Tania Abbiate

Il tema della transizione è stato estesamente trattato dalla dottrina. In particolare, i processi avviatisi in seguito alla disgregazione dell’URSS hanno dato slancio ad una serie di studi che costituiscono delle pietre miliari in tale ambito. Più recentemente, le riforme avviate in seguito alle c.d. “primavere arabe” hanno ravvivato l’interesse per la tematica.

Il volume di Biagi si inserisce in questo solco di studi, pur dedicandosi a un tema non particolarmente esplorato in quest’ambito. Generalmente le analisi della transizione si concentrano infatti sulla fase de-costituente, riguardante cioè la decadenza o la rottura di un ordine precostituito, e sulla fase costituente, in cui avviene la costruzione di un nuovo ordinamento[1]. Il merito del volume di Biagi è invece quello di sottolineare invece l’importanza della fase successiva all’elaborazione di un nuovo testo costituzionale. L’interesse dell’autore è infatti quello di indagare la rilevanza dei neo-istituiti sistemi di giustizia costituzionale nei Paesi alle prese con un processo di cambiamento della forma di stato, da autocratica a democratica.

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Benché la Tunisia rappresenti il caso di maggior successo tra quelli scaturiti dalle c.d. “primavere arabe”, il cammino di transizione appare ancora in corso, per molti versi tortuoso.

Da un lato, bisogna pur ammettere che, dopo l’adozione a larga maggioranza della nuova Costituzione nel 2014, il processo di attuazione delle disposizioni costituzionali si è messo pienamente in moto, soddisfacendo alcune delle deadlines previste dalle disposizioni finali. In particolare: nell’aprile 2014 l’Assemblea costituente ha approvato la legge organica istitutiva dell’organo provvisorio incaricato del controllo di costituzionalità; nell’ottobre 2014 si sono tenute le elezioni per l’Assemblea dei rappresentanti del popolo, seguite nel novembre e nel dicembre 2014 dalle elezioni per il Presidente della Repubblica (PdR); tra la fine del 2014 e l’inizio del 2015 il nuovo Parlamento si è dunque insediato e si è formato un Governo di unità nazionale, pur non essendo questo un esito necessario in ragione del risultato elettorale.

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Approdo per la terza volta a Tunisi in piena campagna elettorale. Il clima che si respira è ambivalente. Da un lato, il tassista che mi accoglie all’aeroporto risponde alle mie domande di giovane italiana che guarda alla transizione, con un misto di scherno e rassegnazione: «In questi tre anni nulla è cambiato». Un ritornello che mi sentirò ripetere diverse volte durante il mio soggiorno tunisino. Al contempo, si coglie un sentimento di grande attesa per le imminenti elezioni e si comprende che la transizione in corso da ormai tre anni rappresenta un momento unico della storia del Paese. Incontro, infatti, professori universitari che hanno temporaneamente abbandonato il proprio mestiere per servire la politica, militando nei partiti o assumendo un ruolo di spicco nelle istanze provvisorie, come l’istanza per il settore delle comunicazioni audiovisive o quella per le elezioni, oppure per impegnarsi a titolo personale in attività di osservazione della transizione in corso. La ragione è ben espressa da Chawki Gaddes, Segretario generale dell’Associazione tunisina di diritto costituzionale, il quale accogliendomi nel suo studio alla Faculté de Sciences Politiques et Juridiques de l’Université de Carthage mi dice: «Non è tempo per la produzione accademica, è tempo di impegnarsi concretamente per il Paese ».

