Giuseppe Martinico

L’ultimo libro di Yves Mény è un invito a riscoprire quel serbatoio politico che è la tradizione greca e a beneficiarne. Nelle parole dell’Autore il lavoro si presenta come una “lettura delle rappresentazioni (mitiche, artistiche, letterarie, politiche) e delle istituzioni fino al loro impatto attuale, avvalendosi del diritto che ogni generazione ha di leggere con i suoi occhi e gli interrogativi del suo tempo i testi immortali ricevuti in eredità” (p. 36). In effetti, se dovessi descrivere quest’Opera direi che si tratta di un lemmario di mitologia politica; “mito”, infatti, è una delle parole chiave del volume, un volume che ci offre un’analisi puntuale di una serie di categorie e concetti che sono parte dell’eredità della tradizione politica dell’antica Grecia.
Come ricorda Mény “[L]a mitologia greca ci rinvia a un’umanità al tempo stesso sublimata, esacerbata, spinta ai limiti estremi delle sue possibilità. Ogni personaggio dei miti incarna una passione umana. Alcune fanno parte della sfera dell’intimità o delle semplici relazioni umane. Ma molte stanno al cuore stesso della politica” (p. 31).
Il libro è strutturato in ventidue voci distribuite in tre capitoli dedicati, rispettivamente, all’“uomo nella città”, a “potere e dominazione” e, infine, alle “istituzioni”. Ai capitoli appena citati si aggiungono un’introduzione e una sezione conclusiva.
Non si tratta di un lavoro, per così dire, “nostalgico”, dato che ogni riferimento al passato viene filtrato attraverso un sapiente lavoro critico e di contestualizzazione, nella consapevolezza della natura complessa dei fenomeni analizzati.
Del resto, l’immagine dell’antica Grecia che Mény propone è tutt’altro che idealizzata; al contrario, vengono evidenziate anche le pecche e le degenerazioni che la caratterizzarono. Si tratta, del resto, di un universo tutt’altro che omogeneo, frammentato in visioni diverse del mondo. Del resto, scriveva Camus che “les mythes n'ont pas de vie par eux-mêmes. Ils attendent que nous les incarnions” (A. Camus, Prométhée aux enfers in L’Été, Gallimard, Parigi, 1954) e questo libro ce lo ricorda. Particolarmente emblematica di tale eterogeneità è l’impressione che suscita il corpo di voci del primo capitolo, in cui spicca il lemma “cittadino”, da cui emergono le differenze fra Sparta e Atene, descritte come “modelli alternativi delle possibili scelte politiche” (p. 88). Il secondo capitolo procede – in gran parte, almeno - per coppie concettuali (“sorvegliare e punire”, “l’astuzia e la forza”, “recinti e labirinti”), mentre il terzo capitolo permette all’Autore di cimentarsi con i temi della sua produzione scientifica di lungo corso - basti pensare alle voci “democrazia” e “buon governo”. Gli ultimi due lemmi richiamano poi un altro ambito di ricerca a cui Mény ha contribuito moltissimo: gli studi europei. Si tratta delle due voci “ermafroditismo (istituzionale)” (che richiama la nota immagine usata da Amato), ed “Europa”. In entrambe emergono la particolarità genetica e strutturale dell’Unione europea e il suo carattere incompiuto, nonostante le innovazioni introdotte dal Trattato di Lisbona; novità che non sono riuscite, però, a plasmare una vera solidarietà transnazionale.
In generale, ogni voce è un itinerario a sé, ricco di spunti e con bivi ideali che permettono al lettore di intuire la mole di studi necessaria per scrivere un libro come questo. Si tratta di un’Opera, quindi, che ci invita a fare i conti, senza retorica, con il mondo dei classici. La metafora del viaggio torna in più punti: per esempio quando l’Autore, nella ricca introduzione, parla delle “vie della seduzione greca” o, ancora, nell’ultima pagina del libro, dove si ricorda che “la mitologia ci offre uno specchio incantato, non ci dà alcuna garanzia; ma almeno ci offre le eterne lezioni per guidare il viaggiatore” (p. 238).
“Seduzione” è, con “fascinazione”, la parola con cui si descrive l’attrazione che il nostro mondo prova per quello richiamato da Mény. Del resto, la Grecia antica è letteralmente “la fonte indiscussa dei mille ruscelli attraverso cui la democrazia contemporanea si è costituita nel tempo” (p.34). Ma perché siamo attratti ancora da questo mondo, nonostante esso non abbia forse mai conosciuto le forme che siamo soliti attribuirgli? Le ragioni sono ovviamente molteplici, ma una di esse è il suo spingerci a superare le false dicotomie che spesso incontriamo nella realtà attuale, così polarizzata, che si alimenta di fratture e divisioni e che ne produce continuamente di nuove. Leggere questo volume è essenziale per scoprire, ad esempio, i molteplici significati assunti dall’idea di “democrazia, anch’essa così polimorfa, mutevole e variabile” (p. 34). Scavando nella tradizione greca si ha conferma, per esempio, della natura elitaria della democrazia di Platone e Aristotele, del loro scetticismo verso la democrazia “pura”, elementi che rappresentano un potente antidoto ai veleni della democrazia radicale talvolta propugnata anche ai nostri giorni, una democrazia che non conosce il senso del limite suggerito da quel “metodo prudenziale” (M. Loughlin, The Idea of Public Law, Oxford University Press, Oxford, 2004) che è il costituzionalismo. Non è un caso che talvolta costituzionalismo e democrazia siano stati letti in chiave antitetica da una certa letteratura, un esempio per tutti è quello rappresentato dal libro di Negri sul potere costituente, secondo cui “il costituzionalismo è la negazione della democrazia” (Il potere costituente. Saggio sulle alternative del moderno, Manifestolibri, Roma, 2002), perché finisce per creare catene e imbrigliare la sovranità popolare. Se politologi e giuristi sono in genere abituati a descrivere contesti in cui democrazia e costituzionalismo si alimentano a vicenda - perché la democrazia è anche protezione delle minoranze e rispetto dello Stato di diritto - per i populisti, invece, vi è un’insanabile tensione fra questi due ideali. In questo le costituzioni vengono spesso viste dai populisti come irragionevoli gabbie, vere e proprie camicie di forza.
Naturalmente – visti i fondamentali studi dell’Autore in questo campo - non mancano dei passaggi dedicati al populismo, le cui rivendicazioni “semplicistiche” hanno “tuttavia il merito di mettere in luce le derive e i falsi pretesti dei sistemi democratici e la difficoltà per gli elettori di far passare i loro messaggi, le loro rivendicazioni e le loro proteste” (p. 194).
In conclusione, leggendo questo importante libro si ha conferma del fatto che non esiste “la democrazia senza aggettivi”. Troppo ambigua è la storia di questo concetto, come ha ricordato fra gli altri Salvadori enfatizzandone “i molti volti” (M. Salvadori, Democrazia. Storia di un’idea tra mito e realtà, Donzelli, Roma, 2016). In effetti, la grandezza del dibattito che stiamo riscoprendo in questa fase cruciale consiste, come hanno scritto Ginsburg e Huq, nel rendersi conto del fatto che “an effort to understand democratic decline must start with a threshold question that is more difficult than first appears: What, precisely, do we mean by democracy?” (T. Ginsburg, A.Z. Huq, How to Save a Constitutional Democracy, University of Chicago Press, Chicago, 2018).

As President Spano argued in his article, the Rule of Law is the lodestar of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR). In this post, I shall try to stretch the argument a bit further by noting that the ECHR also participates in the function historically performed by constitutionalism, namely that of limiting and shaping political power, in particular State power. In doing so the ECHR has been a successful experience and because of that its activity has become the target of national resistance, especially in populist times.

