Live in Brussels: un piano quinquennale per rifugiarsi sotto il Patto di Stabilità. Sullo stato della proposta di modifica delle regole del PSC della scorsa primavera

Introduzione

Il tema della riforma del Patto di Stabilità sembra essere tornato oggetto delle cronache più immediate: si avvicinano, infatti, gli incontri dell’Eurogruppo e del Consiglio Ecofin previsti, rispettivamente, il 7 e l’8 dicembre 2023, ma anche il termine previsto (gennaio 2024) per la riattivazione dei parametri quantitativi delle regole del Patto di Stabilità, sospesi dalla pandemia.
Dal punto di vista politico, non sembra esserci ancora accordo tra gli stati. L’Italia, che ha ottenuto una modifica del PNRR e ancora non ha ratificato le modifiche al MES, sembra faticare nel trovare sponde europee alle sue richieste di scomputo di alcune spese da quelle rilevanti per il percorso di aggiustamento, mentre la Germania sembra ricollocarsi su posizioni simili a quelle olandesi. Vista la difficoltà nel formulare prognosi sulla sorte dell’accordo, appare utile in questa sede ripercorrere la proposta di riforma della governance economica presentata nella scorsa primavera, che sarà oggetto del prossimo dibattito in sede europea.
Il 26 aprile 2023 la Commissione europea ha presentato tre proposte per riformare le regole della governance economica dell’Unione, facendo seguito alla comunicazione n. 583 del 9 novembre 2022 e apportando diversi cambiamenti rispetto a quest’ultima (sulla quale si è già scritto, su queste pagine, con G. Gioia, alle quali si rimanda per un’introduzione del tema in oggetto).
Si tratta in particolare:
a. Della proposta di regolamento n. 240/2023 relativo al semestre europeo e al c.d. braccio preventivo (modifica reg. 1466/97);
b. Della proposta di regolamento del Consiglio n. 241/2023 relativa al c.d. braccio correttivo, ovvero alla procedura per i disavanzi eccessivi (modifica reg. 1467/97);
c. Della proposta di direttiva del Consiglio n. 242/2023 relativa ai requisiti per i quadri nazionali di bilancio (modifica dir. 85/2011).
Come è noto, tanto il raggiungimento dell’obiettivo di medio termine (OMT), finalità della sorveglianza delle politiche di bilancio degli stati membri (c.d. “braccio preventivo”), quanto la correzione dei disavanzi eccessivi rispetto ai parametri del 3 e 60% di deficit e indebitamento del settore pubblico sulla base del PIL (c.d. “braccio correttivo”), sono stati sospesi a seguito della pandemia, attraverso l’attivazione della c.d. “clausola di salvaguardia generale”. Dopo una serie di proroghe, la riattivazione degli effetti di tali parametri è prevista per gennaio 2024. La mancata conclusione in tempo utile dell’iter legislativo delle proposte in oggetto comporterebbe, alla disattivazione della clausola di salvaguardia generale, il completo ritorno alla normativa già in vigore sulla governance economica.
Si noti come le tre proposte appaiono destinate, in virtù della differente base giuridica, a seguire tre iter procedurali diversi: quella relativa al braccio preventivo segue la procedura legislativa ordinaria (col Consiglio che vota a maggioranza qualificata), quella relativa al braccio correttivo una procedura legislativa speciale che richiede il voto unanime del Consiglio e nella quale il Parlamento ha un ruolo meramente consultivo, mentre quella relativa ai quadri nazionali di bilancio richiede la maggioranza qualificata dello stesso.


Il braccio preventivo
Il “braccio preventivo” del Patto di stabilità e crescita è quello che presenta le maggiori novità all’interno delle proposte della Commissione. Nella versione attualmente vigente, esso è principalmente volto al conseguimento, da parte degli stati — al fine dichiarato del perseguimento della sostenibilità delle politiche pubbliche —, del proprio obiettivo di medio termine, ovvero il saldo strutturale di bilancio, “personalizzato” dalla Commissione per ogni paese membro (cioè l’espressione in termini numerici del c.d. pareggio o equilibrio di bilancio). Nel caso in cui uno Stato membro non adotti misure correttive in seguito a una significativa deviazione dall’OMT o dalla traiettoria di aggiustamento per il suo raggiungimento, sono previste delle sanzioni, la cui irrogazione non è automatica — essa muove dall’iniziativa della Commissione alla quale segue una complessa procedura, alla quale partecipa anche il Consiglio che vota a maggioranza qualificata inversa (sul punto cfr. Olivari) — ma si pone in una fase antecedente al superamento del limite del 3% di disavanzo sanzionato dal “braccio correttivo” (sul punto Boitani – Landi).
La proposta della Commissione relativa al nuovo braccio preventivo prevede che per tutti gli stati membri che non rispettano i parametri di Maastricht (3% del deficit ma soprattutto il 60% del debito su base PIL, art. 5 della proposta) la Commissione pubblichi delle c.d. “traiettorie tecniche” di evoluzione della spesa netta su un orizzonte temporale di 4 o 7 anni, basate su un’analisi della sostenibilità del debito. Rispetto al quadro attuale, una prima novità è riscontrabile nel fatto che la prospettiva adottata dalla Commissione non si limita al singolo esercizio di bilancio, ma si allarga verso il medio termine, mantenendo ed esaltando quella differenziazione per paese basata sul “rischio” di ciascuno stato.
Come è stato significativamente osservato (Servizio studi Parlamento, pp. 65 e ss.), dal punto di vista metodologico, la definizione della “traiettoria tecnica” da parte della Commissione non stabilisce il punto di partenza, ma piuttosto l’approdo finale di un processo logico che ha come presupposto la predeterminazione di un obiettivo inerente all’andamento del debito e alla sua sostenibilità. Tale percorso logico consta di tre fasi: 1) tramite l’analisi di sostenibilità del debito (DSA) si definisce un profilo discendente dello stesso volto a garantirne la sostenibilità; 2) sarà quindi definito il valore del saldo primario strutturale (cioè senza spese per interessi passivi) necessario per raggiungere tale livello di debito; 3) fissato tale obiettivo in termini di saldo primario strutturale, sarà possibile determinare l’andamento dell’aggregato di spesa primaria (“traiettoria tecnica”) ritenuto coerente con il raggiungimento dell’obiettivo di saldo primario strutturale individuato, al termine del periodo quadriennale (o settennale) di aggiustamento.
Tra quelle che vengono chiamate — in senso diametralmente opposto rispetto a quella del PSC — clausole “di salvaguardia” spicca quella (fortemente voluta dai paesi c.d. “frugali”) della riduzione obbligatoria del deficit dello 0,5% del PIL annuo in caso di disavanzo superiore al 3% (in modo quindi automatico, senza l’apertura della procedura di infrazione).
Come già previsto nella comunicazione del novembre 2022, a fronte delle “traiettorie tecniche” della Commissione, gli stati presentano “Piani strutturali di bilancio a medio termine” della durata di cinque o sette anni (sul punto infra), ovvero un documento «contenente gli impegni di uno Stato membro in materia di bilancio, di riforme e di investimenti» (art. 2). Tali piani vengono dapprima valutati dalla Commissione e, dopo l’eventuale giudizio positivo della stessa, sono successivamente approvati dal Consiglio, seguendo — come già rilevato — un modus operandi che ricalca esplicitamente quello dei PNRR all’interno del Recovery Fund.
Si notino già ora alcuni elementi significativi:

  • cambia il principale parametro di riferimento macroeconomico: non più il saldo di bilancio strutturale, ma la spesa netta;
  • per gli stati rientranti nei parametri di Maastricht (quindi quelli con un livello di indebitamento <60%, essendo il vincolo del deficit intrinsecamente temporaneo) la Commissione fornirà soltanto “informazioni tecniche”, quindi sostanzialmente non sono previste misure di nessun genere;
  • in caso di disaccordo tra il percorso di aggiustamento previsto dalla Commissione e la posizione dello stato prevale la “traiettoria tecnica” della Commissione;
  • il piano strutturale non riguarda solo l’aggiustamento fiscale (gli «impegni in materia di bilancio», ma anche le riforme strutturali (impegni «di riforme e di investimenti») che in tal modo diventano parte integrante del processo.


Braccio correttivo e sorveglianza sugli squilibri macroeconomici
Minori modifiche — ma non per questo meno rilevanti — sono proposte per il c.d. “braccio correttivo”.  Come è stato evidenziato, l’idea di fondo è quella per cui si intende assicurare un’applicazione più rigorosa ex post delle regole per controbilanciare la — asserita e non dimostrata — maggiore titolarità nazionale ex ante nella progettazione delle traiettorie di bilancio (Servizio studi Parlamento, p. 52).
In tal senso, se la procedura per i disavanzi eccessivi (PDE) basata sul deficit rimane sostanzialmente uguale al quadro vigente, l’apertura di una procedura basata sul debito viene resa automatica per i Paesi con livelli di debito superiori al 60% del PIL che deviano dal percorso di aggiustamento concordato.
Modifiche ulteriori riguardano il ruolo degli enti di bilancio indipendenti e il funzionamento dell’apparato sanzionatorio.
Invece, per quanto riguarda la procedura per la prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici — che per diversi economisti rappresenta il vero fattore di instabilità della zona euro — la Commissione non propone modifiche rilevanti (sul punto Servizio studi Parlamento, p. 9). Nonostante alcuni paesi (Italia compresa) avessero espresso la necessità di promuovere, con riguardo agli squilibri macroeconomici, un approccio maggiormente rigoroso e simmetrico rispetto alla procedura per i disavanzi eccessivi (il che costituirebbe, tra le altre cose, un’applicazione del principio di parità di cui all’art. 11 Cost.), la proposta non si preoccupa di introdurre misure di correzione efficaci nei confronti di quei paesi che presentano elevati surplus di partite correnti nell’area euro (ovvero principalmente la Germania, su cui Cesaratto).


