreto 29/2022 (IX.12) del Ministro degli Affari Interni (nel periodo orbaniano l’organo competente anche in materia di educazione e sanità pubblica) ha suscitato grande clamore: adottato senza consultazioni previe con gli specialisti e senza dibattito pubblico, il decreto impone agli ostetrici e ginecologi di registrare che i segni vitali fetali sono stati presentati alle loro pazienti in modo chiaramente identificabile prima dell’interruzione di gravidanza. Mentre la riforma non ha influenzato notevolmente il numero degli aborti (il che solleva dei dubbi circa l’utilità della medesima), è fortemente problematica dato che incide drasticamente sul diritto delle donne di prendere decisioni libere e autonome.
In sintesi, ciò che si evince dalla rassegna è un intreccio di molteplici profili fortemente limitativi e discriminatori che svuotano l’effettiva tutela della salute sessuale e riproduttiva.

4. Quale futuro, dunque, per il decreto sul battito fetale? – alla luce del recente cambio di marcia nel sistema politico ungherese, la parte conclusiva cerca di individuare i principali standard inter- e sovranazionali e alcune proposte di riforma che potrebbero guidare l’azione del nuovo Parlamento, dominato dalla maggioranza costituzionale del partito TISZA. Divise in interventi rapidi e misure approvate in una fase successiva, le proposte riguardano i dettati costituzionali e le altre norme analizzati di sopra.
Il punto di partenza è il riconoscimento della salute sessuale e riproduttiva quale diritto fondamentale autonomo strettamente interconnesso con altri diritti. A tal fine, un solido quadro è stabilito dai Patti internazionali gemelli del 1966, la Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale, la Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione contro le donne e la Convenzione sui diritti delle persone con disabilità, integrati a livello regionale dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, la Convenzione di Oviedo, la Convenzione di Istanbul, e la Carta Ue dei diritti fondamentali. Il punto focale di tale cornice è il principio di non-discriminazione, che esige l’abolizione di leggi e pratiche sociali discriminatorie, tra cui la sterilizzazione forzata di certi gruppi sociali, norme e prassi che criminalizzano l’aborto o comunque severamente limitano l’accesso all’interruzione di gravidanza e altre forme di contraccezione.
A livello costituzionale, l’idea di abrogare la Legge Fondamentale in due fasi risulta una soluzione adeguata che persegue una doppia finalità, ovvero quella di rimuovere prontamente gli elementi più critici per poi avviare un processo che rispetti le garanzie del costituzionalismo moderno. Conformemente, in una prima fase vanno tolti i riferimenti alla concezione patriarcale di famiglia e alla divisione dei ruoli di genere previsti dall’articolo L) e all’identità costituzionale e alla cultura cristiana come basi dell’educazione del minore inseriti nell’articolo XVI. A lungo termine il nuovo processo costituente deve garantire l’attivo coinvolgimento di molteplici attori, tra cui la società civile, l’intera comunità educante e i rappresentanti delle minoranze storiche. In tale ottica, l’attività consultoria di organi inter- e sovranazionali deve accompagnare il processo al fine di adottare una carta che rispecchi fedelmente un insieme di valori che siano propri della comunità politica domestica e al contempo in armonia con i valori del costituzionalismo europeo.
La revisione costituzionale deve essere accompagnata dal rimodellamento del resto dell’ordinamento giuridico. La pronta ratifica della Convenzione di Istanbul simbolizzerebbe l’avvento di una nuova epoca e guiderebbe l’adozione di misure volte a promuovere sia la parità di genere che il trattamento egalitario di tutte le persone. In una prima fase vanno abrogati il decreto sul battito fetale e la legge anti-LGBTIQ, nonché l’articolo 187/B della legge CLIV del 1997 sulla sanità pubblica che permette la sterilizzazione forzata di persone senza capacità giuridica. Per quanto riguarda l’accesso alla sterilizzazione volontaria, la finalità e il requisito di avere tre figli biologici vanno rimossi in quanto criteri fortemente discriminatori non solo nei confronti di chi non ha figli ma anche nei confronti dei genitori adottivi. Il criterio di età (ben superiore alla maggiore età) va rivisto in quanto non passa il vaglio della proporzionalità, interferendo in modo arbitrario nell’esercizio del diritto alla vita privata e familiare e del diritto di prendere una decisione libera, autonoma e responsabile riguardo alla propria salute sessuale e riproduttiva. In una fase successiva, l’educazione sessuale conforme alle diverse fasce di età andrebbe reinserita nel curriculum scolastico. Inoltre, si deve migliorare la disponibilità, l’accessibilità e la qualità di trattamenti di fecondazione assistita (anche in strutture private) e altri interventi di salute sessuale e riproduttiva nel contesto della riforma della sanità pubblica. Infine, ogni azione deve fare parte integrante del quadro più ampio per garantire coerenza tra i singoli provvedimenti e dell’intero processo di ripristino.