In order to develop this point, it is first necessary to clarify the relationship between the Rule of Law and constitutionalism. As the Canadian Supreme Court argued in its famous Reference Re Secession of Quebec (paragraph 70), constitutionalism and the Rule of Law present similarities, but they are not identical, in the sense that constitutionalism brings the claims of the Rule of Law to a further level, linking these claims to the necessary compliance with a higher law. In this respect, one could say that the ECHR gives added value to domestic constitutionalism.

For example, in some countries, the ECHR has been treated as a shadow constitution (Austria) and used by domestic constitutional courts to enrich the national yardstick employed to review domestic laws. In other countries (the Netherlands) where there is no proper judicial review of legislation, national courts have benefited from constitutional openness, and used international treaties, including the ECHR, to remedy this situation. Comparative research shows that in other countries the ECHR has acquired at least a super-legislative status.

This super-legislative status of the ECHR has produced reactions at the national level and this is inevitably the price of the success that this international instrument has had over the years and consequently of its invasiveness in domestic boundaries. As Justice Gallo, former President of the Italian Constitutional Court wrote in a text prepared for a meeting in Brussels held on 24 May 2012, recently, the exchange of views between the Italian Constitutional Court and the Strasbourg Court has become more and more frequent. In principle, the ECHR gives added value to the protection of fundamental rights in Europe. However, as Justice Gallo pointed out: ‘the work of transposition of the case-law of the ECtHR into the national legal order has not been easy’. One could see the Italian case as particular in light of the uncertain position accorded to the ECHR (super-legislative but also sub-constitutional) but even in other jurisdictions the situation is pretty similar. Even in legal orders lacking a fully-fledged constitutional text, like the UK, judges have limited the openness granted to the ECHR, which cases such as Horncastle confirm.

Over recent years the European Court of Human Rights (ECtHR) has been under attack and forms of judicial and political resistance have emerged. There might be different explanations for that: some of them are long-standing issues that have already been explored in depth by scholars. In other cases, instead, they are also due to the recent waves of populism and sovereignism that have spread around Europe. In some cases, even the international commitments stipulated by national states have been subject to referendums, and this explains why not only national but also supranational courts have been targets of populist attacks. The recent ‘Swiss law first’ initiative is a good example of this, in a system where the ECHR and the ECtHR play a fundamental role in giving national judges the possibility of carrying out judicial review of federal legislation, compensating in this way the immunity of federal laws from the judicial control of compatibility with the local Constitution. Finally, there are also episodes of non-execution and judicial disobedience that seem to have more specific reasons due to the circumstances or the factual background of the case. There are also cases of judicial disagreements that can perform a systemic function by inducing the Strasbourg Court to adjust its case law. This is the case in my view, of the Hutchinson saga, in which the ECtHR came back to its Vinter decision, producing what was called a ‘counter-revolution’: ‘In the circumstances of this case where, following the Grand Chamber’s judgment in which it expressed doubts about the clarity of domestic law, the national court has specifically addressed those doubts and set out an unequivocal statement of the legal position, the Court must accept the national court’s interpretation of domestic law” (paragraph 25, emphasis added). Even more clearly, the Grand Chamber in the 2017 Hutchison case stated:

“In the McLoughlin decision the Court of Appeal responded explicitly to the Vinter critique. It affirmed the statutory duty of the Secretary of State to exercise the power of release compatibly with Article 3 of the Convention […] The Court considers that the Court of Appeal has brought clarity as to the content of the relevant domestic law, resolving the discrepancy identified in the Vinter judgment” (paragraph 39).

For the sake of clarity, my main point is not to do with the consistency of this line of cases from a substantial point of view or with the destiny of the ‘right to hope’ after Hutchinson. As scholars immediately pointed out, there are ambiguities both in the decision of the Court of Appeal (for instance, it appears difficult to deny the uncertainty surrounding the term ‘exceptional circumstances’) and in the decisions of the ECtHR. Nevertheless, Hutchinson is interesting from the methodology of dialogue, being a good example of how national and European courts may exchange arguments, even correcting the interlocutor if the decision of the ECtHR is based on what is perceived as a questionable understanding of what national law says. By expressing disagreement, national judges may influence the evolution of the case law of the Strasbourg Court. However, there are also cases in which the disagreement stemming from national courts cannot be read in such a benign manner. Famous examples come from Russia, where the local Parliament adopted a new law allowing the Constitutional Court to declare the impossibility to enforce the decisions of the ECtHR if they breach the national Constitution. Scholars have commented upon the follow up of the Russian Constitutional Court to the Yukos decision, describing the Russian case as an example of ‘hostile criticism’ or ‘unprincipled disobedience’.

However, all the forms of disobedience are a direct consequence of the success of the ECHR and of the progressive involvement of national judges in the life and enforcement of this instrument (the idea of subsidiarity which has been codified in Protocol 15 to the ECHR), and are in a way the price of the success of the ECHR, which is more and more often conceived as a pressing and important source of obligations even by the domestic actors and institutions.

National courts may play a fundamental function in enabling domestic constitutionalism to be enriched by the ECHR, and indeed the ECtHR needs allies. In this respect, a potential turning point might be represented by Protocol No. 16. Protocol No. 16 could help the European Court in explaining that the ECHR enriches the protection of constitutional rights and that the ECtHR is not a threat to sovereignty. Diritti Comparati has contributed to the Italian debate about the advantages offered by Protocol No. 16. Unfortunately, in Italy, the non-ratification thesis has also been supported by sovereignist arguments.

In some countries, in order to face populist attacks, constitutional courts have been trying to better explain their mission to citizens, to reach out to people, so to speak, by investing heavily in a communication strategy (members of Constitutional courts record podcasts, they give interviews to newspapers, they participate in cultural (non-academic) events). This has triggered a huge debate about the pros and cons of this choice. Are courts equipped to do that? Is this useful?
The risk of trespassing is always present, but perhaps it is better for courts (especially top courts) to explain their role rather than letting the courts - and their counter-majoritarian function necessary to preserve democracies - be exploited by the populist narrative.

Some years ago, in one of his famous separate opinions, Judge Paulo Pinto de Albuquerque referred to a ‘spirit of the age’, an age that experiences ‘strong headwinds against the Court’ particularly following the emergence of new populist movements and extremist parties:

‘One major commonality among these parties and movements is their unprecedented barrage of bellicose verbiage against the Court, based on flawed, inaccurate and easily debunked misinformation. Such abject attitude speaks volumes about the social and political values of these parties and movements and their lack of commitment to the European culture of human rights. In recent years the resentment against the Court has reached a new, alarming pitch, stoking sectarian rage against the Convention system itself. The rhetoric of the Convention as a “villain’s charter”, which protects the terrorists, the paedophiles and all sorts of criminals against the innocent majority, or the abusive, lazy migrants against the hard-working Mr Smith, or the privileged minorities against the underprivileged, common man on the street, echoes the whipped-up fear of the outsider – of that which is foreign or different.’

The article written by President Spano offers an outstanding contribution to the debate about the role and the impact of the Strasbourg Court on civil society and helps in clarifying why its mission enriches the protection of fundamental rights. In this, the ECtHR is a powerful antidote to the new wave of populism (either authoritarian or not) and a fundamental piece in the supranational constitutional mosaic as it helps in offering a further instrument of rationalisation of political power in a phase in which ‘the intrinsically counter-majoritarian nature of human rights is forgotten by legislators, courts and other domestic public authorities’.