Principali aspetti problematici
Riassunte, seppur brevemente, le principali proposte, si evidenziano ora i principali punti critici, con particolare riferimento alla proposta relativa al “braccio preventivo”.

 a. Il Piano strutturale di bilancio a medio termine. Giuridificazione dei vincoli alla politica economica
L’introduzione del Piano appare avere come effetto principale quello di legare il percorso di aggiustamento macroeconomico all’adozione di riforme strutturali, strutturandosi come obbligo unico, volto a sostituire i programmi di stabilità ed i programmi nazionali di riforma, facenti parte delle procedure del c.d. “semestre europeo” e riuniti nel Documento di economia e finanza. Secondo un meccanismo di approvazione che pare ricalcare quello elaborato per i Piani nazionali di ripresa e resilienza, ai sensi dell’art. 12 della proposta, esso dovrà garantire che gli investimenti e le riforme prospettati siano coerenti con una serie di atti della Commissione e del Consiglio quali, ad esempio, quelli del semestre europeo (tra cui gli indirizzi di massima, su cui l’art. 3 della proposta) e le raccomandazioni specifiche per paese.
In tal senso, appare appena il caso di notare come l’utilizzo di atti non vincolanti per la definizione della politica economica europea non deriva, ovviamente, da un rigoroso self-restraint delle istituzioni europee ossequiose del principio di sussidiarietà, quanto piuttosto dalla mancanza di competenze dell’Unione europea in ambito della politica economica e di bilancio (salvo il coordinamento delle politiche, ai sensi dell’art. 5 TFUE).
Anche dal punto di vista del diritto dell’Unione il meccanismo si qualifica come anomalo (seppur non nuovo): secondo l’articolo 288, par. 5, del TFUE stabilisce infatti in modo inequivoco la natura non vincolante delle raccomandazioni, le quali «consentono alle istituzioni europee di rendere note le loro posizioni e di suggerire linee di azione senza imporre obblighi giuridici a carico dei destinatari», mentre gli orientamenti e gli indirizzi di massima non sono compresi nella lista degli atti giuridici dell’UE e la loro stessa denominazione ne suggerirebbe peraltro la natura non vincolante (sul punto Servizio studi Parlamento, p. 35).
La circostanza che un regolamento stabilisca conseguenze giuridiche per il mancato rispetto di tali documenti appare in grado di conferire loro una cogenza, almeno formalmente, inedita: difatti se prima il loro rispetto era “barattato” in cambio di flessibilità macroeconomica nell’ambito del semestre europeo (sul punto Somma), essi avevano già assunto vincolatività nell’ambito delle procedure del Recovery Fund. Tuttavia, il ricorso alla flessibilità o ai fondi del Recovery restava — almeno formalmente — volontario per gli stati membri che decidevano di accedervi, mentre la proposta in oggetto rende tale vincolatività automatica e sanzionabile per i paesi (e solo per quei paesi) che sforano i parametri macroeconomici, tra cui, in particolare, quello del debito pubblico (che per i paesi ad alto debito non costituisce una condizione transitoria, se non, forse, sul lunghissimo periodo).
Altro effetto della proposta è quello di porre un vincolo tra i Piani nazionali di ripresa e resilienza e quello strutturale (art. 12 lett. d). Il che, da un lato rispecchia indubbie esigenze di coerenza, anche nei confronti di quegli obiettivi di portata sovranazionale che il Recovery intende perseguire, ma dall’altro renderebbe, in ipotesi, il mancato rispetto di alcuni traguardi e/o obiettivi del PNRR suscettibile di sanzione, non solo attraverso la mancata erogazione dei relativi fondi, ma anche tramite gli strumenti sanzionatori della presente proposta (a causa della mancata coerenza tra i due piani).

b. (segue) Le clausole di salvaguardia
La proposta prevede, in caso di circostanze eccezionali, la possibilità di ricorrere a c.d. “clausole di salvaguardia” attraverso cui consentire uno scostamento dalla “traiettoria tecnica”. Tali clausole, attivabili secondo una procedura che vede l’approvazione di una raccomandazione da parte del Consiglio, sulla base di una previa raccomandazione della Commissione, hanno come presupposto due situazioni alternative: 1) a livello europeo (art. 24), in caso di «grave recessione economica nella zona euro o nell’Unione nel suo complesso»; 2) a livello nazionale, al verificarsi di «circostanze eccezionali al di fuori del controllo dello Stato membro aventi rilevanti ripercussioni sulle finanze pubbliche dello Stato membro interessato» (art. 25).
A tal proposito occorre rilevare due elementi, uno di natura teorica e uno di natura fattuale. Il primo vede — in coerenza con il passato — l’utilizzo del concetto di colpa nella finanza pubblica, nei confronti degli stati: mentre per l’Unione basta una «grave recessione» per attivare la clausola di salvaguardia, nei confronti dello stato vi deve essere una circostanza eccezionale sulla quale lo stesso non abbia potuto esercitare un controllo, risultando quindi lo stesso “incolpevole”. Il secondo elemento è, invece, il confronto rispetto al quadro normativo previgente: contrariamente a quanto ci si aspetterebbe successivamente alla crisi economica e alla pandemia, la possibilità di deroga (e quindi la flessibilità del sistema) viene a diminuire: rispetto alla clausola di salvaguardia vigente, che si riferisce a un «evento inconsueto», le «circostanze eccezionali» sembrano potersi ricondurre, almeno dal punto di vista lessicale e concettuale, a ipotesi più ristrette ed eventuali.

c. (segue) La proroga del Piano
Come già accennato, la durata del periodo di aggiustamento di bilancio può essere prorogata fino ad un massimo di sette anni qualora «lo Stato membro si impegni a realizzare una serie pertinente di riforme e di investimenti» ulteriori, rispetto a quelli già previsti nel Piano (art. 13, par. 2). In particolare, le riforme e gli investimenti dovranno, nel loro insieme, soddisfare i criteri elencati nel par. 2, comma 2, dell’articolo 13, tra i quali sostenere la sostenibilità di bilancio, affrontare le priorità comuni dell’UE, affrontare le raccomandazioni specifiche per Paese, incluse eventuali raccomandazioni approvate nel contesto della procedura per gli squilibri eccessivi. L’allungamento del periodo appare possibile, quindi, a fronte di ulteriori impegni di riforme: sembra dunque che in tal modo si passi da un «mercato delle riforme» (Somma) che vedeva uno scambio tra queste e maggiore flessibilità di bilancio a un mero scambio tra riforme (ulteriori) e (poco) tempo in più.

d. (segue) La revisione del piano
La revisione del piano, dopo la sua approvazione e prima della fine del periodo di aggiustamento, è possibile «se l’attuazione del piano originario è impedita da circostanze oggettive o se la presentazione di un nuovo piano strutturale nazionale di bilancio a medio termine è richiesta da un nuovo governo» (art. 14, par. 1). A proposito — contrariamente al PNRR, per cui l’art. 21 del regolamento sul Recovery (2021/241) prevede l’eventualità di modifica del piano solo a «causa di circostanze oggettive» — appare necessario sottolineare come la seconda condizione sembri, forse per la prima volta, porre come rilevante la vita democratica interna degli stati membri, segnando un significativo cambio di approccio rispetto al passato.
Tale virtuosità, che appare rilevante anche dal punto di vista concettuale, sembra tuttavia scontare limiti dovuti all’effettivo spazio a disposizione del decisore politico interno (su cui infra) nonché riconducibili alla previsione per cui la revisione del piano «non consente alcuno slittamento dello sforzo di aggiustamento di bilancio alla fine del periodo né porta ad una riduzione di tale sforzo». Appaiono quindi potersi rivedere — con il placet della Commissione e del Consiglio — esclusivamente le riforme e gli investimenti, ma non il percorso di aggiustamento (la “traiettoria tecnica”) che rimane appannaggio della Commissione.

e. L’analisi di sostenibilità del debito dei singoli stati
Ulteriori problematicità emergono con riferimento alla DSA (Debt Sustainability Analysis) la quale, oltre a scontare un elevato grado di complessità di calcolo, si basa su plurime variabili discrezionali (ipotesi di crescita del PIL, variazioni future dei tassi di interesse e di inflazione). Inoltre, la pubblicazione delle DSA appare suscettibile di generare un rilevante effetto reputazionale avverso, nei confronti degli stati particolarmente esposti sul piano debitorio, influenzando così la stessa valutazione del rischio del debito e innescando in tal modo un circolo vizioso (Bini Smaghi).

f. La “traiettoria tecnica”
Ulteriori problematiche emergono con riferimento alla c.d. “traiettoria tecnica”, ovvero l’aggregato di spesa di riferimento sottoposto a sorveglianza al fine di raggiungere il livello di debito stabilito. Essa, infatti, dipende da una serie di variabili — analogamente alla DSA — estremamente complesse e fortemente aleatorie e/o discrezionali (come ad esempio il tasso di crescita del PIL). In tal senso, la nuova variabile di riferimento non sembra correggere le problematiche relative alla discrezionalità del precedente obiettivo di medio termine (su cui Cottarelli et al.).
Inoltre, occorre evidenziare come la nuova proposta non espliciti il criterio metodologico di calcolo del saldo primario, da raggiungere attraverso la traiettoria tecnica, non risultando quindi esplicitati i criteri e i parametri in base ai quali determinare il livello di debito da definire ottimale e/o sostenibile da raggiungere nel quinquennio. Come è stato evidenziato, tale assenza — che rappresenta una soluzione di continuità rispetto alle regole vigenti, in cui i parametri sono esplicitati — «sembra comportare maggiori spazi di discrezionalità a disposizione della Commissione» (sul punto Servizio studi Parlamento, p. 69).
La questione appare determinante, perché se è vero che una maggiore flessibilità (e quindi politicità) delle regole appare auspicabile — anche al fine di non incorrere in vincoli «stupidi» (Degni – De Ioanna) — il soggetto che beneficerà di tale discrezionalità non pare indifferente né dal punto di vista politico né da quello del principio democratico. Sul punto, occorre rilevare, la pressione dei paesi “rigoristi”, tra cui la Germania, per l’introduzione di regole numeriche automatiche di riduzione del deficit e del debito.