Che queste proposte siano effettivamente fattibili dipende dalla volontà del nuovo potere che deve innanzitutto tenere presente il compito da eseguire per cui ha ricevuto la fiducia di circa 3,5 milioni di elettori. Un compito che non si esaurisce nello smantellamento del precedente regime ma che deve mirare a ripristinare pienamente la democrazia, i diritti fondamentali e lo Stato di diritto in Ungheria. Altrimenti, si rischia di perdere la fiducia anticipata il 12 aprile.

Con la sentenza del 30 marzo 2023 (ricorso n. 21329/18, J.A. e altri contro Italia), la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (Corte EDU) ha accertato la responsabilità dell’Italia per la violazione della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) mediante il trattenimento di quattro ricorrenti tunisini nel punto di crisi (hotspot) di Lampedusa e il loro respingimento al Paese di origine. La Corte di Strasburgo ha dichiarato che le condizioni materiali nel centro di prima accoglienza isolano si configuravano come trattamento inumano e degradante di cui all’art. 3, e la detenzione senza una chiara base giuridica e una decisione motivata corrispondeva alla privazione arbitraria della libertà personale di cui all’art. 5 §§ 1, 2 e 4 della CEDU. Inoltre, respingendo i ricorrenti in Tunisia senza una giusta procedura che avesse accertato le circostanze individuali, l’Italia ha violato il divieto di espulsione collettiva di stranieri di cui all’art. 4 del Protocollo 4.
Inserendosi in una serie di pronunce che hanno dichiarato la violazione della CEDU da parte dell’Italia riguardo alla “questione immigrazione” (cfr. ricorso n. 27765/09, Hirsi Jamaa e altri contro Italia, sentenza del 23 febbraio 2012, ricorso n. 16483/12, Khlaifia e altri contro Italia, sentenza del 15 dicembre 2016), la sentenza qui in commento fornisce un’analisi completa della cornice normativa e delle pratiche sviluppate in Italia negli ultimi anni. Più nello specifico, è di fondamentale importanza per la valutazione giuridica del c.d. approccio hotspot, lanciato dall’Agenda europea sulla migrazione del 2015, consistente nell’introduzione di una fase preliminare finalizzata alla preselezione delle persone bisognose di protezione internazionale dagli altri migranti, successivamente indirizzati alle procedure di rimpatrio. Inoltre, il termine indica anche il luogo in cui svolgere la prima selezione, istituito sulle frontiere esterne dell’Ue (nel caso dell’Italia, i punti di crisi sono stati stabiliti in Sicilia e in Puglia). La presente nota riassume brevemente i fatti e gli argomenti principali della pronuncia.
Dopo aver lasciato la Tunisia, l’imbarcazione – che trasportava un centinaio di persone, tra cui i ricorrenti – è stata soccorsa in mare da una nave italiana il 16 ottobre 2017. Successivamente, i ricorrenti sono stati accolti nell’hotspot di Lampedusa dove sono stati sottoposti al controllo medico e alla registrazione dei dati, ma hanno dichiarato di non aver ricevuto informazioni sufficienti circa la procedura di protezione internazionale. Sono rimasti lì per dieci giorni, periodo durante il quale non hanno avuto modo di interagire con le autorità, né lasciare legalmente il centro. Il 26 ottobre sono stati trasferiti all’aeroporto di Lampedusa dove le autorità hanno fatto firmare loro le decisioni sui divieti di ingresso e li hanno ammanettati. Successivamente, i ricorrenti sono stati trasferiti all’aeroporto di Palermo, dove hanno incontrato un rappresentante del consolato tunisino che ha registrato i loro dati. Infine, sono stati riportati in aereo in Tunisia lo stesso giorno (§§ 2-11).