On the 30^th of December 2020, the European Commission announced its agreement in principle on the EU-China Comprehensive Agreement on Investment (CAI), after nearly seven years of negotiations.
The CAI is a very ambiguous agreement, or rather, it is an agreement with some details that need to be clarified. For example, some days ago the European Commission published the annexes containing the parties' market access commitments (i.e., the sectors in which the EU and China agreed to limit quantitative restrictions or joint venture requirements) and their lists of present and future non-conforming measures (e.g., on national treatment). These annexes are helpful to understand the agreement a little better, although many details require further clarification.
Commentators in the blogosphere have already analysed the text of the agreement, and in this post, I am not going to offer an in-depth analysis of the CAI. Instead, I will make five general comments.
My first point regards the nature of the agreement. The CAI is not a revolutionary text (with some exceptions, for example, in the field of technology transfer). For the most part, it seems to reiterate and consolidate some of the parties' existing commitments under the World Trade Organization (WTO). It also overlaps with other strategies undertaken by China at an international level, such as the Belt and Road Initiative (BRI). Think, for instance, of the transport sector, which is recalled by the CAI and is crucial in the BRI. In this sense, the CAI should be read in conjunction with other initiatives undertaken by China since it is part of a strategy aimed at reshaping the international legal order. It is probable the agreement was announced to pursue what has been called the strategic autonomy of the EU (whatever this formula really means), and it can be argued that it is a response to the so-called "phase one” trade agreement conceived under the Trump presidency and signed  in January 2020.
My second point looks at Art. 14 of Section VI: "Nothing in this Agreement shall be construed as conferring rights or imposing obligations that may be directly invoked before the Parties' courts or tribunals".
This resembles the text of other EU agreements, for instance, the Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) with Canada, which denies direct effect and limits private party enforcement before courts. Elaine Fahey criticised the CETA arguing that "this state of affairs creates a highly undesirable enforcement gap". I agree with this view and this is a criticism somewhat independent of the ambiguity of Opinion 1/17, in which the Court of Justice of the EU said that the CETA (rectius, its Section F of Chapter Eight) is compatible with the EU Treaties.
The third point has to do with the elephant in the room, namely human rights. One could argue that an agreement like this could end up legitimising China’s human rights record, in spite of the EU's commitment to respect the values of Art. 2 of the Treaty on European Union (TEU). These are strong value-based concerns regarding the CAI, but what can we say about that? There are obviously differences between China and the EU that cannot be reconciled, despite the "common" terms often used in international fora. Think, for instance, of the words used by H.E. Wang Yi, the Foreign Minister of the People's Republic of China, at the High-level Segment of the 46th Session of the United Nations Human Rights Council last February, when he referred to a "human rights philosophy" that barely relates to the Western understanding of the concept of human rights as the recent exchange on sanctions on Xinjiang abuses confirms. Similar differences can be found with concepts such as the rule of law, which also entered the text of the Chinese constitution (Art. 5). Clearly, the Chinese concept of the rule of law is different from the European one, which is, in turn, distinguishable according to the European constitutional traditions taken into account (the German, British, French or Italian ones, for instance). I use here the linguistic concept of "false friends" to refer to similar words which actually mean completely different things. As a counter-argument, it was said that through this agreement, the EU could induce China to guarantee higher protection standards by "adding pressure on China to comply with International Labour Organisation (ILO) Conventions." In this respect, it is worth recalling the European Commission’s recent activism, which, before a panel of experts established under the EU-Korea FTA, successfully challenged certain Korean measures restricting workers’ rights to join a union. Should we aspect more of this activism under the CAI? However, while the EU thinks it can convince China to converge on its own values, China thinks the same, and this could lead to a never-ending tug-of-war.
My fourth point relates to the international strategy pursued by China. It has been argued that the CAI "showcases its increasing desire to shape multilateralism, rather than merely be shaped by it." This agreement is part of a trend in which China would be moving from a paradigm of "selective engagement" (or "selective adaptation") to a paradigm of "selective reshaping." What is the difference between these two concepts? Heng Wang writes that "Selective adaptation is concerned with the 'downloading' of external norms, in the form of ‘rules, structures, processes, and practices.’ Selective reshaping is the ‘uploading’ of China-led institutions and China-preferred rules at the extra-regional level.”
Henry Gao, in this sense, writes of a shift from a situation in which China was a rule-taker to a context in which China can be described as a rule-maker, or even perhaps a rule shaker. In so doing, China would also contribute to questioning the existing international economic legal order, which is frequently depicted as characterised by American dominance and liberal internationalism.
But how can China develop this strategy? This leads to my fifth point.
The CAI does not exclude the possibility of Memoranda of Understanding (MoU). Indeed, there are many MoU in this area. For instance, the Switzerland - China free trade agreement refers to an MoU that states cooperative activities may take place through dialogue, joint studies, and capacity building. MoU are soft law instruments, and they are frequently employed by China since they guarantee flexibility, a key ingredient of its approach to the international community; think of its use within the BRI. There are also existing MoU between the EU and China, for instance, the MoU on “establishing a Connectivity Platform between the EU and China”. In theory, since many details in the CAI need to be clarified, this agreement could cover the contents of these MoU, but something will remain out of that and this confirms the margin for flexibility. After all, soft law concerns “measures which are not legally binding but which nevertheless have practical and even legal effects” as Francis Snyder puts it.
As scholars have argued, soft law is a very general term that has been used to refer to a variety of processes. Frequently, soft law is identified as opposed to hard law since these forms of law would respond to antithetical dynamics: “rigid versus flexible approach to implementation”; “presence versus absence of sanctions”; “material versus procedural regulation”.
However, soft law and hard law should be seen as complementary (Shaffer, Pollack 2010). Among the advantages of soft law, one can mention “lower contracting costs”, “lower sovereignty costs”, “simplicity and speed”, and “participation and incrementalism”. In international law, soft law is frequently employed since ‘soft legalisation is much easier to achieve. A recent proliferation of soft law instruments can be found in the creation, enforcement, oversight, and regulation of: counterterrorism measures, financial regulation, and international taxation law.
Of course, concerns over transparency and ambiguity remain, but my point is that soft law is not bad or weak per se. Indeed, soft law is, above all, a multi-functional device or, better, it refers to a jungle of measures and acts that may have legal relevance depending on the context in which they are employed. In a strong integrated system like that of the EU, soft law has acquired an interesting role even before courts. On the contrary, in the Canadian case, soft law has been employed to galvanise political mediation and consensus, avoiding the involvement of judges.
Comparative law shows that soft law can have an added value in favouring the coexistence of different cultures and thus pluralism. In the Chinese approach to international law, soft law is frequently coupled with flexibility, and I also think that in light of the CAI’s ambiguity, it can continue to play a prominent role.