g. Sull’accresciuto livello di titolarità nazionale dei piani di aggiustamento. Conclusioni
Nelle intenzioni (almeno formali) della Commissione, tale discrezionalità dovrebbe essere controbilanciata attraverso un rafforzamento dei margini a disposizione degli stati nella negoziazione del percorso di correzione della spesa da adottare a fronte della “traiettoria tecnica” proposta dalla Commissione. Tuttavia, come visto supra, in caso di disaccordo tra il percorso di aggiustamento previsto dalla Commissione e il percorso proposto dallo stato, prevale la posizione della Commissione. Ci si chiede, quindi, in che termini sarebbe accresciuto il potere dello stato in sede di contrattazione del proprio percorso se, comunque, in caso di disaccordo la sua posizione verrebbe accantonata e in che termini sarebbe possibile definire lo stesso come “titolare” del proprio Piano strutturale: da un lato il contenuto dello stesso deve conformarsi alle raccomandazioni della Commissione, dall’altro il percorso di aggiustamento può essere deciso in modo unilaterale da quest’ultima.
Da quanto esposto emergono forti dubbi che il quadro novellato possa costituire un effettivo miglioramento per la governance economica europea, quantomeno utilizzando un metro di giudizio attento alla divisione delle competenze sancita dai trattati, anche — e forse soprattutto — nell’ottica costituzionale della tutela del principio democratico.
In primis, difatti, la nuova proposta creerebbe una differenziazione tra stati basata sullo status di paese debitore. Solo per tali paesi la politica economica sarà sostanzialmente (co?)decisa a livello europeo, con una frizione evidente tanto del riparto di competenze tra politica economica e monetaria stabilite dai Trattati (cfr. Sciortino), quanto del principio di parità tra stati: difatti, anche al di là dell’effettiva portata del «coordinamento» delle politiche economiche (artt. 2, 5 e 119 TFUE), appare evidente come lo stesso, per essere definito tale, debba riguardare tutti gli stati, e non solo alcuni di essi. Inoltre, pur considerando il doppio standard che sembra caratterizzare la giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht nel valutare il rispetto delle competenze da parte dell’Unione (molto attento per la Germania, poco per gli altri paesi, in altri termini cfr. Guazzarotti), non sembra potersi escludere che un patto di stabilità così riformato possa dare luogo a frizioni del tipo Gauweiler/Weiss, soprattutto nel caso in cui la Germania sfori il limite del 60% del debito e quindi le regole diventino concretamente applicabili anche nei suoi confronti.
In secondo luogo, la Commissione sembra così divenire organo di indirizzo delle politiche di bilancio di alcuni (e solo alcuni) paesi membri, senza tuttavia la possibilità di far valere nei suoi confronti forme reali di responsabilità politica, occultata da traiettorie che più che “tecniche” appaiono invero molto politiche  (cfr. Bini Smaghi).
Infine, tale differenziazione sembra rendere impossibile l’utilizzo delle nuove regole nell’ottica della definizione di un indirizzo politico economico comune europeo, minando con ciò la possibilità che tale proposta possa rappresentare — pur in contrasto con i trattati — un “piccolo” o forse grande passo ulteriore nel processo di integrazione. Se, infatti, la condizionalità può essere un utile «strumento di governo» applicabile anche al contesto dell’Unione europea (cfr. Baraggia, p. 155), occorre però chiedersi, parafrasando un noto slogan pubblicitario, che indirizzo europeo sarebbe senza la Germania?


Riforma del Patto di Stabilità e nuova governance economica. Sulla recente proposta della Commissione europea

1. Il 9 novembre 2022 la Commissione europea ha pubblicato una proposta di riforma della governance economica europea (Comunicazione sugli orientamenti per una riforma del quadro di governance economica dell’UE, COM(2022) 583), a seguito di un percorso pluriennale di consultazioni di soggetti istituzionali, privati e accademici iniziato prima della crisi pandemica e proseguito a partire dal 2021, la cui continuazione è prevista almeno per l’anno in corso (sul tema recentemente Liscai).
Si tratta di un ulteriore tassello nella storia della governance economica europea, caratterizzata dall’alternarsi di crisi e riforme, accordi sulla necessità delle modifiche, disaccordi profondi sul quomodo delle stesse. Come è noto, la disciplina di bilancio attualmente vigente risale al Patto di stabilità e crescita (PSC) firmato nel 1997 e ai suoi regolamenti attuativi, nell’ambito dell’implementazione dell’unione economica e monetaria avviata a Maastricht nel 1992. Il percorso verso l’unione monetaria si basò sul generale compromesso politico per cui la stessa, accelerata sostanzialmente da posizioni italiane e francesi a seguito della riunificazione tedesca, fosse accettata dall’altra sponda del Reno a condizione di prevedere come elementi fondamentali quelli della dottrina economica dominante in Germania (in particolare di matrice ordoliberale, sul punto cfr. Kaupa e Guazzarotti) e sul necessario rispetto di una serie di parametri volti a ridurre le problematiche della “non ottimalità” dell’area valutaria comune (in particolare sugli squilibri macroeconomici commerciali verso l’esterno, su cui Cesaratto).
L’assetto che ne è derivato ha visto la creazione di una Banca centrale europea dotata di un tasso di CBI (Central Bank Independence) addirittura più marcato del modello originario della Bundesbank, predisposta all’obiettivo primario della stabilità dei prezzi (basso e stabile inflation target) e indipendente rispetto al decisore politico, tanto nazionale quanto europeo, rispetto alla determinazione dei tassi di interesse tanto delle operazioni finanziari quanto dei titoli di stato.
Le politiche fiscali, di competenza degli stati, sono state quindi sottoposte a una serie di regole fiscali (Balanced Budget Rules) volte mantenere il bilancio in sostanziale pareggio così da mantenere il debito pubblico al di sotto di una soglia “sostenibile” (priva di rischi di insolvenza, anche parziale, per capitale prestato e interessi). Il rispetto di tali regole è stato primariamente demandato alla “disciplina di mercato”, cioè al “giudizio” della finanza privata nella regolazione dei tassi di interesse dei titoli di stato e, quindi, della sostenibilità delle politiche pubbliche di spesa.
L’applicazione delle sanzioni sul piano istituzionale, invece, è stata fin da subito problematica: nei primi anni del Duemila si generò un rilevante conflitto – sfociato poi davanti alla Corte di giustizia – tra la Commissione, che aveva raccomandato di attivare la procedura per deficit eccessivi nei confronti di Francia e Germania, e il Consiglio, dove non si raggiunse la maggioranza richiesta per l’attivazione.
La disciplina è stata quindi dapprima modificata – in senso meno rigoroso – nel 2005 (regolamento n. 1056/2005) e poi rivista con una tendenza opposta (meno flessibilità) sia col Trattato di Lisbona (artt. 3, 119-144, 136, 219 e 282-284 TFUE, assieme ai Protocolli n. 12 e 13, rispettivamente in merito alla procedura per i disavanzi eccessivi e ai criteri di convergenza), sia soprattutto, in concomitanza con la crisi economico-finanziaria globale, con le riforme di diritto derivato del 2011 (c.d. “six pack”) e del 2013 (c.d. “two pack”).
La crisi dovuta alla pandemia da Covid-19 ha reso evidente l’inapplicabilità economica e sociale dei parametri quantitativi previsti dalle regole di bilancio, tanto che il Consiglio nel marzo del 2020 ha attivato, per la prima volta nella storia, su proposta della Commissione, la c.d. “clausola di salvaguardia generale”, sospendendone l’applicabilità.
Tanto il raggiungimento dell’obiettivo di medio termine (OMT), finalità della sorveglianza delle politiche di bilancio degli stati membri (c.d. “braccio preventivo”), quanto la correzione dei disavanzi eccessivi rispetto ai parametri del 3 e 60 per cento di deficit e indebitamento del settore pubblico sulla base del PIL (c.d. “braccio correttivo”) sono stati quindi sospesi almeno fino al 2024. Con ciò si sono aperte fondamentali questioni – politiche e dottrinali – tanto sull’opportunità quanto sulla stessa possibilità di un ritorno al passato, essendosi gli stati fortemente allontanati dai suddetti parametri (avendo finanziato la ripresa economica principalmente attraverso l’indebitamento).
A ciò si aggiungono le numerose critiche – come si è detto abbastanza unanimi nell’an, molto meno nel quomodo, anche escludendo le ipotesi di riforma più radicali – apportate nei confronti dell’attuale assetto: le regole sono infatti viste da più parti come «troppo oscure ed eccessivamente complesse» (in tal senso anche Draghi e Macron), errate nella stima dei parametri essenziali (Cottarelli et al.) e quindi sostanzialmente procicliche (ex multis Chessa), nonché di difficile sanzionabilità, soprattutto nei confronti di alcuni stati.