Alla luce dei fatti, la valutazione della Corte consiste nell’analisi delle condizioni materiali di accoglienza, della detenzione e successivo respingimento dei ricorrenti. In primo luogo, riguardo alla collocazione nell’hotspot di Lampedusa, secondo il ricorso le condizioni materiali avrebbero raggiunto la soglia del trattamento inumano e degradante. Da un canto, la Corte EDU ha riconosciuto provato tale fatto attraverso vari mezzi di prova (cfr. il rapporto del 2017 del Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale), corroborati anche da molteplici fonti nazionali e internazionali (cfr. il rapporto del 2017 del Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti), nonché dalle testimonianze di diverse organizzazioni, come l’Organizzazione mondiale contro la tortura, che sono intervenute a fianco dei ricorrenti (§§ 59-63).
D’altro canto, i giudici di Strasburgo hanno ribadito che, pur sottolineando alcuni aspetti positivi del sistema hotspot, il governo italiano non ha contestato le affermazioni dei ricorrenti riguardo alle criticità delle condizioni materiali nel punto di crisi di Lampedusa, né ha prodotto prove sufficienti al fine di comprovare l’idoneità dell’accoglienza. Rinviando alla giurisprudenza consolidata (cfr. ricorso n. 30696/09, M.S.S. contro Belgio e Grecia, sentenza del 21 gennaio 2011, Khlaifia e altri contro Italia, cit.), la Corte ha ribadito che il divieto di tortura e trattamento inumano e degradante è di carattere assoluto; pertanto, l’art. 3 della CEDU non consente limitazioni o deroghe a tale divieto. Ne consegue che gli Stati membri del Consiglio d’Europa, in particolare gli Stati responsabili per le frontiere esterne dell’Unione europea (Ue) che devono affrontare intensi flussi migratori, non sono esentati dagli obblighi derivanti da tale articolo. Alla luce di ciò, la Corte di Strasburgo ha dichiarato che, esponendo i ricorrenti a un trattamento inumano e degradante durante la permanenza nell’hotspot di Lampedusa, l’Italia ha violato l’art. 3 della CEDU (§§ 64-67).

In secondo luogo, riguardo al trattenimento dei ricorrenti, la Corte di Strasburgo ha provveduto a una valutazione comprensiva dei concetti di legalità e arbitrarietà. In tale ottica, ha sottolineato che in Italia l’approccio hotspot era stato implementato tramite atti prettamente amministrativi, senza l’adozione di una normativa sistematica, come denunciato anche dalla dottrina (cfr., ex multis, C. Leone, La disciplina degli hotspot nel nuovo art. 10 ter del d.l.gs. 286/98: Un’occasione mancata, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, n. 2, 2017). Ne consegue che, nel periodo in cui i fatti sono accaduti (ottobre 2017), la cornice giuridica domestica non conteneva riferimenti di diritto sostanziale o processuale idonei a confermare la legalità della detenzione, né il governo ha fornito chiare fonti normative sulla massima durata e sulle condizioni della medesima (§§ 90-91).
Per quanto riguarda la nozione di arbitrarietà, la Corte ha ricordato che, pur essendo prevista dalla legge, la detenzione può essere arbitraria se non è condotta in buona fede, non è strettamente connessa allo scopo di prevenire l’ingresso non autorizzato nel territorio nazionale, e non provvede a garantire condizioni materiali adeguate (§ 82). In tale ottica, la Corte ha rigettato la motivazione del governo secondo la quale la detenzione serviva interessi pubblici legati all’identificazione e registrazione dei ricorrenti visto che loro non erano formalmente considerati richiedenti protezione internazionale. Dai rapporti di esperti indipendenti e organizzazioni nazionali e internazionali (si rinvia, ad esempio, al rapporto del 2017 del Rappresentante speciale per le migrazioni e i rifugiati del Consiglio d’Europa) si evince che il punto di crisi di Lampedusa sia uno stabilimento chiuso in cui non è consentita la libera circolazione dei migranti. Pertanto, la Corte di Strasburgo ha concluso che, oltre alla violazione del divieto di trattamento inumano e degradante, la detenzione dei ricorrenti equivaleva alla privazione di libertà personale di cui all’art. 5 §§ 1, 2 e 4 della CEDU (§§ 92-99).