Su sollecitazione dell’amico Andrea Buratti colgo, dopo qualche reticenza, l’invito a dare seguito al suo bel post, che ha il merito di insistere sulle problematicità dell’attuale fase, fra tutte la mancanza di centralità parlamentare (specie nelle prime settimane della crisi), una certa dose di paternalismo e l’evidente limitazione di alcune libertà fondamentali. Il tutto, per altro, combinato con una gestione mediatica dell’emergenza che si conferma a tratti populista.
Il post di Buratti ripristina, per così dire, il “tono costituzionale” dei richiami della Presidente della Corte costituzionale Marta Cartabia, che nello scadimento del dibattito politico attuale, si è pensato di ridurre al livello di polemiche interistituzionali. Da ultimo, si tratta di un invito alla riflessione e a un dibattito di teoria costituzionale. Il mio intervento è sulle sfumature, niente di più e niente di meno.
Tuttavia, l’obiettivo del post è quello di riflettere, accademicamente più che politicamente, sulla tenuta della contrapposizione proposta da Andrea nel suo intervento, offrendo spunti di riflessione soprattutto teorica.
Notazione generale: procedere per dicotomie può essere rischioso, perché si finisce per leggere in maniera antitetica interventi che presentano anche punti di contatto. Inoltre, mi pare eccessivo scorgere contrapposizioni tenendo conto che uno dei due interventi fa del costante richiamo alla leale collaborazione – non solo fra Stato e Regioni – uno dei pilastri del messaggio proposto.
Tuttavia, ciò che mi lascia più perplesso è il voler scorgere negli interventi di Marta Cartabia e Giuseppe Conte due dottrine dei diritti diverse - una che invoca il bilanciamento tra principi e l’altra che in ultima analisi lo esclude -, mettendo sullo stesso piano due figure (istituzionali ed accademiche) profondamente diverse.
Detto ancora meglio, risponde sicuramente a una chiara teoria dei diritti l’intervento della Presidente Cartabia, ed è sapiente il rimando effettuato da Buratti alla giurisprudenza costituzionale sul caso ILVA e in particolare quello al felice passaggio sull’inesistenza di una tirannia dei diritti. Ho qualche dubbio però sulla possibilità di scorgere un’alternativa teorica nel pensiero del Presidente del Consiglio (e lo scrivo senza ironia) con il suo costante riferimento al principio di precauzione e il richiamo al concetto delle “scelte tragiche”.
A prima vista queste due posizioni potrebbero ricordare la distinzione fatta da Vermeule fra “precautionary constitutionalism” (richiamato da Buratti nel post) e “optimizing constitutionalism”.
Mentre per il primo “constitutional rulemakers and citizens design and manage political institutions with a view to warding off the worst case”, il secondo “trades off all relevant political risks, giving them their due weight in the circumstances, without any systematic skew or bias against any particular type of political risk”. Se il c.d. “optimizing constitutionalism” fa della flessibilità il suo punto forte, puntando sul bilanciamento caso per caso, il “precautionary constitutionalism” implica l’esistenza di una gerarchia di diritti e, quindi, conosce eccezioni al bilanciamento stesso. Partiamo dalle premesse seguite nella gestione dell’emergenza: per quanto problematica, non mi pare che la serie di provvedimenti adottati abbia prodotto una rottura della catena di validità o una rivoluzione in senso tecnico. La speranza è ovviamente che ciò non accada e bisogna rimanere vigili, ma l’operato del governo (con tutte le debolezze e ambiguità riportate in apertura) è in effetti avvenuto, questo sì, tenendo in considerazione il “worst case scenario”, in una situazione di incertezza evidente e nel tentativo di preservare la salute di tutti, inclusi i più vulnerabili. Questo mi pare pacifico, a meno di non volere contestare la narrazione dell’emergenza e cadere in complottismi.
Tuttavia, a ben vedere, fra bilanciamento e precauzione non vi è necessariamente opposizione, visto che in entrambi i casi un ruolo essenziale può essere giocato dal concetto di proporzionalità, come gli studi sul diritto ambientale dimostrano. Inoltre, a mio avviso sarebbe errato fare di questa distinzione una dicotomia in senso proprio: come ha ricordato Stone, infatti, essa acquisisce significato solo dando per scontata la definizione delle costituzioni come “strumenti di gestione dei rischi politici”. Inoltre, si tratta di una distinzione innestata nella particolare idea statunitense del diritto pubblico, in altre parole ha valenza euristica solo accettando l’idea di Vermeule che così spiegava la sua definizione di costituzione come:

“Why focus on political risks, rather than risks to health, safety, the environment, and other goods? And what counts as a “political” risk anyway? The ordinary risks addressed by administrative risk regulation may be called first-order risks, which are dealt with by substantive governmental policies… By contrast, constitutional law addresses second-order risks that arise from the design of institutions, from the allocation of power across institutions to make first-order decisions, and from the selection of officials to staff institutions. Constitutional law structures the power of government and allocates it in complex ways to a set of institutions, themselves constituted by the same law. Any such structure creates the chance of various good or bad political consequences, just as any policy for regulating nuclear power creates the chance of various good or bad environmental and economic consequences. Constitutional rulemakers will have to assess and then somehow compare and balance the goods and bads that might arise from various institutional designs and allocations of power across institutions – precisely the sort of decision that risk analysis addresses”.

Questa distinzione di compiti fra diritto amministrativo e diritto costituzionale a me pare molto americana (si pensi al dibattito, bellissimo per altro, sulla “Dubious Morality of Modern Administrative Law”), e inevitabilmente presenta forti limiti di esportabilità, anche se nella stessa opera, poco dopo, lo stesso Vermeule si affrettava a ricordare che “some constitutions have inscribed principles of health and safety regulation in the fundamental laws of their polities”, citando l’esempio francese. La stessa idea di gestione del rischio non è comune nel linguaggio delle costituzioni (le eccezioni sono forse la Costituzione brasiliana e, da noi, l’Art. 7 TUE, volendo considerare i Trattati europei come documenti costituzionali), che tutt’al più, parlano a volte di emergenza (declinata, come nel caso spagnolo all’Art. 116 della Costituzione, in “Estado de alarma, “Estado de excepción” e “Estado de sitio”).
Un’altra ragione che mi fa dubitare dell’esistenza di due dottrine antitetiche dei diritti riguarda il richiamo effettuato dal Presidente del Consiglio a Calabresi (e Bobbitt). La scelta tragica può essere vista come eccezione al bilanciamento? Sicuramente sì per alcune scelte tragiche, quelle in cui non è possibile minimizzare la tragedia (si veda la terza parte di quel volume volume). Detto in altro modo, questo vale per quei tipi di tragedie costituzionali prese in considerazione dai critici del bilanciamento à la Zucca, secondo cui dietro il bilanciamento si cela talvolta una scelta solo apparentemente tecnica e procedurale. Del resto, non tutti i cultori delle scelte tragiche le ipotizzano partendo da gerarchie costituzionali prestabilite e, soprattutto, non tutte le scelte tragiche di cui scrivevano Calabresi e Bobbitt possono essere considerate veri e propri dilemmi costituzionali. Questo meriterebbe un ulteriore approfondimento, ma in effetti nell’idea di scelta tragica un ruolo essenziale è giocato dalla “scarsità di risorse” come ricordano Calabresi e Bobbitt in apertura, mentre per Zucca “genuine conflicts of fundamental rights exist despite scarce resources, or other external elements”.
Del resto, mi pare che nel costituzionalismo europeo raramente si ragioni di gerarchie, con (forse) l’eccezione tedesca della c.d. “democrazia militante”. In questo il mondo delle scelte tragiche si apre a una varietà di posizioni. La stessa idea di “constitutional dilemma” di Zucca non implica necessariamente un equilibrio prestabilito nella scelta tragica, o detto nel suo linguaggio, nella “fundamental loss”;

“Whichever way you look at it, you are going to lose something fundamental. A constitutional dilemma typically involves two elements: a choice between two separate goods (or evils) protected by fundamental rights; a fundamental loss of a good protected by a fundamental right no matter what the decision involves”.

Tuttavia, siamo sicuri che il Presidente del Consiglio si riferisse a delle eccezioni al bilanciamento o addirittura a situazioni di vera e propria eccezione?
Come viene riconosciuto anche da Buratti, non vi è bisogno di essere schmittiani per ammettere che possano esistere eccezioni al bilanciamento, basti guardare alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo e all’Art. 15 della stessa Convenzione europea, con la distinzione fra diritti assoluti e relativi, o a quella della Corte di giustizia dell’Unione europea in casi come Schmidberger.
Perché si insiste su questo? Perché credo che un altro elemento di confusione nell’attuale dibattito consista nel rapporto fra eccezione ed emergenza, come ricordava qualche settimana fa l’ex Presidente della Corte costituzionale Silvestri:

“Lo stato di eccezione schmittiano – di questi tempi spesso evocato – presuppone invece uno spazio vuoto, deregolato e riempito dalla volontà del sovrano, inteso come potere pubblico liberato da ogni vincolo giuridico e capace di trasformare istantaneamente la propria forza in diritto. Tutto ciò non è ipotizzabile nell’Italia repubblicana e democratica, mentre sarebbe ben possibile sul piano dell’effettività storica se, anche sulla base di equivoci non chiariti, si accedesse all’idea di un salto extra-sistematico verso un ordinamento giuridico-costituzionale opposto a quello vigente e paradossalmente introdotto da quest’ultimo”.