2. Ad ogni modo, per venire al merito della proposta di riforma avanzata dalla Commissione europea, appare utile apprezzare anzitutto i presupposti dai quali quest’ultima prende le mosse. Infatti, subito dopo aver rilevato la centralità del quadro di governance nell’ambito dei processi nazionali di formazione delle decisioni di finanza pubblica e affermato la sua importanza in quanto presupposto delle «condizioni per la stabilità economica, la crescita economica sostenibile e l'aumento dell'occupazione per i cittadini dell’UE» (par. 2.1), la Commissione ha pure dovuto ammettere che l’insieme di interventi normativi succedutisi nel tempo (v. in particolare quanto introdotto dai cc.dd. “six-pack” e “two-pack”) ha contribuito a determinare una complessità generale del quadro tale da rendere inservibili – o quanto meno superati – i meccanismi giuridici e istituzionali preposti a garantire l’effettiva applicazione delle regole di bilancio. Su questa base, la proposta procede nell’individuazione di alcuni obiettivi ritenuti fondamentali nell’ottica di un processo di riforma, vale a dire l’esigenza di assicurare l’agibilità di risposte anticicliche, in un’ottica di lungo periodo nella quale «[l]e transizioni verde e digitale e la necessità di garantire la sicurezza energetica e la resilienza economica e sociale e di costruire le capacità di difesa richiederanno livelli di investimento elevati e duraturi negli anni a venire», richiedendo pure un alto grado di coordinamento sia sul piano del rapporto fra politica economica e politica monetaria dell’Unione che su quello del rapporto fra queste ultime e le politiche di bilancio dei singoli Stati membri (par. 2.2).
Ciò considerato, la Commissione propone una riforma del quadro la quale – pur senza intervenire sul diritto primario dell’Unione, e perciò senza modificare i noti valori del 3 e 60 per cento, rispettivamente del deficit e del debito pubblico sul PIL – vedrebbe anzitutto superato l’obbligo di riduzione del debito di un ventesimo all’anno per i Paesi membri che eccedano il limite citato. Al posto di tale parametro, verrebbe in sostituzione un valore definito invece caso per caso e sulla base del rischio di esposizione di ciascun Paese, anche grazie all’utilizzo dei piani strutturali di bilancio a medio termine (combinazione degli attuali programmi di stabilità e convergenza con i programmi nazionali di riforma) nei quali andranno definite «le traiettorie di bilancio specifiche per paese, gli investimenti pubblici prioritari e gli impegni di riforma che, insieme, garantiscano una riduzione duratura e graduale del debito e una crescita sostenibile e inclusiva» (par. 3.2). Quale indicatore della sostenibilità del debito, poi, la Commissione individua questo nella spesa primaria netta finanziata a livello nazionale – «ossia la spesa al netto delle misure discrezionali sul lato delle entrate ed escludendo la spesa per interessi e la spesa ciclica derivante dalla disoccupazione» (par. 3.2) – ritenendolo strumento utile a semplificare il quadro di bilancio e la trasparenza dei processi decisionali. Questi ultimi, dal canto loro, sarebbero affidati ad un modello nel quale i piani strutturali di bilancio dovrebbero essere valutati dalla Commissione e approvati dal Consiglio; sempre Commissione e Consiglio sarebbero poi coinvolti nel controllo circa l’attuazione dei piani, con l’attivazione automatica della procedura per i disavanzi eccessivi «quando uno Stato membro con un debito superiore al 60 % del PIL si discosta dal percorso pluriennale di spesa primaria netta concordato» (par. 4.2).
Sul piano delle sanzioni, infine, la proposta intende valorizzare la dimensione reputazionale, giacché potrebbe esservi la possibilità che «i ministeri degli Stati membri oggetto di una PDE [siano] chiamati a presentare al Parlamento europeo le misure adottate al fine di ottemperare alle raccomandazioni della PDE» (par. 4.2), in addizione alle più classiche sanzioni finanziarie (che siano queste dirette oppure legate a meccanismi di condizionalità, come nel caso delle risorse del RRF), queste ridotte sul piano quantitativo in ordine all’esigenza di renderne più agevole l’applicazione.

3. Oltre ad una presa di coscienza di un necessario superamento del quadro attuale, quel che emerge da una prima analisi della proposta è il tentativo della Commissione di tenere insieme almeno due interessi differenti. Infatti, se da una parte si può osservare uno sforzo nel rimodellare le fiscal rules al fine di renderle ragionevoli ed efficaci rispetto alle esigenze di riduzione del debito e promozione degli investimenti, dall’altra emerge con particolare chiarezza la volontà di rendere trasparente la titolarità delle scelte in tema di allocazione delle risorse pubbliche. Quest’ultimo profilo appare di particolare importanza poiché aiuta a individuare una delle sfide centrali che la nuova governance economica europea dovrà affrontare, vale a dire la questione democratica. Difatti, focalizzando l’attenzione sulla trasparenza delle procedure in una dimensione che non è più quella di un eterno presentismo bensì più a lungo e medio termine, la proposta della Commissione sembra voler responsabilizzare le istituzioni nazionali nel loro ruolo di attori delle decisioni fondamentali di allocazione delle risorse. In altri termini, traspare una certa volontà di voler superare l’abuso della retorica del vincolo esterno, valorizzando ancora di più il ruolo del decisore politico nazionale; quest’ultimo, co-partecipe nella definizione del piano strutturale di bilancio, si troverebbe così nella posizione di dover avviare o proseguire un processo di riforma e risanamento non più subìto, ma sostanzialmente concordato.
Ad ogni modo, se il punto toccato dalla proposta in tema di democrazia e responsabilità politica a livello nazionale appare certamente una questione essenziale, riteniamo che tutto ciò non possa trovare una sua piena realizzazione se non in un’evoluzione del processo di integrazione che conservi quanto di buono si è potuto apprendere dalla risposta alla crisi pandemica (i.e. emissione del debito comune) e superi l’utilizzo del metodo intergovernativo rispetto alle scelte di bilancio dell’Unione, nella direzione di una ulteriore democratizzazione dei processi decisionali, almeno in materia fiscale ed economica (sul punto v. pure la posizione del Parlamento europeo).
Del fatto che la proposta della Commissione possa configurarsi come un passo determinante verso una effettiva unione fiscale ed economica – e non si mostri invece come un tentativo di aggiornamento più che superamento dei fondamenti economici e teorici di Maastricht – è tuttavia lecito dubitare. Non appaiono infatti messi in discussione – né sembra esserci la volontà politica di farlo – i nodi problematici di fondo del sistema di governance dell’economia europea. Il previsto rafforzamento del sistema sanzionatorio continua a basarsi anche sul ruolo “disciplinare” del mercato nei confronti degli stati (con l’introduzione delle sanzioni «reputazionali») e il tentativo di “ri-statalizzazione” della responsabilità politica delle scelte di bilancio tende a riconfermare – nonostante l’osservazione del fondamentale ruolo politico svolto dalle misure non convenzionali della Banca centrale europea – l’impalpabile separazione tra politica economica e politica monetaria, nonché ad rendere meno evidenti il ruolo delle istituzioni dell’Unione e dei vincoli del Patto nella determinazione della politica economica da parte degli stati.
Piuttosto che a una ri-politicizzazione democratica della decisione economica in Europa (sul punto cfr. Grimm) – eventualità possibile solamente con una riforma dei Trattati  – la proposta della Commissione appare riprodurre quella dinamica di governance che ha caratterizzato il Recovery Fund e che vede nella relazione Commissione-Governo nazionale il suo fulcro.
Come è stato correttamente evidenziato (Bini Smaghi), la proposta oltre a presentare problemi dal punto di vista della parità di trattamento tra stati (a causa della loro divisione in virtù dei parametri macroeconomici del debito) appare parimenti problematica per quanto riguarda i poteri della Commissione nella determinazione delle politiche dei paesi ad “alto debito”. Difatti, rispetto al sistema attuale, in cui si rinviene un certo margine di flessibilità per quanto riguarda il percorso di riduzione del debito – e quindi di contrattazione politica –, nella proposta della Commissione sarebbe essa stessa a proporre «agli Stati membri con un problema di debito pubblico sostanziale o moderato un percorso di aggiustamento pluriennale di riferimento in termini di spesa primaria netta della durata di almeno quattro anni […] ancorato alla sostenibilità del debito [… garantendo che esso] rimanga su un percorso di riduzione plausibile dopo il periodo di aggiustamento di bilancio e che il disavanzo sia mantenuto al di sotto della soglia del 3 % del PIL» (par. 4.1). Per compiere il percorso indicato dalla Commissione, gli stati sono tenuti a presentare un piano strutturale di bilancio a medio termine contenente «gli impegni in materia di riforme e investimenti» (par. 4.1) sottoposto alla valutazione della Commissione e all’approvazione del Consiglio (secondo lo stesso schema già utilizzato per i PNRR). In tal modo sembra determinarsi un incremento dei poteri della Commissione rispetto all’attuale quadro del Semestre europeo nonché un ulteriore rafforzamento della vincolatività delle raccomandazioni specifiche per paese (il piano deve rispondere «a tutte le raccomandazioni specifiche per paese o a un loro sottoinsieme significativo», par. 4.1), al pari di quanto successo con il Recovery Fund, nonché a un ulteriore potenziamento di quest’ultimo, stante il previsto legame tra piano di rientro e PNRR (par. 4.1).
Effetti potenziali i quali rischiano di dimostrarsi non pienamente coerenti con quel «miglioramento della titolarità nazionale delle politiche» e quella «parità di trattamento» che la Commissione si è posta - tra gli altri - come obiettivi della proposta di riforma.