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Con l’approvazione della nuova Costituzione il 26 gennaio 2014, la Tunisia ha raggiunto un primo importante risultato nell’ambito di quel movimento di protesta conosciuto come “primavera araba”, che grazie alle rivolte del 2010-2011 ha posto fine al regime autocratico di Zine El Abdine Ben Ali. Il cammino è stato lungo e non privo di ostacoli: il clima politico è stato spesso teso fino a culminare in atti di violenza, quale gli omicidi dell’avvocato e politico tunisino Chokri Belaid, assassinato nel febbraio 2013, e di Mohamed Brahmi, leader del partito di opposizione della sinistra tunisina Corrente popolare, membro dell'Assemblea costituente e fervente critico del partito al potere Ennahda, assassinato a Tunisi nel luglio dello stesso anno. Questi eventi hanno inevitabilmente inciso anche sul processo costituente avviato in seguito alla rivolta, che ha subito una sospensione ad agosto 2013. Ciononostante, le forze politiche elette all’interno dell’Assemblée Nationale Constituante (ANC) si sono dimostrate in grado di superare l’impasse, riuscendo ad approvare in tempi relativamente brevi e con ampio consenso (200 voti favorevoli, 4 astenuti e 12 voti contrari) la nuova Costituzione tunisina. Nel giugno del 2013 una bozza del testo costituzionale era stata sottoposta all’esame della Commissione di Venezia il cui parere è stato tenuto in profonda considerazione dai costituenti.

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Il volume collettaneo curato da Xenophon Contiades costituisce la prima pubblicazione in lingua inglese sugli effetti della crisi sui sistemi costituzionali nazionali. Se infatti non mancano pubblicazioni pioneristiche dedicate al fenomeno in lingua italiana – basti pensare al recente volume di Giorgio Grasso “Il costituzionalismo della crisi” (Editoriale Scientifica, Napoli, 2012) “Constitutions in the Global Financial Crisis. A Comparative Analysis” ha il merito di raggiungere un pubblico più vasto, favorendo ulteriormente lo studio degli effetti della crisi sul piano nazionale.

I contributi presenti in questo lavoro mirano ad alcune osservazioni critiche relative all’impatto che la crisi ha avuto, in particolare, sulla forma di governo, sull’attività normativa, sulla costituzione formale e materiale, nonché sulla giurisprudenza degli organi di giustizia costituzionale.

Un interrogativo di fondo accomuna la disamina dei vari casi: possono le Costituzioni e il costituzionalismo influenzare il corso della crisi, allo stesso modo in cui esse ne sono influenzate?

Il volume prende le mosse dalla distinzione tra quattro diverse reazioni costituzionali alla crisi, le quali dipendono sia da fattori esterni (quale l’impatto concreto della crisi sul Paese), che interni (come, ad esempio, la specifica organizzazione dei poteri o la cultura costituzionale). Tali reazioni sono: l’“aggiustamento”, la “sottomissione”, il “collasso” e la “resistenza”. Questa distinzione, operata prendendo in considerazione la reazione iniziale dei Paesi all’insorgere della crisi, permette di creare una tassonomia dei casi analizzati, che si riflette nell’intelaiatura su cui si articola il volume. Così, ad una prima parte introduttiva, a firma di X. Contiades e A. Fotiadou, seguono i vari contributi che approfondiscono le  singole reazioni costituzionali.

La parte II del volume è dedicata a casi classificati come esemplificativi dell’“aggiustamento” e contiene i saggi di: D.G. Morgan (The Constitution and the Financial Crisis in Ireland), T. Groppi, I. Spigno e N. Vizioli (The Constitutional Consequences of the Financial Crisis in Italy), R Baloidis e J. Pleps (Financial Crisis and the Constitution in Latvia), A. Ruiz Robledo (The Spanish Constitution in the Turmoil of the Global Financial Crisis), J.F. McEldowney (The Constitution and the Financial Crisis in the UK ); la parte III è dedicata ai casi di “sottomissione” e contiene i saggi di X. Contiades e I. Tassopoulos (The Impact of the Financial Crisis on the Greek Constitution) e J. E. M. Machado (The Sovereign Debt Crisis and the Constitution’s Negative Outlook: A Portuguese Preliminary Assessment); la parte IV è dedicata ai casi di “collasso” a firma di Z. Szente (Breaking and Making Constitutional Rules: The Constitutional Effects of the Financial Crisis in Hungary) e B. Thorarensen (The Impact of the Financial Crisis on Icelandic Constitutional Law: Legislative Reforms, Judicial Review and Revision of the Constitution); infine, la parte V del volume contiene il saggio di M. Tushnet dedicato agli Stati Uniti, esemplificativo della “resistenza” della Costituzione alla crisi economica (The United States Constitution and the Great Recession).