Ecco che allora si torna a quanto sostenuto dalla Presidente Cartabia, secondo cui, pur nell’assenza di una clausola costituzionale sull’emergenza, “la Costituzione (…) non è insensibile al variare delle contingenze, all’eventualità che dirompano situazioni di emergenza, di crisi, o di straordinaria necessità e urgenza”. La nostra Costituzione si può adattare a situazioni come questa garantendo “necessità, proporzionalità, bilanciamento, giustiziabilità e temporaneità”. A ben vedere, però, anche il Presidente del Consiglio Conte ha fatto più volte riferimento al principio di proporzionalità nei suoi interventi delle settimane precedenti e nello stesso testo dei suoi discorsi alla Camera e al Senato. Inoltre, nello stesso passaggio in cui si menzionavano le scelte tragiche si faceva riferimento anche al “bilanciamento”, ribadendo, in ultima analisi, un concetto, per esempio, presente nell’Art. 41 della nostra Costituzione, secondo cui l’attività economica privata non può svolgersi “in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana”.
Insomma, non mi pare che la posizione del Presidente del Consiglio sia da ergersi a controcanto teorico, a meno di non voler costruire una dicotomia artificiale, leggendo in maniera manichea due interventi diversi per contesto, occasione e interlocutori, perdendo, così, il piacere delle sfumature.

Il libro qui recensito rappresenta lo sviluppo di un corso tenuto dall’Autore, membro del servizio giuridico della Commissione europea, alla prestigiosa Academy of European Law dell’Istituto universitario europeo. Julio Baquero Cruz non è però soltanto un giurista, ma un intellettuale a tutto tondo, autore anche di romanzi e saggi di successo. Il volume qui recensito tocca vicende note, ma lo fa da una prospettiva non consueta per lo studioso di diritto europeo. Partendo dall’idea del processo integrativo come strumento di civilizzazione, Baquero Cruz si sofferma sulle ragioni della sua decadenza e della resistenza a livello nazionale (e non solo). Nel farlo, ripropone la celebre lettura di Pierre Pescatore del diritto dell’integrazione, chiedendosi cosa sia rimasto di quella idea di Europa.
Il volume si sviluppa in otto capitoli, alcuni dei quali riprendono saggi già pubblicati nelle principali riviste di diritto europeo, in cui l’Autore ritorna su diversi temi chiave dell’attuale crisi del processo integrativo.
La trattazione potrebbe apparire eterogenea, ma in realtà non lo è perché si tratta di casi di studio uniti dal fatto di essere emanazioni della natura (potremmo dire dell’identità) dell’ordinamento europeo (si vedano i par. 163 e ss. del Parere 2/13, ad esempio). Proprio il primo capitolo è dedicato al ricordo e all’insegnamento di Pierre Pescatore (“Some Things Pierre Pescatore Told Me”) in cui l’Autore traccia il suo ricordo di Pescatore durante gli anni da lui trascorsi alla Corte di giustizia come référendaire soffermandosi sull’importanza che Le droit de l'intégration ha avuto (e ancora, ovviamente, ha oggi, a più di quaranta anni dalla sua pubblicazione) nella storia degli studi europei.
Per introdurre i concetti chiave della teoria di Pescatore, Baquero Cruz ricorda tre episodi. Il primo riguarda una confidenza fattagli da Pescatore stesso secondo cui la versione originale del Trattato di Roma del 1957, firmata dai rappresentati degli Stati, fu in realtà una serie di fogli bianchi a causa di un ritardo nella stampa dovuto alla Zecca di Stato. Da questo aneddoto, Baquero Cruz prende le mosse per sottolineare come, secondo una visione dinamica del processo sovranazionale, l’integrazione europea sia sempre stato “a journey to an unknown (or not totally known) destination” (p. 2), una metafora, come noto ripresa poi, fra gli altri, anche da Weiler. Il secondo punto centrale della visione di Pescatore riguarda l’idea del processo integrativo come “a mobile, not a solid piece of stone with a more or less readable inscription entrusted to high priests to be worshipped by an eternal political community” (p. 3). Infine, e qui si va al cuore dell’idea pescatoriana, l’idea stessa del fenomeno giuridico come processo aperto e inclusivo. Il libro può allora leggersi come una finissima critica alle costruzioni teoriche che – fino a qualche anno fa, in realtà – hanno giocato il ruolo di narrazioni dominanti negli studi europei, in primis le varie teorie costituzionali del diritto dell’Unione, con un “posto” speciale riservato al c.d. pluralismo costituzionale (in tutte le sue versioni). Baquero Cruz ricorda anche tre aspetti che, a suo avviso, erano stati sottovalutati da Pescatore: per il giurista lussemburghese (e per la Corte di giustizia ovviamente) il diritto comunitario era soprattutto un diritto autonomo (senza che ciò necessariamente lo portasse a definire la sua natura in termini internazionali, costituzionali o sovranazionali):

“Pescatore's mobile seemed to contain only the European system, conceived as a self-sufficient machine. He seemed to pay less attention to the various ways in which that machine was symbiotic with the national systems” (p. 5).

Il secondo aspetto trascurato da Pescatore riguarda i diversi modi in cui capitalismo e liberismo hanno influenzato il diritto dell’integrazione. Infine, una terza dimensione del pensiero di Pescatore non totalmente accolta da Baquero Cruz riguarda “his faith in the potential of law as a tool to civilize the behaviour of European Nations” (p. 5).
Il libro recensito ha come obiettivo quello di scoprire cosa resta del diritto dell’integrazione, in altre parole:

“An attempt at recovery, recognition, and resistance. Recovery of the initial meaning of legal integration, not as a historical exercise but as an exploration of its lasting significance. Recognition of the problems that legal integration has today, problems which, while note identical, resemble those encountered by previous generations of European lawyers. And resistance against the relentless march towards disintegration” (p. 5).

Il secondo capitolo (“Law after Auschwitz”) contestualizza l’origine del processo comunitario, legandolo necessariamente agli orrori del dopoguerra. Nonostante la natura economica dei Trattati fondativi, come giustamente sottolinea l’Autore, sbaglia chi vede in questo – e nel fallimento del tentativo di costruzione della Comunità europea di difesa – un motivo per “underrate their significance” (p.14). Chiaramente l’orrore della guerra è stato alla base dell’esperimento europeo e quelle che possono apparire come nozioni tecniche (effetto diretto in primis) non possono che spiegarsi anche alla luce di quello che era stato il passato. L’assenza di riferimenti testuali all’orrore della guerra nel testo di Van Gend en Loos, del resto, come ricorda l’Autore, non esclude che questi fattori abbiamo avuto peso in quello che Stone Sweet ha definito un juridical coup d’état. Dopo tutto, si potrebbe aggiungere, le stesse Costituzioni del dopoguerra risultano forgiate dalla Resistenza e hanno spesso celato gli strascichi delle divisioni sociali post-belliche puntando sul carattere compromissorio e, in alcuni casi, omettendo di esprimersi su questioni sensibili. Del resto, come gli scritti di Foley insegnano, il silenzio ha sempre svolto un ruolo centrale nella vita delle costituzioni e non solo di quelle non scritte ed evolutive. È interessante notare che per Baquero Cruz, una delle ragioni della decadenza del diritto dell’integrazione deve ravvisarsi nel progressivo allontanarsi dalle ragioni che hanno reso l’esperimento europeo possibile. Nel terzo capitolo (“Against Constitutional Pluralism”), l’Autore si scaglia contro il pluralismo costituzionale, ricostruendone la genesi negli anni Novanta e la ragione di quest’attacco può essere rinvenuto a pag. 39. Da un lato, i “constitutional pluralist” vengono accusati di trascurare le ragioni storiche che hanno portato al diritto dell’integrazione; dall’altra, questo insieme di dottrine sembra enfatizzare troppo la centralità del disaccordo che, specie in un’organizzazione caratterizzata da un numero elevato di Stati membri, finisce per minare le fragili basi del processo integrativo:

“In their account of the legal landscape, the pluralists never pause to consider the significant practical problems encountered by Union law in commanding a general habit of compliance in the Member States” (p. 41).