La Corte costituzionale interviene ancora sulla «irragionevole» riforma dei licenziamenti: illegittima la «manifesta» insussistenza del fatto nel licenziamento per giustificato motivo oggettivo

1. Lunghe e travagliate – seppur con tutta probabilità felici, almeno per quanto attiene alla legalità costituzionale così ripristinata – appaiono le vicende processuali che sono seguite al licenziamento di M. P., lavoratore di una industria chimica di Ravenna: a un anno preciso dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della sentenza n. 59 del 2021, la Corte costituzionale, su impulso dello stesso giudice a quo, è infatti tornata a dichiarare costituzionalmente illegittima parte della normativa sui licenziamenti introdotta dalla c.d. riforma “Fornero”.
Se infatti, circa un anno prima, i giudici della Consulta avevano rilevato l’illegittimità di quella discrezionalità che la riforma lasciava al giudice nel reintegrare o meno il lavoratore sottoposto a licenziamento per un giustificato motivo oggettivo rilevatosi manifestamente insussistente, evidenziando come essa si ponesse in contrasto con i principi costituzionali di eguaglianza e ragionevolezza (sul punto si consenta il rimando a tale intervento in questo stesso Blog), con la sentenza n. 125 del 19 maggio 2022, la Corte è intervenuta proprio sulla qualificazione dell’insussistenza come «manifesta».
I dubbi del giudice rimettente hanno infatti riguardato il requisito della «manifesta» insussistenza del fatto posto alla base del licenziamento, interpretata come «assenza – evidente e facilmente verificabile – dei presupposti che legittimano il recesso e come elemento rivelatore del carattere pretestuoso del licenziamento intimato». Il Tribunale rimettente, fatto tesoro degli insegnamenti della Corte, ha proposto ai giudici costituzionali un’ordinanza (più) snella ma basata su quei parametri costituzionali e su quelle argomentazioni che avevano trovato una sponda feconda presso la Consulta: eguaglianza e (quindi) ragionevolezza delle norme impugnate.
Vari comunque restano secondo il giudice a quo i parametri possibilmente violati, rinvenibili dagli artt. 1, 3, 4, 24 e 35 della Costituzione: in primis, secondo il rimettente, vi sarebbe un contrasto con l’art. 3, co. 1, con riferimento alla disparità di trattamento tra il licenziamento intimato per giustificato motivo soggettivo o per giusta causa, dove l’insussistenza del fatto non è «manifesta», rispetto alla disciplina del licenziamento determinato da un giustificato motivo oggettivo (connesso a ragioni economiche, produttive e organizzative), in cui l’insussistenza del fatto doveva essere appunto tale. Altra disparità – a parere del rimettente – illegittima risiederebbe in termini simili tra licenziamenti economici individuali e collettivi. Inoltre, sarebbe contraria a Costituzione anche l’indeterminatezza dei criteri con cui stabilire la «manifesta» infondatezza, con evidenti ricadute sulla prevedibilità delle decisioni giudiziali, su poteri discrezionali abnormi affidati al giudice che rimane «privo di criteri applicativi oggettivi» e sugli oneri di prova negativa cui era sottoposto il lavoratore, con conseguente violazione del diritto al lavoro, dell’eguaglianza sostanziale e del diritto di difesa (rispettivamente, artt. 1, 4 e 35; art. 3 co. 2; art. 24 Cost.).

2. Il licenziamento per giustificato motivo oggettivo è, come evidenziato dalla stessa Corte, un «licenziamento individuale per motivo economico» (§ 1.2) in quanto fondato su «ragioni inerenti all’attività̀ produttiva, all’organizzazione del lavoro e al regolare funzionamento di essa» (art. 3, l. n. 604/1966). La legge prevede espressamente, all’art. 5 l. n. 604/1966, che l’onere della prova sia a carico del datore di lavoro, il quale è quindi tenuto a dimostrare la sussistenza del fatto materiale giustificatore del recesso, dovendo dichiararne le ragioni, provarne il nesso di causalità nonché l’inevitabilità (c.d. obbligo di repêchage). Il controllo giudiziale, però, come affermato da autorevole dottrina (Santoro-Passarelli), non è mai stato agevole poiché il giudice è tenuto a valutare la sussistenza di dette ragioni senza poter entrare nel merito delle scelte imprenditoriali. Il quadro si è reso ancor più complesso a seguito della modifica intervenuta con la l. n. 92/2012, la quale ha distinto la tutela applicabile a seconda che il fatto sia manifestamente insussistente (tutela reintegratoria, obbligatoria a seguito della sentenza n. 59 del 2021), ovvero le altre ipotesi in cui tale giustificato motivo non ricorra (tutela risarcitoria). Tale differenziazione è, quindi, volta a circoscrivere la reintegrazione ai vizi più gravi, non fornendo però alcun criterio per la loro identificazione (§ 8).
La Consulta, nella pronuncia in esame, evidenzia, infatti, come tale elemento della fattispecie sia rimesso alla scelta discrezionale dei giudici in quanto richiede «un apprezzamento imprevedibile e mutevole, senza alcuna indicazione utile a orientarne gli esiti» (§ 9.1), rimettendo «la scelta tra due forme di tutela profondamente diverse [...] a una valutazione non ancorata a precisi punti di riferimento, tanto più necessari quando vi sono fondamentali esigenze di certezza, legate alle conseguenze che la scelta stessa determina» (§ 9.1). Inoltre, la dimostrazione del carattere manifesto dell’insussistenza spetterebbe al lavoratore, invertendo in questo modo, e irragionevolmente, a parere della Corte, l’onere della prova (§ 1.1; 1.6).
Secondo i giudici costituzionali, pertanto, «la sussistenza di un fatto non si presta a controvertibili graduazioni in chiave di evidenza fenomenica, ma evoca piuttosto una alternativa netta, che l’accertamento del giudice è chiamato a sciogliere in termini positivi o negativi» (§ 9.2), risultando diversamente irragionevole (§ 8; 10.2).
L’attuale disciplina, secondo le predette valutazioni, è stata considerata incostituzionale. A seguito della pronuncia in esame, quindi, risulta espunta dalla norma la qualificazione del fatto, poiché una valutazione di detto requisito da parte del giudice sarebbe «sfornita di ogni criterio direttivo e per di più priva di un plausibile fondamento empirico» (§ 9.2).
La sentenza, se da un lato certamente risolve il problema relativo alla discrezionale e libera valutazione del fatto giudicato insussistente, posto a fondamento del licenziamento, dall’altro lascia, però, aperte numerose questioni. Necessario è, infatti, domandarsi, a seguito di tale “pulizia” del testo se, e quale, differenziazione rimanga tra le due fattispecie previste dal comma 7 dell’art. 18, e conseguentemente, «cosa significhi fatto posto a base del licenziamento per giustificato motivo oggettivo» (art. 18, comma 7, l. n. 300/1970). Tale questione, non affrontata dalla Corte, dovrà, quindi, essere risolta ricorrendo all’interpretazione del testo da parte della dottrina e della giurisprudenza.

3. I giudici della Corte, tra gli argomenti proposti, hanno ritenuto fondato e più liquido quello dell’irragionevolezza, assorbendo i restanti.
Innanzitutto la Corte evidenzia, con particolare enfasi, la propria «costante» giurisprudenza sulla fondazione del diritto del lavoratore di non essere ingiustamente licenziato «sui principi enunciati dagli artt. 4 e 35 Cost. e sulla speciale tutela riconosciuta al lavoro in tutte le sue forme e applicazioni, in quanto fondamento dell’ordinamento repubblicano». Illustra poi come l’attuazione di tali principi costituzionali sia sì demandata alla discrezionalità del legislatore, ma entro il «rispetto dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza».
Ed è proprio tali principi che la Corte rinviene violati, evidenziando come, in un sistema che già preclude il sindacato del giudice sulle scelte imprenditoriali (cfr. § 8 del considerato in diritto), la previsione del carattere manifesto di una insussistenza del fatto presenti «i profili di irragionevolezza intrinseca già posti in risalto nella sentenza n. 59 del 2021». Il carattere manifesto è, secondo la Corte, innanzitutto «indeterminato», con la conseguenza di prestarsi «a incertezze applicative» che mal si conciliano con la rigida binarietà fenomenica evidenziata e che conducono «a soluzioni difformi, con conseguenti ingiustificate disparità di trattamento»: il margine interpretativo, lungi dallo svolgere quel ruolo positivo di adattamento della fattispecie astratta al caso di specie, diventa motivo di illegittimità costituzionale.
Insomma, o il fatto sussiste o non sussiste, tertium non datur: l’evidenza dello stesso in giudizio non ha alcuna attinenza con il livello di disvalore del licenziamento intimato e con la dignità della persona del lavoratore ingiustamente licenziato che le norme costituzionali impongono di salvaguardare (§ 8, 10.1).
Aggiunge poi la Corte che tale indeterminatezza si riverbera anche sul processo complicandone taluni passaggi, «con un aggravio irragionevole e sproporzionato» poiché oltre «all’accertamento, non di rado complesso, della sussistenza o della insussistenza di un fatto, essa impegna le parti, e con esse il giudice, nell’ulteriore verifica della più o meno marcata graduazione dell’eventuale insussistenza», vanificando così l’obiettivo dichiarato dal legislatore di rapidità e prevedibilità dei contenziosi e provocando un’ulteriore irragionevolezza dovuta allo «squilibrio tra i fini enunciati e i mezzi in concreto prescelti» (§ 10.3).