In terzo luogo, riguardo al respingimento differito dei ricorrenti nel Paese di origine, la Corte ha reiterato che, ai sensi dell’art. 4 del Protocollo n. 4, corrisponde a espulsione collettiva qualsiasi misura che costringa collettivamente gli stranieri, come gruppo, a lasciare il territorio nazionale senza il dovuto esame delle circostanze personali di ciascun individuo (§ 106). Citando, tra diverse fonti, la sentenza n. 275 dell’8 novembre 2017 della Corte costituzionale, i giudici di Strasburgo hanno sottolineato che le autorità non avevano esaminato dovutamente le circostanze individuali e che la distribuzione di fogli notizie – pratica analizzata dalla Corte di Cassazione insieme ai respingimenti differiti con le pronunce n. 18189/2020 e n. 18322/2020 – non equivaleva ad un’assistenza adeguata ai ricorrenti per fargli comprendere il contenuto degli ordini di divieto di ingresso. Inoltre, i ricorrenti non hanno avuto la possibilità di impugnare tali decisioni in sede giudiziaria (§§ 113-115).
Alla luce di ciò, la Corte EDU ha concluso che, respingendo i ricorrenti in Tunisia, l’Italia non ha rispettato il divieto di espulsione collettiva di cui all’art. 4 del Protocollo n. 4. In sintesi, per la violazione degli articoli 3, 5 §§ 1, 2 e 4 e l’art. 4 del Protocollo n. 4 della Convenzione, i giudici di Strasburgo hanno condannato l’Italia a pagare un ammontare di 8.500 EUR a ciascun ricorrente a titolo di danno non patrimoniale, in più un importo complessivo di 4.000 EUR per coprire le spese processuali.
Come sottolineato in precedenza, la sentenza qui in commento non è la prima a stabilire la responsabilità dell’Italia per la mancata osservanza della Convenzione riguardo alle pratiche di accoglienza, trattamento e respingimento dei migranti soccorsi in mare. Più in generale, con la pronuncia del 30 marzo 2023 la Corte EDU ha di nuovo richiamato l’attenzione sulle criticità emergenti dalla gestione delle frontiere esterne dell’Ue (cfr., la giurisprudenza relativa alle zone di transito istituite dall’Ungheria al confine con la Serbia: ricorso n. 47287/15, Ilias e Ahmed, sentenza del 21 novembre 2019, ricorso n. 36037/17, R.R. e altri, sentenza del 2 marzo 2021, ricorso n. 38967/17, H.M. e altri, sentenza del 2 giugno 2022, ricorso n. 36896/18, W.O. e altri, sentenza del 25 agosto 2022; oppure la pratica dei respingimenti messa in atto dalla Polonia verso la Bielorussia: ricorso n. 51246/17, D.A. e altri, sentenza dell’8 luglio 2021, ricorso n. 42907/17, A.B. e altri, ricorso n. 39028/17, A.I. e altri, sentenze del 30 giugno 2022).
La sentenza del 30 marzo 2023, dunque, è un altro esempio dell’interpretazione evolutiva della Convenzione come “strumento vivente”, in base alla quale i giudici di Strasburgo mirano a trovare un giusto equilibrio fra gli interessi nazionali legati al controllo dei confini e gli eccessi di tali pratiche. Riguardo alle prospettive della “questione immigrazione” nell’Ue, le proposte legislative del nuovo Patto europeo sulla migrazione e asilo lanciato nel settembre 2020 sono attualmente oggetto di negoziazioni. Tuttavia, le criticità legate soprattutto alla formalizzazione dell’approccio hotspot tramite l’introduzione di una fase preliminare degli accertamenti sulle frontiere esterne sono state già riscontrate in varie sedi. Qualunque siano gli esiti delle trattative fra le istituzioni dell’Ue, gli Stati membri e gli Stati terzi, non vi è dubbio che la Corte EDU continuerà a giocare un ruolo centrale nella protezione dei diritti umani dei migranti in Europa.