Nell’esaltazione del concetto di eterarchia, i “constitutional pluralist” farebbero dell’eccezione (i conflitti, qui intesi come disaccordi interpretativi) la regola, costruendo un sistema teorico che finirebbe per non rispondere alle funzioni stesse del fenomeno giuridico: quello di assicurare ordine, stabilità e certezza. L’Autore critica nel dettaglio le opere dei più famosi esponenti di questo movimento teorico, ricordando anche gli sforzi fatti da figure come MacCormick, Walker, Maduro e Kumm per rimediare, cercando di fornire alternative per assicurare l’integrità del sistema. La diagnosi è, allo stesso tempo, inesorabile e spietata, relegando il pluralismo costituzionale a ideologia o falsa rappresentazione:

“Constitutional pluralism was exactly this sort of false idea. It came. It stirred things up, to the point where it amounted to a proposal to subvert integration and the very structure of law. But its force is now spent. We should turn to something else” (p. 51).

È interessante comparare queste considerazioni con quelle fatte in altra sede da un altro critico del pluralismo costituzionale, Avbelj, che pare invece muovere un’accusa opposta. Per Avbelj, infatti, il pluralismo costituzionale sarebbe in realtà ossessionato dall’idea della coerenza. Probabilmente sono corrette tutte e due le analisi, solo che entrambe scontano l’incredibile varietà di posizioni che si cela dietro la stessa formula del pluralismo costituzionale.
Vale la pena però di sottolineare che l’impostazione prescelta da Baquero Cruz pare trascurare il ruolo che tradizionalmente i conflitti hanno avuto nello sviluppo del diritto europeo (fin dagli anni Settanta e, quindi, ben prima della nascita di tale “movimento teorico”, come lo stesso Autore finisce per riconoscere, del resto, nel sesto capitolo) e sembra anche muovere da una concezione prevalentemente negativa dei conflitti. La realtà pare più complessa, come del resto dimostrano le diversissime reazioni suscitate dalla saga Taricco. Mentre per Baquero Cruz, M.A.S. ha il torto di aggiungere confusione e incertezza, per altri autori, Sarmiento ad esempio, la stessa decisione può essere invece letta come una positiva evoluzione, in quanto “good proof of how the Court of Justice is starting to realise that fundamental rights are not only institutional tools to enhance its jurisdiction, or to send popular messages to a demanding audience”.
Tornando all’affascinante excursus offerto da Baquero Cruz, l’itinerario prosegue in una vera e propria panoramica sulla crisi del processo integrativo. Il diritto dell’integrazione viene definito dall’Autore “a complex assemblage of values, principles, rules, institutions, and powers” (p. 53) e, come anticipato, nei capitoli seguenti Baquero Cruz guarda all’evoluzione del diritto dell’Unione in alcuni “structural fields” che possono essere visti come veri e propri pilastri dell’ordinamento. Di nuovo guardando al già citato Parere 2/13 si trova la conferma della centralità del procedimento pregiudiziale ex art. 267 TFEU che:

“Instaurando un dialogo da giudice a giudice proprio tra la Corte e i giudici degli Stati membri, mira ad assicurare l’unità di interpretazione del diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza van Gend & Loos, EU:C:1963:1, pag. 23), permettendo così di garantire la coerenza, la piena efficacia e l’autonomia di tale diritto nonché, in ultima istanza, il carattere peculiare dell’ordinamento istituito dai Trattati (v., in tal senso, Parere 1/09, EU:C:2011:123, punti 67 e 83)” (par. 176).

Proprio alla genesi e all’evoluzione (passando per decisioni come Rheinmühlen-Düsseldorf e CILFIT) del procedimento pregiudiziale viene dedicato il quarto capitolo (“The Preliminary Rulings Procedure: Cornerstone or Broken Atlas?”), in cui l’Autore conferma la sua nota posizione secondo cui i principi strutturali del diritto comunitario (effetto diretto e primato) sarebbero in realtà impliciti nella struttura del procedimento pregiudiziale. Tuttavia, quello disegnato dall’art. 267 TFUE non è un meccanismo perfetto e la Corte infatti negli anni ha cercato di provvedere a tali mancanze, ideando possibili “sanzioni” per rimediare (oltre alle note Köbler e Traghetti del Mediterraneo si veda la recente Commissione c. Francia). Il quinto capitolo, emblematicamente intitolato “Partial Eclipse of Union Citizenship: From Grzelczyk to Dano”, “fa i conti” con la problematica (e a tratti schizofrenica) giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di cittadinanza europea: dalla “promessa” in Grzelczyk, secondo cui “lo status di cittadino dell'Unione è destinato ad essere lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri”, ai dubbi suscitati da Dano. Conferme delle incertezze giurisprudenziali della Corte vengono anche dal ritorno della giurisprudenza Zambrano dopo casi come Rendón Marín e Chavez-Vilchez. Il capitolo successivo è inevitabilmente dedicato al rapporto fra diritti fondamentali e processo integrativo (“Fundamental Rights and the Integrity of Union Law”) in un’analisi che si sofferma nel dettaglio sull’importante opera di completamento del diritto dei Trattati. Inevitabilmente, particolare attenzione viene dedicata agli ultimi sviluppi: la nota sentenza Melloni e il suo “frutto amaro”, il Parere 2/13 in materia di accesso dell’UE alla CEDU. La conclusione è che l’attuale fase di confusione che circonda il “posto” dei diritti nel processo integrativo è dovuto principalmente all’ambiguo ruolo degli Stati. Anche in questo l’Autore vede una “lack of memory about the ultimate aims of integration and a reassertion of the nation state as the predominant form of political organization in contemporary Europe” (p.167).
Nel settimo capitolo (“Rigidity, Fragmentation and the Allure of International Law”) vengono ricordate le ragioni che rendono problematica l’uscita dall’attuale fase di regressione per il diritto dell’UE, innanzitutto la difficile emendabilità dei Trattati. Per compensare questa situazione l’Autore esamina alcune possibili strategie che vanno dal peso normativo assunto dalle decisioni della Corte di giustizia al possibile ruolo svolto dai meccanismi asimmetrici previsti dai Trattati o sperimentati attraverso l’uso del diritto internazionale (l’esempio del Fiscal Compact). Il capitolo ottavo (“Concluding Thoughts”) conclude l’ideale viaggio proposto dall’Autore, che in quella sede ricorda le condizioni necessarie per assicurare la sostenibilità del diritto europeo: il consenso degli Stati e dei cittadini dell’Unione sui fondamenti del processo integrativo, il perseguimento dell’interesse generale, una sufficiente legittimazione e una maggiore inclusione dei cittadini.
Il volume si chiude dove era iniziato, con il ricordo di un Pescatore un po’ deluso dalla formazione stato-centrica dei giuristi del dopoguerra, ma anche speranzoso nelle nuove generazioni.
What’s Left of the Law of Integration è una ricca, colta e lucida analisi dei malesseri del processo integrativo, coltivata a partire dalle radici storiche che ne avevano consentito l’avvio. È un libro che farà discutere e che non si fa mancare spunti polemici verso quelle che vengono percepite come le narrazioni dominanti che, in qualche modo, vengono indirettamente accusate di essere parte della decadenza del diritto dell’Unione.