4. Ulteriori interrogativi emergono anche dall’utilizzo, ormai “disinvolto”, della categoria della irragionevolezza nel giudizio costituzionale come ragione più liquida e non come ultima ratio. Sulla materia dei licenziamenti, come è noto, si è molto insistito in dottrina (cfr. Pessi, I licenziamenti per motivi economici, in Arg. Dir. Lav., 4-5, 2013, p. 754), ma anche nella giurisprudenza costituzionale (ex multis, sentt. n. 59 del 2021, n. 150 del 2020 e n. 194 del 2018), sul margine di discrezionalità lasciato al legislatore. La Corte sembra voler dire come nelle materie “discrezionali” la stessa sembra dover retrocedere a quel controllo sull’«abuso della funzione legislativa» piuttosto che sul vero e proprio utilizzo della «costituzione come parametro di validità» (Zagrebelsky). A tal proposito, occorre tuttavia evidenziare dei rischi: nei casi in cui la Carta presenti numerose e precise norme – come nel caso del diritto al lavoro – l’utilizzo prima e unica facie del parametro dell’irragionevolezza rischia, da un lato, di creare indeterminatezza, e dall’altro di ridurre la capacità di indirizzo del legislatore futuro, stante l’operatività che le sentenze della Corte hanno in quanto esplicitazione del dettato costituzionale.
Appare di rilievo, con riguardo al primo pericolo, che nella precedente e citata sentenza (n. 59/2021) il requisito della manifesta insussistenza fosse utilizzato come elemento, a fortiori, per la dichiarazione di incostituzionalità della mera facoltà di reintegrazione: «le peculiarità delle fattispecie di licenziamento […] non legittimano una diversificazione quanto alla obbligatorietà o facoltatività della reintegrazione, una volta che si reputi l’insussistenza del fatto meritevole del rimedio della reintegrazione e che, per il licenziamento economico, si richieda finanche il più pregnante presupposto dell’insussistenza manifesta». Se ne dovrebbe dedurre che, di fronte alla sentenza in commento, la norma precedentemente oggetto di censura diventi un po’ meno irragionevole?
Appare inoltre chiaro che una pronuncia di illegittimità costituzionale per irragionevolezza della normativa non presenti la stessa “forza orientatrice” rispetto a una decisione che sottoponga a scrutinio i diversi e più costituzionalmente radicati dubbi del giudice rimettente. Certamente, non si ignora che il tasso di esposizione politica della Corte possa essere diverso nei due casi: ma è sicuramente diverso anche il grado di garanzia e certezza dei diritti, soprattutto pro futuro, che in tal modo si garantisce.


La Commissione europea apre una procedura di infrazione contro la Germania per la sentenza del BVerfG sul PSPP: l’ennesimo atto dei nodi irrisolti (e volutamente ignorati) dell’integrazione europea

1.Come da comunicato ufficiale del 9 giugno 2021, la Commissione europea ha avviato una procedura di infrazione nei confronti della Germania per «violazione dei principi fondamentali del diritto dell’UE, in particolare dei principi di autonomia, primato, efficacia e applicazione uniforme del diritto dell’Unione, nonché del rispetto della competenza della Corte di giustizia dell’UE ai sensi dell’articolo 267 TFUE». La causa scatenante è la nota sentenza del Bundesverfassungsgericht sul Public Sector Purchase Programme (PSPP) del 5 maggio 2020 (su cui si veda il commento in questo Blog), la quale aveva dichiarato ultra vires per difetto di motivazione – e pertanto temporaneamente inapplicabile nell’ordinamento tedesco – la sentenza della Corte di giustizia che riteneva conforme al diritto dell’Unione il programma PSPP (caso Weiss, su cui si veda il commento in questo Blog).
La vicenda segue e si intreccia con alcune decisioni che il BVerfG aveva già avuto modo di prendere, sia con riferimento al Meccanismo europeo di stabilità (MES) e al c.d. Fiscal compact, sia con riferimento ad altri programmi “non convenzionali” che la BCE aveva annunciato o attuato per far fronte alla crisi economica del 2011 (in particolare al programma OMT che, processualmente, prende le mosse dal procedimento sul MES/Fiscal compact, salvo poi evolversi  in modo autonomo e peculiare; sul punto, ex multis, si rinvia al contributo di P. Faraguna su questa Rivista).
È proprio dalla vicenda OMT che conviene, brevemente, prendere le mosse: in quell’occasione il Tribunale costituzionale tedesco, dopo un rinvio – il primo nella sua storia – alla CGUE, aveva dichiarato come superata la questione, evidenziando come le condizioni poste dai giudici europei al programma OMT – per la verità sostanzialmente coincidenti con quelle prospettate dai giudici di Karlsruhe nell’ordinanza di rinvio – superassero il vaglio di compatibilità con la Legge fondamentale, in particolare per quanto riguarda il controllo sugli atti ultra vires, nonché con distinto ma collegato Identitätskontrolle (BVerfG, sent. 21 giugno 2016, 2 BvR 2728/13).
Ciononostante, i giudici di Karlsruhe non si ritennero pienamente soddisfatti delle argomentazioni dei giudici di Lussemburgo (con ciò anticipando le motivazioni poste alla base delle censure nella sentenza sul PSPP):

a) innanzitutto, la ricostruzione dei fatti operata CGUE avrebbe accettato passivamente la qualificazione del programma OMT come un atto di politica monetaria, senza entrare nel merito delle argomentazioni della BCE (si veda il § 182 della citata sentenza del BVerfG);
b) inoltre, per quanto riguarda le finalità del programma dichiarate dalla Banca centrale, la CGUE avrebbe anche in questo caso accettato le stesse senza un vaglio sufficientemente approfondito, favorendo in tal modo una sorta di espansione autonoma delle competenze attribuite all’Unione, riconducendo – come in verità ha sempre fatto – il principio di attribuzione al livello dell’ordinamento europeo, senza considerare il modo in cui esso derivi e la rilevanza che riveste all’interno del diritto costituzionale dei singoli stati (§§ 183-186);
c) infine vi sarebbe stato un vizio di infrapetizione, in quanto la Corte di giustizia non avrebbe risposto al quesito che le chiedeva di valutare se l’indipendenza garantita alla BCE, conducendo a una significativa deminutio della legittimazione democratica delle sue azioni, non determinasse una necessaria interpretazione restrittiva delle sue competenze e dei suoi margini di intervento, nonché uno scrutinio in sede giurisdizionale particolarmente rigoroso dei suoi atti. In tale passaggio la Corte aveva anche sottolineato come tale «scrutinio giudiziario particolarmente stringente» fosse viepiù necessario quando «attraverso i principi di democrazia e di sovranità popolare (art. 20 ss. 1 e 2 GG), viene intaccata l’identità costituzionale di uno Stato membro, che l’Unione europea è tenuta a rispettare (art. 4, par. 2 del TUE)» (§§ 187-189).

2.Anche la sentenza sul PSPP appare essere – almeno nelle dichiarazioni dei giudici – un capitolo del lungo percorso che il BVerfG ha intrapreso a tutela delle prerogative costituzionali democratiche per il tramite di quelle del parlamento nazionale. Il caso PSPP presenta diverse analogie con quello OMT: anche qui i ricorrenti diretti lamentano l’aggiramento del divieto di finanziamento monetario degli stati a causa di un programma di acquisto di titoli della BCE (anche se stavolta attuato e non solo annunciato), nonché, configurandosi il programma come un atto ultra vires lesivo del principio democratico, un pregiudizio per l’identità costituzionale tedesca; anche in questo caso l’iter giurisprudenziale si è composto di un preventivo rinvio alla Corte di giustizia. Diversa, tuttavia, è stata la conclusione: per la prima volta nella storia, il BVerfG ha ritenuto ultra vires tanto le misure oggetto del contendere, quanto la stessa sentenza della Corte di giustizia. Nella decisione finale (BVerfG, sent. 5 maggio 2020, 2 BvR 859/15) i giudici tedeschi hanno riscontrato un grave difetto di motivazione impedente il sindacato giurisdizionale da parte del Tribunale costituzionale tedesco sul rispetto del principio di proporzionalità posto alla base dell’azione della BCE e del relativo sindacato della Corte di giustizia, e aveva quindi assegnato un periodo transitorio di tre mesi entro il quale porre rimedio a tale difetto.
La contesa poi, dal punto di vista pratico, sembrava essersi sgonfiata: le istituzioni federali tedesche avevano valutato positivamente, tra il giugno e il luglio del 2020, le “spiegazioni” nel frattempo giunte dalla BCE, ritenendole sufficienti per conformarsi alla sentenza del Tribunale costituzionale. Gli stessi giudici di Karlsruhe avevano quindi respinto con l’ordinanza del 29 aprile 2021 le ulteriori doglianze dei ricorrenti sull’esecuzione della sentenza del 5 maggio 2020.
È vero, tuttavia, che la sentenza in oggetto sembra essere “insidiosa” non tanto per le censure motivazionali espresse nei confronti della sentenza della Corte di giustizia, quanto piuttosto per le stringenti condizioni che pone, argomentando il rigetto delle questioni fondate sul divieto del finanziamento monetario, al PSPP e agli altri programmi di acquisti – presenti e futuri – della BCE (§ 216). Ma al di là del merito – anche politico – della questione, per il quale il BVerfG è stato criticato da più parti, anche in virtù dell’influenza che la sentenza ha avuto nell’ambito delle misure che gli stati europei e la BCE stavano mettendo in campo per fronteggiare la crisi pandemica (segnatamente in favore del MES in luogo di strumenti alternativi), appare opportuno riflettere sulle implicazioni sistemiche della stessa anche alla luce della recente messa in mora nell’ambito di un procedimento di infrazione da parte della CGUE.
Se è vero, infatti, che la sentenza del BVerfG tanto per i toni usati, quanto per la decisione adottata, ha costituito un «affronto pesantissimo» che pone «sfide epocali al principio del primato del diritto UE, nonché alla stessa autorevolezza e indipendenza delle Istituzioni dell’UE» (P. Faraguna), l’apertura di una procedura di infrazione per le ragioni sopra evidenziate sembra rispondere, dal punto di vista dell’Unione, a tali sfide. Sfide che, tuttavia, fanno riaffacciare quelle questioni irrisolte che il processo di integrazione europea si porta avanti da decenni e che non sembrano riuscire a trovare una conciliazione definitiva, né a livello giuridico, né sul piano politico (su queste pagine si veda in tema il contributo di A. Baraggia e G. Martinico).
Nella prospettiva dei trattati e nella logica delle istituzioni europee, l’apertura di una procedura di infrazione nei confronti di uno stato membro non è necessariamente un atto dovuto, né scontato. La decisione è, nella sostanza, un atto discrezionale della Commissione, tanto nell’an, quanto nel quomodo (art. 258 TFUE). In diverse occasioni passate la Commissione aveva evitato di aprire procedure di infrazione nei confronti di “ribellioni” delle corti supreme nazionali nei confronti di sentenze delle Corte di giustizia (ad esempio nei confronti della Corte costituzionale della Repubblica ceca nel 2012 e della Corte suprema danese nel 2016, rispettivamente per i casi Landtová-Holubec e Dansk Industri-Ajos).
Vi è poi almeno un altro elemento che fa propendere per la “non tecnicalità” – nemmeno di facciata – della decisione adottata dalla Commissione. Nonostante i numerosi rilievi che parte della dottrina ha fatto sulla compatibilità della decisione del BVerfG con i trattati europei (si veda per tutti questa ricostruzione e, per una lettura a tratti diversa rispetto a quella che si sostiene in questa sede, si rimanda a questo contributo di F. Fabbrini), la Commissione ha deciso di avviare una procedura di infrazione per la lesione del più politico dei parametri normativi asseritamente violati: il primato del diritto dell’Unione. Come infatti è detto chiaramente, l’ordinanza del 29 aprile, seppur satisfattiva nel merito della questione, «non annulla tuttavia le violazioni riguardanti il principio del primato del diritto dell’Unione [… ritenendo] che la sentenza della Corte costituzionale tedesca costituisca un grave precedente, sia per la futura prassi della Corte costituzionale tedesca stessa, sia per le corti supreme e costituzionali di altri Stati membri».