I vari contributi si soffermano sulle specificità nazionali, ma la lettura del volume permette di notare somiglianze e differenze tra i vari Paesi. Se nei Paesi soggetti all’“aggiustamento” si può notare un’erosione della funzione legislativa a vantaggio del potere esecutivo, (Spagna, ad esempio); il caso statunitense, rappresentativo della reazione di “resistenza”, mostra invece che la crisi non si è affatto tradotta in uno svilimento del ruolo del Parlamento, ma ha comportato addirittura un aumento dell’attività di controllo parlamentare.

Per quanto riguarda invece i tratti comuni, essi riguardano in particolare il sistema politico e l’emergere di una “giurisprudenza della crisi”.

La crisi ha infatti comportato quasi ovunque una diminuzione di fiducia nei confronti della classe politica, che si è accompagnata in alcuni casi al collasso dei partiti tradizionali e all’emergere di formazioni politiche nuove. D’altro canto, in molti Paesi le misure adottate per far fronte alla difficile situazione economica sono state poste all’attenzione dei giudici: le corti sono state chiamate a risolvere un “hard-to-solve puzzle”(secondo le parole di Contiades e Fotiadu) da intendersi come la necessità di comporre il contrasto tra esigenze di salvaguardia finanziaria da un lato e il rispetto dei principi fondamentali dall’altro. In questo contesto di crisi, la giurisprudenza (sia costituzionale, che di merito) ha assunto con una certa riluttanza il ruolo di arbitro finale, preferendo non fare leva sui diritti sociali per dichiarare l’incostituzionalità degli atti normativi anti-crisi. Allo stesso tempo però si nota l’esistenza di una sorta di dialogo implicito fra le corti, sorto non solo per l’analogia delle questioni di costituzionalità trattate, ma anche per la simile considerazione delle implicazioni politiche delle decisioni giudiziarie da parte dei giudici. Benché sia prematuro fare considerazioni riguardo all’eredità di questa nascente giurisprudenza, ciò che emerge è che la crisi costringe il costituzionalismo ad un riassestamento.

La crisi rappresenta infatti una sfida forte per il costituzionalismo e arriva a colpire la stessa funzione simbolica della Costituzione: gli autori si interrogano sulla permanenza o meno della fiducia nella Costituzione e notano che, paradossalmente, l’introduzione di vincoli di bilancio è promossa proprio in un periodo in cui le Costituzioni stanno perdendo la loro normatività e la loro funzione simbolica. Il volume è quindi ricco di suggestioni, anche se non va esente da alcune criticità. Quella maggiore riguarda il fatto che talvolta le conclusioni cui gli autori giungono appaiono già superate o quasi, dal momento che non tengono in considerazione l’evoluzione della giurisprudenza o della risposta legislativa. Esemplificativo a questo riguardo è il caso del Portogallo: alla luce delle sentenze 396/2011 e 353/2012 del Tribunale costituzionale, il Portogallo è annoverato tra i casi di “sottomissione” della Costituzione alla crisi; ad oggi però, anche alla luce della sentenza 187/2013, che ha dichiarato l’incostituzionalità di varie disposizioni della legge di bilancio 2012, l’atteggiamento di self-restraint imputato al Tribunale appare molto più ridimensionato.

Nonostante questo, il volume mantiene il suo interesse: oltre a fare il punto della situazione fino al 2012 e a dipingere un quadro d’insieme delle conseguenze costituzionali della crisi, infatti, il testo solleva interrogativi che sono tuttora senza risposta, come ad esempio cosa spinga una costituzione a reagire in un modo o in un altro e come si sviluppi poi tale reazione nei vari ordinamenti costituzionali influenzati dalla crisi.