Nei giorni scorsi, la Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) si è espressa nel già pluri-commentato caso Wightman, confermando più o meno quanto “suggerito” dall’Avvocato Generale Campos Sánchez-Bordona.
Vi sono, però, alcune differenze significative e una di queste può essere (deve essere) fonte di critica, come si cercherà di sottolineare in questo breve commento.
Si tratta, in generale, di una sentenza molto “ispirata” e ricca di riferimenti alla giurisprudenza precedente della CGUE, quella, per intendersi, in cui la Corte usa apertamente la terminologia costituzionalistica, inaugurata con Les Verts e richiamata “a singhiozzo”. Non a caso, proprio Les Verts – insieme alla sentenza Kadi e al Parere 2/13 e Achmea (fra le altre), viene citata al par. 44, per ricordare la natura “costituzionale” dei Trattati e il carattere peculiare dell’ordinamento dell’Unione:

“In that respect, it must be borne in mind that the founding Treaties, which constitute the basic constitutional charter of the European Union (judgment of 23 April 1986, Les Verts v Parliament, 294/83, EU:C:1986:166, paragraph 23), established, unlike ordinary international treaties, a new legal order, possessing its own institutions, for the benefit of which the Member States thereof have limited their sovereign rights, in ever wider fields, and the subjects of which comprise not only those States but also their nationals (Opinion 2/13 (Accession of the European Union to the ECHR) of 18 December 2014, EU:C:2014:2454, paragraph 157 and the case-law cited).”

La Corte, come ha fatto anche in altre decisioni “storiche” (questa inevitabilmente lo è, trattandosi della prima interpretazione offerta dalla CGUE sull’art. 50 TUE), ha cercato di dare continuità e profondità alla sua pronuncia, leggendo la disposizione in questione e tutta la sentenza in contesto.
Si spiega in questo senso anche il riferimento all’impatto dell’eventuale uscita del Regno Unito sulla cittadinanza dell’UE al par. 64:

“It must also be noted that, since citizenship of the Union is intended to be the fundamental status of nationals of the Member States (see, to that effect, judgments of 20 September 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, paragraph 31; of 19 October 2004, Zhu and Chen, C‑200/02, EU:C:2004:639, paragraph 25; and of 2 March 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, paragraph 43), any withdrawal of a Member State from the European Union is liable to have a considerable impact on the rights of all Union citizens, including, inter alia, their right to free movement, as regards both nationals of the Member State concerned and nationals of other Member States.”

Si tratta di un riferimento dovuto, ma non di un approfondimento scontato. La Corte, come già scritto, cerca di offrire una lettura “contestualizzata” dell’art. 50 TUE, cercando, in altre parole, di interpretare tale disposizione alla luce dei valori che caratterizzano il processo integrativo.
Questo, però, porta la CGUE a privilegiare una conclusione opposta a quella sposata dalla High Court di Inghilterra e Galles e dalla Corte Suprema del Regno Unito nella saga Miller.
In quell’occasione, entrambe le corti britanniche sottolinearono il necessario coinvolgimento del Parlamento nella decisione relativa alla notifica dell’intenzione di recedere. La non revocabilità della notifica fu una delle premesse fondamentali del ragionamento dei giudici, una premessa esterna rispetto all’ordinamento nazionale stricto sensu inteso e di non univoca interpretazione, come la dottrina aveva in precedenza sottolineato.
In questo senso la vicenda britannica è emblematica della natura “complessa” del sistema europeo, frutto dell’intreccio normativo fra ordinamenti nazionali e diritto dei Trattati. Ci si riferisce all’inestricabilità ordinamentale che lega diritto interno e sovranazionale e che viene ribadita dalla CGUE al par. 45 in cui si scrive di “a structured network of principles, rules and mutually interdependent legal relations binding the European Union and its Member States reciprocally as well as binding its Member States to each other”.
Tuttavia, proprio per l’impatto che la questione della revocabilità o meno della notifica ha avuto sul margine di manovra del Parlamento, si può sottolineare l'eccessiva sbrigatività di alcuni rilevanti passaggi nelle due pronunce, come attenta dottrina immediatamente ha segnalato, criticando la scelta di non sollevare una questione pregiudiziale ex art. 267 TFUE.
La CGUE è, invece, giunta ad altra conclusione, puntando su una lettura sistematica dell’art. 50 TUE (par. 61- 67), in cui la CGUE prima (par. 61-62) ricorda le finalità del processo integrativo e, in particolare, l’importanza giocata dai valori della libertà e della democrazia (in questo passaggio viene anche richiamata la sentenza Kadi):

“As regards the context of Article 50 TEU, reference must be made to the 13th recital in the preamble to the TEU, the first recital in the preamble to the TFEU and Article 1 TEU, which indicate that those treaties have as their purpose the creation of an ever closer union among the peoples of Europe, and to the second recital in the preamble to the TFEU, from which it follows that the European Union aims to eliminate the barriers which divide Europe.
It is also appropriate to underline the importance of the values of liberty and democracy, referred to in the second and fourth recitals of the preamble to the TEU, which are among the common values referred to in Article 2 of that Treaty and in the preamble to the Charter of Fundamental Rights of the European Union, and which thus form part of the very foundations of the European Union legal order (see, to that effect, judgment of 3 September 2008, Kadi and Al Barakaat International Foundation v Council and Commission, C‑402/05 P and C‑415/05 P, EU:C:2008:461, paragraphs 303 and 304).

Inoltre, dopo aver scartato il parallelismo con la decisione di chiedere un’estensione dei negoziati ex art. 50.3 TUE (par. 60), la CGUE si sofferma sull’art. 49 TUE per ribadire come la decisione di aderire all’UE si fondi su un impegno libero e volontario (par. 63):

“As is apparent from Article 49 TEU, which provides the possibility for any European State to apply to become a member of the European Union and to which Article 50 TEU, on the right of withdrawal, is the counterpart, the European Union is composed of States which have freely and voluntarily committed themselves to those values, and EU law is thus based on the fundamental premiss that each Member State shares with all the other Member States, and recognises that those Member States share with it, those same values (see, to that effect, judgment of 25 July 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencies in the system of justice), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, paragraph 35)”

Infine, sempre giocando sul parallelismo art. 49 TUE e art. 50 TUE, la CGUE conclude per la revocabilità della notifica (par. 65-67):

“In those circumstances, given that a State cannot be forced to accede to the European Union against its will, neither can it be forced to withdraw from the European Union against its will. However, if the notification of the intention to withdraw were to lead inevitably to the withdrawal of the Member State concerned from the European Union at the end of the period laid down in Article 50(3) TEU, that Member State could be forced to leave the European Union despite its wish — as expressed through its democratic process in accordance with its constitutional requirements — to reverse its decision to withdraw and, accordingly, to remain a Member of the European Union. Such a result would be inconsistent with the aims and values referred to in paragraphs 61 and 62 of the present judgment. In particular, it would be inconsistent with the Treaties’ purpose of creating an ever closer union among the peoples of Europe to force the withdrawal of a Member State which, having notified its intention to withdraw from the European Union in accordance with its constitutional requirements and following a democratic process, decides to revoke the notification of that intention through a democratic process”.