3.Come è noto, la dottrina del primato del diritto dell’Unione può essere fatta risalire a quella giurisprudenza della Corte di giustizia che, a partire dalla metà degli anni ‘60 – a trattati sostanzialmente invariati e quindi in assenza di una chiara legittimazione positiva – avvia un’opera di ridefinizione del lessico e dei principi reggenti la Comunità, sostenendo una concezione federalista dei rapporti tra ordinamenti, basata sui principi della primazia gerarchica assoluta del diritto europeo e dell’applicazione diretta dello stesso tramite un sindacato diffuso tra i giudici nazionali comuni (sentt. Van Gend en Loos del 1963, Costa c. Enel del 1964, Simmenthal del 1978).
Per quanto le esigenze di uniforme e stabile applicazione del diritto sovranazionale fossero effettivamente pressanti e le problematiche sottese potenzialmente ostative allo stabilizzarsi e al procedere dell’integrazione per come stabilita dai Trattati, la concezione della Corte di giustizia non è mai stata accettata dalle corti costituzionali degli stati membri (o almeno non da tutte). Le stesse ne hanno sì ammesso i principali effetti pratici, ma mai la base teorica retrostante, continuando a sostenere la supremazia giuridica e assiologica delle norme costituzionali interne – o almeno dei loro principi supremi – e la conseguente possibilità di vigilare sul rispetto degli stessi e sul regime delle competenze attribuite all’Unione, configurando il primato su un criterio competenziale e non gerarchico (si vedano, da parte della Corte costituzionale italiana, le sentt. c.d. Enel, n. 14 del 1964; Acciaierie San Michele, n. 98 del 1965; Frontini, n. 183 del 1973; ICIC, n. 232 del 1975; Granital, n. 170 del 1984; analogamente il BVerfG si è espresso in tal senso a partire da BVerfG, sent. 29 maggio 1974, BvL 52/71, Solange I; e BVerfG, sent. 22 ottobre 1986, 2 BvR 197/83, Solange II, nonché con la giurisprudenza sui Trattati di Maastricht e Lisbona).
Due visioni che sembrano (e sono) di fatto inconciliabili, il cui scontro rischia di determinare solamente discussioni sterili e, probabilmente, anche miopi. Sta di fatto, tuttavia, che la procedura di infrazione avviata dalla Commissione avente come oggetto preminente il principio del primato del diritto dell’Unione rischia, ancora una volta, di fomentare quella tipologia di scontro di prospettive (semplificando: tra federalisti e nazionalisti) che difficilmente farà passi in avanti. Vero è che il tutto potrebbe sgonfiarsi prima di arrivare alla Corte di giustizia, anzi è verosimile che sia così. L’iter della procedura è infatti lungo e connotato da una forte discrezionalità: la Commissione aspetterà prima la risposta del Governo tedesco alla messa in mora e poi dovrà decidere se procedere o meno all’emissione del successivo parere motivato con le precise richieste da porre alla Germania e poi, eventualmente, potrà portare lo stato di fronte alla Corte di giustizia, con il rischio di uno scontro ancora più frontale tra i giudici di Lussemburgo e quelli di Karlsruhe sui temi della Kompetenz-Kompetenz e, in definitiva, della sovranità.
Questione della sovranità che non può essere né banalizzata, né risolta con un tratto di penna di una qualche corte. Perché se da un lato è vero che il percorso del costituzionalismo democratico e sociale del dopoguerra ha evidenziato come il principio di apertura esterna caratterizzi in modo determinante l’identità delle costituzioni europee (scontando in tal modo l’impossibilità di un ritorno a una concezione di sovranità scollegata da ogni vincolo esterno); d’altra parte occorre ancora una volta ribadire come la prospettiva del trasferimento di poteri sovrani a livello europeo (che fa da sfondo alla dottrina della supremazia del diritto dell’Unione per come si configura nell’idea della Corte di giustizia) sconti non solo evidenti limiti politici – oltre che giuridici –, ma è in grado di determinare altresì un cambio di paradigma teorico e qualitativo della stessa sovranità (a partire dalla sua titolarità, in argomento si rimanda a un contributo di M. Dani e A. J. Menéndez).
In conclusione, appare quindi paradossale anche solo immaginare che un sovvertimento del controllo sugli atti ultra vires e sul rispetto dell’identità costituzionale – o per usare un lessico proprio della Consulta, della dottrina dei controlimiti – possa provenire da una procedura di infrazione e, quindi, potenzialmente da una sentenza della Corte di giustizia. L’idea è paradossale, ma è intrinsecamente coerente con la traiettoria che il processo di integrazione europea ha assunto a partire dagli anni ‘70: esso, da un lato, ha occultato dalla sfera della responsabilità politica (e quindi democratica) determinate scelte, procedendo a un’integrazione per decisioni giurisprudenziali (si pensi alla sentenza Cassis de Dijon e al suo impatto sulla concezione, anche assiologica, del mercato); mentre, dall’altro, ha semplicemente ignorato il mancato consenso politico e la differente base giuridica dei nodi più problematici delle fondamenta sui cui si è costruita l’impalcatura delle istituzioni europee. Ciò se da un lato ha consentito il procedere del processo integrativo (seppur caratterizzandolo in un determinato senso ideologico), dall’altro ha nascosto sotto il tappeto problematiche che sono destinate ciclicamente a riaffiorare.
Se c’è almeno un merito che va riconosciuto alla giurisprudenza del Tribunale costituzionale tedesco sull’integrazione europea, è quello di tenere accesa la luce sui problematici rapporti tra il processo di integrazione sovranazionale e i relativi obiettivi e quelli che gli stati europei si erano proposti di perseguire nel dopoguerra e avevano codificato nelle proprie costituzioni. Costituzioni che sempre più spesso dal punto di vista delle istituzioni europee vengono o degradate a “tradizioni costituzionali comuni”, ovvero apertamente ignorate in una logica che prescinde dal diritto costituzionale degli stati (come è avvenuto nel caso Taricco, dove la Corte di giustizia nella propria decisione non pronuncia mai la parola “costituzione”).
In una tale ottica, sarebbe forse più saggio, anche da parte delle istituzioni europee, rimettere in discussione i presupposti teorici su cui si basano le proprie pretese di primazia normativa riconoscendo, se non altro per un dato meramente fattuale – se non anche giuridico, sulla base dell’art. 4.2 TUE –, l’esistenza di una differente gradazione delle norme di diritto interno degli stati. Ciò anche per evitare l’innesco di quel circolo vizioso di “emulazione” (di cui giustamente la Commissione si preoccupa) che difficilmente può essere scongiurato gridando alla “lesa maestà” della superiorità delle norme dell’Unione da parte di corti costituzionali che – inspiegabilmente? – si ostinano a ritenere che la lex superior ordinamentale sia la propria Costituzione; e che, anzi, rischia di autoalimentarsi in quello scontro apologetico irrisolvibile tra opposte, ma non per questo parimenti legittime, concezioni.


La Corte costituzionale corregge la riforma Fornero sull’articolo 18 (con uno sguardo al Jobs Act?)