Il 5 aprile 2013, con l’Acórdão 187/2013, il Tribunale Costituzionale portoghese (TC) si è pronunciato nel merito di quattro ricorsi relativi alla legge di bilancio 2013 (Lei n° 66-B/2012, d'ora in poi LOE), sollevati rispettivamente dal Presidente della Repubblica, Anibal Cavaco Silva (ricorso n. 2/2013), da alcuni deputati dell’opposizione (ricorsi nn. 5 e 8/2013) e dal Provedor de Justiça (ricorso n.11/2013).

La pronuncia era particolarmente attesa e rappresenta il terzo giudizio emesso dal TC relativo alle dure misure di riduzione della spesa pubblica adottate dal Governo conservatore di Coelho e il secondo in meno di un anno; il 5 luglio 2012, nell’Acórdão 353/2012, il Tribunale si era infatti pronunciato sulla legittimità della sospensione delle tredicesime e delle quattordicesime per i dipendenti pubblici e i pensionati, giudicandole in contrasto con il principio di uguaglianza sancito dall’art.13 della Costituzione, in quanto creava una disparità ingiustificata tra lavoratori del settore pubblico e quelli del settore privato.

A distanza di appena nove mesi dalla precedente decisione, il TC si è pronunciato su alcune misure di austerity adottate nella legge di bilancio e ha  rilevato l’incostituzionalità di quattro misure: la sospensione parziale o totale del pagamento delle ferie ai lavoratori dell’amministrazione pubblica (art. 29 LOE), l’estensione del taglio delle ferie ai lavoratori impegnati in attività di insegnamento o di ricerca (art. 31), la sospensione del pagamento del 90% delle ferie e dei sussidi per i pensionati (art.77) e il pagamento dei contributi previdenziali del 6% per coloro che ricevono l’indennità di disoccupazione e del 5% per coloro che ricevono l’indennità di malattia (art.117 c.1).

Nel pronunciarsi circa la costituzionalità delle disposizioni impugnate della LOE 2013, il TC dimostra di tenere in considerazione la difficile situazione economica attraversata dal Paese: la sentenza si caratterizza, infatti, per una spiccata attenzione all'aspetto economico - dovuta anche alla natura del ricorso -  evidente nel riferimento ad indicatori che rivelano un peggioramento della situazione (contrazione media del PIL del 2,3% all’anno, contrazione del consumo privato del 3,5%, tasso di disoccupazione del 18,2%).

Lo stesso legislatore portoghese, nonostante avesse riconosciuto le mancanze della legge di bilancio, aveva sostenuto la legittimità delle misure adottate facendo leva sulla necessità di accrescere la credibilità e la fiducia dei creditori, onorare gli accordi internazionali e rispettare il diritto delle generazioni future a non vedersi imposto l’onere di ripagare i debiti contratti dai loro predecessori.

Diversi sono i parametri di costituzionalità invocati dai ricorrenti, tra i quali  la regola dell’annualità del bilancio (art. 105.2 Cost), il diritto di contrattazione collettiva (art. 56.2 Cost.), il diritto alla retribuzione (art. 59 c.1 Cost.), il principio di legittimo affidamento (art. 2 Cost.) e il diritto alla sicurezza sociale (art. 63 Cost.).

Ciononostante, il reasoning sviluppato dal TC fa leva principalmente sul principio di uguaglianza sancito dall’art. 13 della Costituzione e sul principio di proporzionalità riconosciuto dall’art. 2  Cost. Il tribunale riconosce infatti la legittimità di trattamenti differenziati, ma ribadisce che la differenziazione deve essere proporzionata e non eccessiva. Nel caso di specie, invece, i giudici riscontrano che le disposizioni contestate comportano un sacrificio sproporzionato ed eccessivo per i dipendenti pubblici, peraltro già duramente penalizzati dalle precedenti misure economiche. La Corte ritiene infatti che “l’imposizione di sacrifici più pesanti ai dipendenti pubblici non può essere
giustificata da fattori macroeconomici legati alla recessione economica
e all’aumento della disoccupazione, i quali devono essere affrontati attraverso
misure di politica economica e finanziaria di carattere generale, e non per
mezzo di una maggiore penalizzazione dei lavoratori che, in termini di
occupabilità, non subiscono lo stesso effetto della crisi economica.”.