Non si trattava, a mio avviso di un esito scontato. La dottrina aveva spiegato le ragioni che ispiravano prudenza: la disposizione dell’art. 50 TUE – come molte clausole sulla secessione – è uno “strumento di gestione del rischio politico”. Cerca di proceduralizzare, il rischio dell’uscita affidando al diritto un fenomeno che rischierebbe altrimenti di esprimersi in forme potenzialmente, ma non necessariamente, violente.
Come tale, deve essere letto in maniera restrittiva, anche per evitare il rischio di un abuso. L’abuso in questione potrebbe essere dato da un’utilizzazione strategica della minaccia dell’uscita per rinegoziare condizioni più favorevoli. In parte era stato così: se non ci fosse stato il voto del 23 giugno 2016 sarebbe entrato in vigore la problematica “Nuova intesa per il Regno Unito nell'Unione europea”, come sottolineato dai primi commentatori.
In questo senso, come è stato detto in varie sedi, si può sostenere che l’UE stia vivendo una crisi necessaria e inevitabile: anche la vittoria del Bremain non avrebbe evitato un necessario ripensamento del processo integrativo e una stagione di conflitti.
Questo mi porta al secondo punto: dovremmo privilegiare una lettura sostenibile dell’art. 50 TUE, proprio per evitare che il processo integrativo in quanto tale rimanga ostaggio di possibili usi strumentali di questa disposizione.
Sia ben chiaro, anche ordinamenti dove l’uscita non viene contemplata non sono estranei a tali dinamiche, la crisi spagnola è emblematica da questo punto di vista.
Eppure, c’è qualcosa che non convince in questa sentenza: innanzitutto il continuo richiamo al concetto di sovranità, mentre sparisce, invece, il riferimento al concetto di identità nazionale ex art. 4 TUE richiamato dall’Avvocato Generale ai par. 110 e 130-137. L’aggettivo “sovereign” viene ripetuto sette volte nel testo della sentenza e rappresenta, indubbiamente, una delle premesse della Corte.
Si tratterebbe di una scelta ragionevole, se non fosse che così facendo si rischia di esporre le dinamiche dell’art. 50 TUE a pericolose letture unilaterali. Ovviamente la CGUE sapeva di doversi esprimere su una questione sensibilissima e sapeva anche che fra lettori della sua pronuncia ci sarebbero stati (anche) populisti e sovranisti. In questo senso, l’insistenza sul concetto di sovranità potrebbe essere vista come una scelta strategica più che obbligata. Del resto, è la stessa lettera dell’art. 50 TUE che rinvia agli ordinamenti interni al par. 1.
Molti autorevoli colleghi, del resto, hanno insistito sulla differenza esistente fra il concetto di recesso (“withdraw” è il verbo utilizzato nel testo inglese) ex art. 50 TUE e quello di secessione. Per alcuni, in particolare, una differenza chiave risulterebbe dalla natura unilaterale del recesso e nel carattere necessariamente negoziato della secessione.
Credo che questa distinzione possa essere criticata e, del resto, uno dei padri della c.d. Compact Theory, John Calhoun, nella sua lettera a Hamilton chiariva che “secession is a withdrawal from the Union”. Inoltre, anche la Corte Suprema canadese, nella sua celebre Reference re Secession of Quebec di 20 anni fa, utilizzava il verbo “withdraw” (par. 83, per esempio) per ragionare sull’ammissibilità o meno di una secessione unilaterale del Québec.
Tutto questo per dire che vi sono rischi nella lettura che scorge nella disposizione dell’art. 50 il quadro procedurale di un’uscita unilaterale.
Un altro passaggio interessante della sentenza è quello in cui – cosa rara nella giurisprudenza sovranazionale – la CGUE guarda ai lavori preparatori della seconda Convenzione (quella relativa al Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa) per trovare un argomento a supporto della propria decisione. In particolare, si ricorda come fossero stati rigettati tutti gli emendamenti relativi alla possibilità di espellere uno Stato membro al fine di evitare il rischio di abusi durante la procedura di recesso (par. 68- 70):

“The origins of Article 50 TEU also support an interpretation of that provision as meaning that a Member State is entitled to revoke unilaterally the notification of its intention to withdraw from the European Union. That article largely adopts the wording of a withdrawal clause first set out in the draft Treaty establishing a Constitution for Europe. Although, during the drafting of that clause, amendments had been proposed to allow the expulsion of a Member State, to avoid the risk of abuse during the withdrawal procedure or to make the withdrawal decision more difficult, those amendments were all rejected on the ground, expressly set out in the comments on the draft, that the voluntary and unilateral nature of the withdrawal decision should be ensured.
It follows from the foregoing that the notification by a Member State of its intention to withdraw does not lead inevitably to the withdrawal of that Member State from the European Union. On the contrary, a Member State that has reversed its decision to withdraw from the European Union is entitled to revoke that notification for as long as a withdrawal agreement concluded between that Member State and the European Union has not entered into force or, if no such agreement has been concluded, for as long as the two-year period laid down in Article 50(3) TEU, possibly extended in accordance with that provision, has not expired.
That conclusion is corroborated by the provisions of the Vienna Convention on the Law of Treaties, which was taken into account in the preparatory work for the Treaty establishing a Constitution for Europe”.

Si tratta di una curiosa “riesumazione” dei lavori preparatori di un testo mai entrato in vigore.
Allo stesso tempo, la CGUE, consapevole del rischio di una lettura eccessivamente unilaterale di questa disposizione, cerca di limitare l’ambito temporale in cui una tale decisione possa essere presa, quando dice (ripetutamente, quasi a volersi rassicurare) che:

“The Member State concerned has a right to revoke the notification of its intention to withdraw from the European Union, for as long as a withdrawal agreement concluded between the European Union and that Member State has not entered into force or, if no such agreement has been concluded, for as long as the two-year period laid down in Article 50(3) TEU, possibly extended in accordance with that provision, has not expired” (per esempio, al par. 57).

In questo modo la Corte sembra circoscrivere al periodo di due anni (salvo quanto stabilito dall’art. 50.3 TUE) i rischi connessi all’unilateralità della revocabilità dell’intenzione di uscire, ma si tratta di un periodo di incertezza non da poco, che può generare confusione nelle istituzioni e nei mercati.
A questo accorgimento segue una precisazione procedurale quando si aggiunge che:

“In the absence of an express provision governing revocation of the notification of the intention to withdraw, that revocation is subject to the rules laid down in Article 50(1) TEU for the withdrawal itself, with the result that it may be decided upon unilaterally, in accordance with the constitutional requirements of the Member State concerned.” (par. 58).

Abbiamo già visto come il mancato riferimento al concetto di identità nazionale rappresenti una delle differenze fra le Conclusioni dell’Avvocato Generale e la sentenza della CGUE. Ve ne è un’altra, però, che conviene sottolineare. Mentre l’Avvocato Generale aveva cercato di trovare un limite a questa scelta sovrana del Paese interessato nei princìpi di buona fede e di leale cooperazione (sempre richiamati dall’art. 4 TUE), tale riferimento sparisce nel testo della sentenza.
Questa assenza mi pare difficilmente giustificabile e mi fa guardare con preoccupazione agli esiti di una decisione che in molti stanno già celebrando come illuminata.
Indubbiamente gran parte della sentenza è condivisibile e, come scritto in apertura, “ispirata”, ma il rischio dell’uso strategico dell’art. 50 TUE non viene, a mio avviso, del tutto scongiurato, anche se in altri passaggi la stessa Corte si affretta a definire tale (possibile) revoca come “unequivocal and unconditional” (par. 74- 75). In questo senso, la natura incondizionata di tale revoca è da intendersi nel senso che “the purpose of that revocation is to confirm the EU membership of the Member State concerned under terms that are unchanged as regards its status as a Member State, and that revocation brings the withdrawal procedure to an end” (par. 74).
Sarà sufficiente per evitare rischi di abusi? Difficile da dire, di sicuro il Regno Unito è ancora – e a pieno titolo, nonostante le affrettate considerazioni fatte da molti all’indomani del voto del 23 giugno – uno Stato membro dell’UE e, a questo punto, tutto può accadere.