Dopo più di un mese dalla camera di consiglio, cui era seguito il comunicato stampa del 24 febbraio 2021, la Corte ha depositato la sentenza n. 59 del 2021 che ha rilevato una illegittimità costituzionale parziale del co. 7° dell’articolo 18 della l. n. 300 del 1970 (cd. Statuto dei lavoratori), come modificato dalla cd. legge Fornero (n. 92 del 2012).  La questione, affrontata in via incidentale, è stata portata all’attenzione dei giudici della Consulta con l’ord. del 7 febbraio 2020 del Tribunale ordinario di Ravenna, in funzione di giudice del lavoro, il quale dubitava della costituzionalità della norma nella parte in cui prevede che il giudice, quando accerti la manifesta insussistenza del fatto posto a base del licenziamento per giustificato motivo oggettivo, possa – e non debba – disporre la reintegrazione del lavoratore nel posto di lavoro.
Le vicende processuali prendevano il via dall’opposizione del datore di lavoro all’ordinanza con cui il giudice aveva disposto la reintegra del lavoratore per manifesta insussistenza del fatto alla base del licenziamento per giustificato motivo oggettivo. La successiva scelta del lavoratore in favore dell’indennità sostitutiva, nell’opinione del giudice rimettente, accolta dalla Corte, non scalfirebbe la rilevanza del giudizio incidentale di costituzionalità, in quanto l’applicazione della citata norma appare caratterizzante la natura della tutela apprestata (reintegratoria, pur sostituita da indennità, o meramente indennitaria, ex art. 18, co. 3, St. lav.).
La decisione della Corte costituzionale interviene in una questione che molto aveva impegnato dottrina e giurisprudenza. Già tra i primi commentatori si era rilevata come problematica la discrezionalità del giudice in ordine alla scelta tra tutela reale o risarcitoria. Infatti, mentre il comma 4° dell’art. 18 prevede l’automatismo della reintegrazione nei casi dell’insussistenza del fatto, per quanto concerne i licenziamenti per giustificato motivo soggettivo o giusta causa («annulla il licenziamento e condanna il datore di lavoro alla reintegrazione»), il comma 7° affida al giudice la mera possibilità di apprestare la tutela reale alle ipotesi della manifesta insussistenza del fatto alla base del motivo oggettivo («può altresì applicare…»), senza dotarlo di alcun riferimento ermeneutico sul quale basare la propria scelta.
La dottrina maggioritaria aveva sin dal principio ritenuto che l’espressione «può» dovesse interpretarsi nel senso di «deve», ponendosi questa come l’unica interpretazione costituzionalmente legittima in applicazione del principio di certezza del diritto (Maresca, Vallebona, Carinci). Interpretazione avallata dalle prime pronunce della Suprema Corte, la quale aveva affermato che la «giuridica inesistenza del fatto obiettivo presupposto (a base del licenziamento), valutate altresì le circostanze del caso concreto, esclude che la scelta sia rimessa alla discrezionalità del giudice» (Cass. 14 luglio 2017, n. 17528). In seguito, tuttavia, la stessa Corte di cassazione aveva modificato il proprio orientamento, individuando nel principio civilistico dell’eccessiva onerosità – ex art. 2058 c.c. – il criterio ermeneutico determinante per la decisione del giudice, escludendo, di conseguenza, la tutela reintegratoria nel momento in cui essa «sia, al momento di adozione del provvedimento giudiziale, sostanzialmente incompatibile con la struttura organizzativa medio tempore assunta dall’impresa» (Cass. 2 maggio 2018, n. 10435), orientamento affermatosi poi come maggioritario, al di là di alcuni ripensamenti (es. Cass. 13 marzo 2019, n. 7167; in senso conforme Cass. 31 gennaio 2019, n. 2930, Cass. 3 febbraio 2020, n. 2366).
A tal proposito, il giudice a quo argomenta in favore di quest’ultimo orientamento, sostenendo come l’interpretazione costituzionalmente orientata (che legge il «può» come un «deve») finisca per risolversi in «una interpretazione chiaramente abrogatrice di un chiaro precetto normativo», in contrasto con il sindacato accentrato di costituzionalità. In tal modo il giudice rimettente supera i paletti dell’ammissibilità della questione (l’obbligo di interpretazione conforme), ritenendo giuridicamente impercorribile la via dell’interpretazione adeguatrice. Tale interpretazione, come sosterrà la Consulta, sarebbe in contrasto, oltre che con il dato testuale, anche con la ratio legis desumibile dalla lettura dei lavori parlamentari, in cui la «disarmonia» tra le situazioni giuridiche in oggetto è apparsa ben chiara al legislatore.
Con riferimento al merito della questione, l’ordinanza del giudice a quo solleva dubbi di legittimità costituzionale con riferimento a diversi parametri: dapprima per un contrasto con l’art. 3, primo comma, in quanto la differenza di tutela esperibile dal giudice sarebbe «determinata dalla mera, insindacabile e libera scelta del datore di lavoro di qualificare in un modo o nell’altro l’atto esplosivo dallo stesso adottato e rivelatosi poi del tutto pretestuoso».  Altro parametro costituzionale richiamato dal rimettente è l’art. 41, primo comma, in quanto la norma in oggetto doterebbe il giudice di poteri para-imprenditoriali, violando in questo modo la libertà di iniziativa economica. Quanto rilevato in merito al principio di eguaglianza ex art. 3 confliggerebbe infine anche con i diritti di azione e difesa del lavoratore, nonché con i principi del giusto processo (artt. 24 e 111 Cost).
La Corte costituzionale ha invero ritenuto sufficienti – e quindi assorbenti gli ulteriori profili, della cui sostenibilità, con riferimento soprattutto all’art. 41 è possibile, a parere di chi scrive, dubitare – i motivi riguardanti la violazione dei principi ricavabili dall’art. 3 Cost. Innanzitutto, la Corte effettua una disamina della propria giurisprudenza evidenziando come, sulla base dei principi costituzionali del diritto al lavoro (art. 4, primo comma) e della tutela del lavoro in tutte le sue forme e applicazioni (art. 35), la stessa abbia da tempo fondato l’esigenza di circondare di «doverose garanzie» e di «opportuni temperamenti» le fattispecie del licenziamento, tali da evitare che il lavoratore possa essere «estromesso dal lavoro ingiustamente o irragionevolmente».
Tali garanzie, tuttavia, per quanto costituzionalmente obbligate, sarebbero riconducibili «nell’alveo delle valutazioni discrezionali del legislatore, quanto alla scelta dei tempi e dei modi della tutela […] anche in ragione della diversa gravità dei vizi e di altri elementi oggettivamente apprezzabili». La Corte ha poi ribadito come la reintegrazione non rappresenti «l’unico possibile paradigma attuativo dei principi costituzionali», potendo la tutela esplicarsi in una pluralità di rimedi parimenti idonei. Ciò detto, tuttavia, i giudici costituzionali hanno ribadito che, nell’apprestare le garanzie necessarie a tutelare la persona del lavoratore, il legislatore, pur nell’ampio margine di apprezzamento che gli compete, sia vincolato al rispetto dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza desumibili dall’art. 3. Ed è proprio sulla scorta di tali parametri che la Corte riscontra problematicità nella normativa impugnata: il carattere meramente facoltativo della reintegrazione rivelerebbe infatti una disarmonia interna al peculiare sistema delineato dalla legge n. 92 del 2012, lesiva del principio di eguaglianza.
Non sarebbe infatti giustificabile, secondo la Consulta, una diversificazione quanto alla obbligatorietà o facoltatività della reintegrazione, una volta che si reputi l’insussistenza del fatto meritevole, in base alla valutazione del legislatore, del rimedio della reintegrazione. Tenendo poi conto che per il licenziamento economico è richiesto «finanche il più pregnante presupposto dell’insussistenza manifesta», la facoltatività della tutela reale per i soli licenziamenti economici sarebbe a maggior ragione priva «di una ragione giustificatrice plausibile».
Sarebbe poi «sprovvisto di un fondamento razionale» anche il menzionato orientamento giurisprudenziale legato alla valutazione sull’ eccessiva onerosità: i licenziamenti economici, secondo la Corte, «incidono sull’organizzazione dell’impresa al pari di quelli disciplinari e, non meno di questi, coinvolgono la persona e la dignità del lavoratore». Il criterio dell’eccessiva onerosità non sarebbe poi in grado di evitare quella «irragionevolezza intrinseca» caratterizzante la norma, dovuta alla totale mancanza di criteri applicativi idonei ad orientare il giudice, provocando «ulteriori e ingiustificate disparità di trattamento». Tale criterio, inteso come «incompatibilità con la struttura organizzativa nel frattempo assunta dall’impresa», appare configurarsi «indeterminato e improprio», poiché, da un lato, legato all’attività dell’autore dell’illecito e, dall’altro, anche «privo di ogni attinenza con il disvalore del licenziamento» e con gli altri elementi suscettibili di valutazione da parte del giudice, essendo lo stesso provocato da accadimenti successivi causalmente slegati.
È da notare come la Corte non connoti negativamente la discrezionalità del giudice di per sé, bensì solamente in quanto scollegata da «puntuali e molteplici criteri desumibili dall’ordinamento» e non orientata all’adattamento della tutela alle specificità del caso concreto (cfr. sentt. n. 194 del 2018 e n. 150 del 2020, in cui è stata valorizzata la discrezionalità del giudice, prima imbrigliata entro limiti risarcitori obbligati).
La sentenza in commento appare particolarmente significativa nella parte in cui afferma che i licenziamenti economici «incidono sull’organizzazione dell’impresa al pari di quelli disciplinari e, non meno di questi, coinvolgono la persona e la dignità del lavoratore». Di conseguenza, sembrano non potersi più sostenere quelle tesi che giustificano una differenziazione di tutele tra l’illegittimità del licenziamento disciplinare, da una parte, ed economico, dall’altra, sulla base della ragione per cui solo il primo coinvolgerebbe direttamente «la dignità della persona del lavoratore» (Pisani). Invero, una conclusione simile potrebbe aprire la strada a dubbi di costituzionalità che investono la disciplina dei licenziamenti contenuta nel d.lgs. n. 23/2015 e, in particolare, nel suo art. 3, in cui la differenza dei regimi sanzionatori è ancora più marcata (che, come noto, disciplina le assunzioni a decorrere dal 7 marzo 2015).