La difficile situazione economica attraversata dal Paese ha portato il Governo, nel 2011, a negoziare un pacchetto di aiuti finanziari di 78 miliardi di euro con la cd. troika (BCE, Commissione Europea e FMI). In cambio del sostegno economico volto ad arginare il rischio di bancarotta finanziaria, il Portogallo si è impegnato a rispettare il limite del 5% per il 2012, del 4,5% per il 2013 e del 2,5% per il 2014 del rapporto tra debito pubblico e PIL, approvando un programma di politica economica e finanziaria, il Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF), con una durata di tre anni. Le misure adottate nelle leggi di bilancio 2011, 2012 e 2013 vanno quindi nella direzione di onorare gli impegni presi in sede sovranazionale. Tuttavia, esse comportano un costo economico e sociale considerevole ai cittadini e ciò spiega il crescente numero di ricorsi all’organo di costituzionalità.

Mentre nell’Acórdão 396/2011 relativo alla legge di bilancio 2011, il Tribunale non aveva rilevato l’incostituzionalità delle misure previste dalla legge di bilancio 2011, con l’Acórdão 353/2012, il TC si era pronunciato sull’incostituzionalità della sospensione del pagamento della tredicesima e della quattordicesima mensilità per i dipendenti pubblici. L’ultima pronuncia conferma l’orientamento adottato nel 2012, sostenendo che anche le misure previste dalla LOE 2013 violano i principi di uguaglianza e di proporzionalità.

Queste pronunce sono esemplificative del ruolo che le Corti costituzionali sono chiamate a svolgere in periodo di crisi: esse devono operare un difficile bilanciamento di principi che vede da un lato gli interessi economici – ed in particolare l’essenziale salvaguardia finanziaria – e dall’altro il rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento, come il diritto di uguaglianza e, più in generale, i diritti sociali.

Il TC si è distinto nel panorama europeo per aver risposto con rapidità a questo complesso compito, e dalle sue pronunce si può constatare (finora) una tenuta dell’ordinamento costituzionale, nonostante le difficoltà causate dalla crisi.

Come si può facilmente immaginare, la sentenza è stata accolta con grande entusiasmo da parte dei cittadini, i quali hanno visto nel TC un’istituzione attenta non solo alle difficoltà economiche del Paese, ma anche alla situazione sociale ed economica concreta vissuta dai cittadini. Tuttavia, il giudizio di incostituzionalità ha provocato uno scisma politico ed economico: gli articoli censurati rappresentavano infatti parte delle garanzie offerte dal Governo portoghese per il versamento delle tranche di aiuti concordati nel 2011. Se il Governo non sostituirà ora in modo adeguato le misure di austerità censurate dal TC, la trojka potrebbe negare al Portogallo la prossima tranche, consistente in due miliardi di euro di aiuti finanziari. Per il momento, il rischio sembra scongiurato, poiché il 18 aprile il Consiglio dei Ministri portoghese ha adottato nuove misure di austerity volte ad “aggiustare” la legge finanziaria per il 2013: le misure includono tagli alla spesa per 800 milioni di € a tutti i servizi pubblici e per ulteriori 500 milioni in settori ancora da concretizzare. A livello europeo, invece, la Commissione europea ha prorogato di sette anni le scadenze del prestito concesso al Portogallo (e all’Irlanda).

Benché non sia possibile prevedere ciò che succederà nei prossimi mesi, è indiscutibile che la rilevanza dell’Acórdão 187/2013 non si esaurisce all’interno dei confini portoghesi, ma è destinata ad avere una grande eco in tutta Europa. Analoghi contenziosi sono infatti all’attenzione delle corti costituzionali  di altri Stati europei e il Tribunale costituzionale portoghese, con questa pronuncia, ha creato un punto di riferimento obbligato per tutti gli organi di giustizia costituzionale chiamati a pronunciarsi circa la costituzionalità di misure adottate per far fronte alla crisi.